最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第189號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被 上訴 人 李國祥上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月1日臺灣南投地方法院103年度簡字第21號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院103年9月29日103年度簡上字第47號裁定，移送本院，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人變更為林明溱，玆經繼任者於民國103年12月31日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、被上訴人為南投縣南埔二期農地重劃區內土地所有權人，參與上訴人於84年間辦理之重劃案。上訴人前依農地重劃條例第25條規定，公告農地重劃土地分配結果，屆至84年2月14日期滿確定。上訴人復依同條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函（下稱85年函）檢送被上訴人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及因土地面積增減應繳（或領）差額地價。嗣上訴人以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予被上訴人，定期催告繳納差額地價新臺幣（下同）81,100元，因行政執行法90年1月1日施行，則再以93年2月2日府地劃字第09300251520號函（下稱93年2月2日函）定期命被上訴人繳納，惟被上訴人均未清償。此後，上訴人陸續以93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函、97年9月8日府地劃字第09701718600號函通知被上訴人履行債務，被上訴人仍未繳納。上訴人遂於98年12月24日以府行救字第09802663920號函（下稱98年函）將被上訴人移送法務部行政執行署彰化行政執行處（現為法務部行政執行署彰化分署）強制執行，而分別於99年8月19日、99年11月30日受領被上訴人繳納差額地價而執行終結。
惟被上訴人認上訴人向被上訴人請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，上訴人收取前開執行案款乃屬公法上不當得利，遂提起行政訴訟。經臺灣南投地方法院103年度簡字第21號行政訴訟判決（下稱原判決）被上訴人勝訴，上訴人不服，提起上訴，經臺中高等行政法院103年度簡上字第47號裁定（下稱原裁定）認本件有確保裁判見解統一之必要，裁定移送本院。
三、被上訴人起訴主張：㈠上訴人辦理農地重劃土地分配，選取之地籍測量方式有誤，因此命繳納差額地價之處分違法而無效，以之為執行名義所為之強制執行亦屬違法，其執行所得乃為公法上不當得利。㈡上訴人前以89年函通知被上訴人繳納系爭差額地價之行政處分，於行政程序法施行日起，即適用行政程序法第131條第1項時效規定，其差額地價請求權時效至95年1月2日即屆滿。上訴人雖多次就原同一處分內容為催繳通知，然不發生中斷時效之效果，請求權因時效完成而當然消滅。上訴人於執行程序中受領已消滅之差額地價債權，應屬公法上之不當得利，被上訴人自得請求返還云云，求為判決上訴人應返還公法上不當得利81,100元予被上訴人。
四、上訴人則以：㈠被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過應分配者，自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其等因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，未受損害。而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人無因收取差額地價而受有利益，被上訴人指稱上訴人受有不當利益並請求返還，非有理由。㈡上訴人以93年2月2日函命被上訴人限期於93年3月1日前繳納，自屬行政機關行使公權力就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分，自得中斷時效，且得援引為執行名義取償相關金錢債務等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人對被上訴人關於農地重劃增配地價差額之公法請求權，依農地重劃條例第27條規定，應自分配公告確定時（84年2月4日）起即可行使，類推民法第125條規定，時效原為15年。惟因行政程序法於90年1月1日施行，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，即應自行政程序法施行日起，適用5年時效期間之規定。㈡上訴人以89年函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，因當時農地重劃條例及其施行細則之規定，尚無法以該函文作為執行名義逕為行政執行，而須依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，方得強制執行，可認該函文不具有執行力。然該函文既係以核定被上訴人應繳之差額地價為內容，仍應認發生確認公法上請求權法律關係存在之效果，而為確認處分。嗣依90年1月1日修正施行行政執行法第1條、第42條第1項、第2項規定，此確認處分得逕為執行名義為行政執行。至於上訴人嗣後作成各催繳函，則均無非催繳之觀念通知而已。㈢上訴人差額地價請求權於行政程序法施行後，原殘存之時效期間固超過5年，但自該法施行，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即告屆滿而消滅，被上訴人取得免為給付之利益，被上訴人再予清償，即因而喪失免為給付之利益，自是受有損害。而上訴人對被上訴人已無債權卻受領系爭差額地價，顯然受有利益，且兩者間有因果關係。從而，被上訴人依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求上訴人返還被上訴人81,100元，為有理由等節，為其論斷基礎。
六、上訴意旨除援引於原審之抗辯外，另補充：行為時農地重劃條例施行細則第51條以督促程序支付命令催繳差額地價之規定，依本院103年度判字第332號判決意旨，行政執行法90年1月1日修正施行後，即不再適用，而應由主管機關以合於該法第11條規定之執行名義移送行政執行。上訴人作成93年2月2日函，即係依行政執行法作成之行政處分，因未為救濟期間之教示，依行政程序法第98條第3項規定，其救濟期間延展為1年，迄94年初始告確定而重行起算5年時效，應於99年初始屆滿。上訴人於98年12月24日即已移送本件行政執行，未罹於時效等語。
七、本院查：㈠按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（按，指簡易訴
訟程序事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，查本條項係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持法律見解與裁判先例歧異之問題，為確保裁判見解統一之必要而制定。故簡易訴訟程序事件所涉爭執若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之見解有歧異情事，屬本條項所稱有確保裁判見解統一必要之情。本件所涉84年農地重劃案中，土地所有人因受配土地面積大於應受配者所生差額地價債務，因行政程序法公布施行（90年1月1日）而生時效疑義，以及主管機關對之所為催繳之函文，因行政執行法修正施行（90年1月1日）所生如何定性之爭執，因本院95年度判字第1004號判決意旨與103年度判字第332號判決意旨分歧，臺中高等行政法院為確保裁判法律見解統一，以裁定將本件移送本院，並無違誤，應予准許。
㈡本院就上開法律見解歧異，作成104年2月份聯席會議決議：
「於主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲（即主管機關）辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙（即土地所有權人）繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。……」在案。主要論理如下：「84年公告及85年函送之土地對照清冊及差額地價內容，已生具體確認乙應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後甲即得依法行使。甲以89年12月8日函通知乙應繳納差額地價，僅係對於前已核算確認之差額地價，向乙為限期繳納之通知；依農地重劃條例施行細則第51條規定，於土地所有權人逾期未繳納時，應依督促程序取得執行名義後移送法院強制執行，故89年12月8日函無作