最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第185號上 訴 人 臺中榮民總醫院嘉義分院代 表 人 鄭紹宇訴訟代理人 葉榮棠 律師被 上訴 人 鍾政達
伍偉華陳姷頵盧志雄葉筱芸孫宜禎陳政穎（原名：陳瑞哲）謝志逸上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年11月26日臺北高等行政法院103年度訴字第992號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國93年至94年間任職於上訴人醫院，均為上訴人任用之醫師或行政、醫事人員，上訴人除每月給付被上訴人薪俸外，尚將原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被上訴人。嗣衛生福利部中央健康保險署（即改制前行政院衛生署中央健康保險局，下稱健保署）於95年間辦理93年至94年總額預算支付制度浮動點值結算作業，經補付、追扣相抵結果，致上訴人溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金。審計部查核後，遂經由國軍退除役官兵輔導委員會（即改制前行政院國軍退除役官兵輔導委員會，下稱退輔會）通知上訴人檢討改進並妥為處理，上訴人先後向審計部提出申復、申請覆議，分別經審計部轉知退輔會通知上訴人申復、申請覆議駁回。審計部復以97年5月6日台審部三字第0970001653號函（下稱97年5月6日函）通知退輔會命上訴人追繳，案經上訴人接續辦理追繳作業，經計算後核定溢發予被上訴人之部分如訴之聲明請求金額所示，上訴人函請被上訴人繳回所溢發之獎勵金，因被上訴人迄未繳納，上訴人遂向高雄高等行政法院提起本件行政訴訟，經高雄高等行政法院以102年度訴字第123號裁定，將被上訴人部分移送臺北高等行政法院（下稱原審法院）審理。經原審法院判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人93年及94年之醫療服務費用，健保署所屬南區業務組（即改制前南區分局）係於95年6月9日以健保南費一字第0954000709號函（下稱95年6月9日函）結算完成，並確認上訴人之醫療服務費用因點值結算應予追扣，故93年及94年之獎勵金應自上訴人收受健保署南區業務組95年6月9日函，並確定無申復、申請覆議後，始得加以計算。上訴人所屬人員本應自上訴人計算完成後始能領取獎勵金，惟為增進其權益，上訴人獎勵金未待數年後結算確認始行發放，乃係採每月暫發方式，惟正確數額仍應俟上訴人年度事業收入結算後始得以確認，並進行追繳或補付；且退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函（下稱95年1月24日函）亦明示上訴人之獎勵金係採每月暫發方式給予。上訴人雖於96年6月12日收受健保署南區業務組95年6月9日函，惟退輔會就所屬各榮民醫院之點值結算問題，曾於97年1月22日輔計字第0970000188號函請審計部免予追扣，並於審計部97年5月6日函復後，退輔會始確定要求上訴人應辦理追扣作業，上訴人追扣之請求權時效應自此時開始計算，自尚未逾5年之時效期間。況上訴人於5年時效期間屆至前，曾分別向被上訴人請求，屬行政機關為實現權利所作成之行政處分，時效因而中斷，應自上訴人為請求時重新起算時效，故上訴人請求權亦尚未逾5年期間等語，求為判決：被上訴人⑴鍾政達應給付上訴人新臺幣（下同）18萬4,408元，⑵陳姷頵應給付上訴人7萬7,998元，⑶盧志雄應給付上訴人3萬9,470元，⑷伍偉華應給付上訴人44萬1,540元，⑸葉筱芸應給付上訴人22萬3,682元，⑹孫宜禎應給付上訴人21萬5,515元，⑺陳政穎應給付上訴人7萬3,462元，⑻謝志逸應給付上訴人1萬8,107元，及均自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人葉筱芸、陳政穎：健保署南區業務組95年6月9日函明確告知上訴人93年及94年醫院總額支付制度點值結算作業已完成，應追扣1,683萬90元，並應補付93年度挹注款364萬316元時，上訴人應已知該等年度有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金之情事，即可計算93年及94年所屬醫師、行政及醫事人員溢領之獎勵金金額，故上訴人之返還獎勵金請求權應自上訴人收受95年6月9日函時即得行使，其消滅時效自該時點起算5年，至100年6月13日即應屆滿。縱上訴人於上開期間曾向被上訴人等請求，惟上訴人因未於請求後6個月內起訴，時效仍不中斷；且即使加計中斷之期間6個月，請求權亦至100年12月13日屆滿。上訴人遲至102年4月2日始提起本件行政訴訟，其請求權顯已罹於時效而消滅。
（二）被上訴人鍾政達、伍偉華：其等領取上訴人給付之獎勵金時，均係本於確定有權領取之意思而受領，絕非本於領取暫付獎勵金之意思而受領給付。且上訴人亦非本於暫付之意思而為給付，否則上訴人於健保署南區業務組核定93年及94年醫療服務點值結算確定並予以追扣費用時，何以非但未立即向被上訴人請求返還，甚至於審計部透過退輔會通知上訴人檢討改進並妥適處理後，上訴人尚提出申訴、申請覆議。且退輔會95年1月24日函雖將各榮民醫院獎勵金改為月暫發或季暫發，惟被上訴人鍾政達、伍偉華領取之93年及94年獎勵金並非暫發性質，並均已經課收個人綜合所得稅，在上訴人績效評估委員會核發獎勵金之決定及已確定之課稅行政處分未經撤銷變更前，不應否認其效力之存在，被上訴人鍾政達、伍偉華並無不當得利之事實。況縱認被上訴人鍾政達、伍偉華有溢領獎勵金，本件亦已逾公法上請求權5年時效期間。
（三）被上訴人陳姷頵：上訴人未依法令規定暫留當年度收支淨餘數20%，致生溢發情事，並非可歸責於被上訴人陳姷頵，且如今情事變更，亦非當時可得預料，依原有效果對被上訴人陳姷頵顯失公平等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。
（四）其餘被上訴人則未於原審言詞辯論期日到庭亦未提出任何書面答辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
（一）依據（行為時）行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民醫院人員獎勵金發給要點（下稱獎勵金發給要點）第4點、第5點及全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法（下稱審查辦法）第7條之規定可知，獎勵金之計算係以榮民醫院「年度事業收入」總淨餘額為基礎，故獎勵金須於年度結束辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額。則榮民醫院於年度結算完成前，每月「暫發」之獎勵金須待榮民醫院結算其年度事業收入後，工作人員所得領取之獎勵金金額始告確定，榮民醫院依此核算工作人員所得領取獎勵金，並確定其正確之應領獎勵金數額而為追繳或補付之決定。準此，上訴人於93年及94年間每月核定及發放予被上訴人獎勵金之決定，僅發生暫時確認被上訴人得據以受領獎勵金數額之效力，上訴人仍保留嗣後依據健保署結算確認醫療服務費用數額，據以審核計算其年度事業收入數額後，始確定被上訴人獎勵金數額之權。該年度結算後，如被上訴人有溢領之事實情形，即屬無法律上原因而受有利益，應構成公法上不當得利。是上訴人給付所屬醫師或行政、醫事人員之獎勵金，於年度結算後，有溢領之情形，所屬醫師或行政、醫事人員自應構成公法上不當得利，而負返還之責。
（二）健保署南區業務組以95年6月9日函（上訴人收文戳收件日期為95年6月12日）明確告知上訴人其93年及94年醫院總額支付制度點值結算作業已完成，應追扣16,830,090元，並應補付93年度挹注款3,640,316元，此時應認上訴人已知其該等年度有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金情事，即可依上開結算結果計算93-94年度其所屬醫師或行政、醫事人員所溢領之獎勵金金額，是以，本件返還獎勵金請求權應自上訴人收受改制前中央健康保險局南區分局上開95年6月9日函通知時（即95年6月12日)起即得行使，上訴人請求權之消滅時效應從該時點起算5年，至100年6月13日即應屆滿時效期間。又上訴人縱於上開期間屆至前曾向被上訴人等人為請求之通知，類推適用民法第130條規定，上訴人若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷；則縱再加計中斷之期間6個月，亦至100年12月13日屆滿；而上訴人遲至102年4月2日始行提起本件行政訴訟，顯已罹於時效而消滅等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
（一）「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。（第2項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾。」「除第243條第2項第1款至第5款之情形外，高等行政法院判決違背法令而不影響裁判之結果者，不得廢棄原判決。」行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款及第258條分別定有明文。
可知，高等行政法院判決縱有上述行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款所規定判決不適用法規、適用法規不當、不備理由或理由矛盾之違背法令情事，若不影響裁判之結果，本院即不得廢棄該高等行政法院判決。又「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅；……（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。關於消滅時效如何起算，行政程序法並未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。而「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。
上開第128條所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。
（二）查被上訴人等於93年至94年間任職於上訴人醫院，上訴人除每月給付被上訴人等薪俸外，尚將依獎勵金發給要點規定，原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被上訴人等。健保署係於95年間始完成93年至94年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，並由該署南區業務組以95年6月9日函通知上訴人以結算後上訴人該2年度應追扣16,830,090元，及應補付93年度挹注款3,640,316元，該通知函上訴人已於95年6月12日收受，經此補付、追扣相抵結果，上訴人有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金已得確定，而可計算其所屬醫師或行政、醫事人員所溢領獎勵金之金額，並基於公法上不當得利請求權，向被上訴人等追繳溢領金額，故本件不當得利之返還請求權，自上訴人95年6月12日收受健保署南區業務組95年6月9日函通知時起即得行使，依行政程序法第131條規定，該不當得利返還請求權至100年6月12日止，其5年消滅時效即已完成，上訴人遲至102年4月2日始行提起本件給付訴訟，其權利已消滅等節，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由認定在案，核其認定與卷內證據並無不合，且無違反經驗法則或論理法則情事。
（三）次以行政機關作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。上訴人在原審及提起本件上訴時，雖皆主張其於5年時效期間屆至前，曾分別向被上訴人請求，屬因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而發生時效中斷，應自各請求時起重新起算時效云云。惟查，就溢發獎勵金之追繳，法無明文得作成命給付之行政處分實現其權利，縱上訴人曾以函件通知被上訴人等限期繳還溢領獎勵金，要屬請求之通知，並非行政處分，自無從發生時效中斷並重新起算之法效。且依原審調查確認之卷證，上訴人亦未提出足資證明已對被上訴人為命給付之行政處分之證據（原審卷第38頁函文受送達人鍾政達非本案當事人，第39、40頁僅係郵政掛號郵件收件回執），上訴人此部分主張核屬無據；原判決就此雖未論及，然已敘明上訴人縱曾於時效期間屆至前，向被上訴人等為請求之通知，然類推適用民法第130條規定，請求後6個月內不起訴，時效仍視為不中斷，尚無不合。
（四）上訴人於原審曾為：本件請求權時效應自其上級機關退輔會就所屬各榮民醫院之點值結算問題，統一函請審計部免予追扣乙事，經該部97年5月6日函復退輔會通知上訴人辦理追扣作業時起算，又依獎勵金發給要點第5點前段規定，本件須自上訴人年度結算完成後，始可確定被上訴人等有不當得利，是其對被上訴人等起訴並未逾5年期間等項主張，原判決僅以判決基礎已臻明確，無一一論述必要予以駁斥，雖容有疏略，惟因此瑕疵，依本院下述理由，尚不影響本件判決之結果，自不得廢棄原判決。
（五）上訴人乃退輔會所屬機關，所申報93、94年度醫療服務費用數額，在健保署結算確認前，被上訴人等所得領取各該年度之獎勵金數額僅為暫定，於當年度尚無從計算出「年度事業收支」之確定數額，惟上訴人95年6月12日所收受健保署南區業務組95年6月9日函已明確告知上訴人其93、94年度醫院總額支付制度點值結算作業已完成，應追扣16,830,090元，並應補付93年度挹注款3,640,316元，乃原審確認之事實，業如上述；另依原審確認屬實之卷證資料以觀，上訴人並未對健保署上開醫療費用給付之點值核定，依全民健康保險法第6條規定申請審議及提起訴願或行政訴訟，則上訴人於收受該點值核定通知時，即可就該補付、追扣結果，自行核算而得知該等年度有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金情事，進而計算出被上訴人等各該年度得受領獎勵金之數額，並就溢領部分，向被上訴人等請求返還，此項請求權之行使，上訴人係權利人，本於其職權，得自為決定及執行，法無明文規定須待其上級機關退輔會或審計部決定、指示始得行使，客觀上難認有何法律上之障礙。參酌首揭規定及說明，原判決認定本件公法上請求權之時效，自95年6月12日起算，即無不合。上訴意旨再主張，本件須自上訴人年度結算完成後，始可確定被上訴人等有不當得利，指摘原判決未查明上訴人何時年度結束，辦理結算完畢，以作為時效起算之依據，且未說明該項主張不可採之理由，自有違法云云，應無可採。
（六）至上訴人之上級機關退輔會雖曾就包括上訴人在內之所屬各榮民醫院點值結算問題，統一函詢審計部請求免予追扣，經審計部以97年5月6日函復乙節，乃因審計部執行榮民醫療作業基金95年度財務收支及決算抽查審核時，發現上訴人等8家榮民醫院，未依規定向相關人員追繳92-94年度溢發獎勵金，要求退輔會通知各該榮民醫院注意辦理；退輔會慮及所屬榮民醫院追繳93、94年度溢發獎勵金執行上有所困難，並恐引發相關人員反彈、出走，影響醫院正常營運，始統一函請審計部准免辦理追繳，並經審計部以上開函答復仍應依行政院人事行政局94年11月24日局給字第0940034254號函意旨妥為處理等情，此由卷附審計部97年5月6日函內容足明。再各榮民醫院所發獎勵金，係由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，此自獎勵金發給要點第5點規定堪明。而榮民醫療作業基金，係行政院依預算法第21條規定，為辦理國軍退除役官兵就醫，並配合全民健康保險，提供一般國民醫療服務與負責醫學研究及教學訓練所設置，亦有行為時榮民醫療作業基金收支保管及運用辦法第1條可參。同辦法第12條並規定：「本基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理。」可知，獎勵金之來源為榮民醫療作業基金，且該基金之預算編制與執行及決算編造，應受審計法規範。而審計法第1條規定：「政府及其所屬機關財務之審計，依本法之規定。」第2條規定：「審計職權如左：……三、審核財務收支，審定決算。……。」第21條規定：「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」第36條規定：「各機關或各種基金，應照會計法及會計制度之規定，編製會計報告，連同原始憑證，依限送該管審計機關審核。」第78條第1項規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，……追繳後，應報告審計機關查核。」可知，審計部對於榮民醫療作業基金之財務收支及決算有審核及審定權限，並得就機關違背有關法令之不當支出決定及通知該負責機關之長官限期追繳，然所為追繳決定及通知負責機關之長官限期追繳行為，屬審計機關審計權之行使，旨在監督行政機關財務收支之正當合法，減少國家之損失並確定財務責任。此與行政機關對人民生有公法上不當得利返還請求權時，本於職權得主動行使該請求權，請求人民返還其不當得利，係屬二事。上訴人仍執前詞主張應以審計部97年5月6日函通知辦理追繳時起算時效，並指摘原判決對於時效之解釋顯違反法律規定，復未說明不足採之理由，其理由自屬不備云云，仍無足採。
（七）本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議雖認，追繳押標金之公法上請求權，應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。惟本院此項共識，係因該則法律問題所涉政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符，方就此類公法上請求權時效，作成「應自可合理期待機關得為追繳時起算」之決議，此由其決議文：「一、……政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳……屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」甚明；與前揭民法第128條所定消滅時效，自請求權可行使時起算之法旨尚相符合。惟以，本件上訴人95年6月12日收受健保署完成該醫院93、94年度點值結算作業通知時，依該點值核定通知函內容，即得憑以計算被上訴人溢領金額並為追繳，亦即本件不當得利構成要件事實，上訴人於95年6月12日已可得確定，如上所述，乃原審依調查證據之辯論結果所確認之事實，顯無構成要件事實猶在被上訴人隱護不明中之情形，至上訴人因執行追繳困難或恐追繳影響醫院正常運作不予發動追繳請求權，而循審計監督機制請求免除追繳行政責任，要屬權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行，核與本院上開決議之類型有間。本院103年度判字第650號判決雖參照該決議意旨，認為行政法上請求權可行使時的認定，應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，因屬個案見解，且屬未確定案例，對本件尚無拘束力可言。上訴意旨引用本院上開裁判指摘原判決違法，並無可採。
（八）綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，縱理由稍嫌不備，然既不影響裁判之結果，本院仍不得廢棄該高等行政法院判決。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
書記官 邱 彰 德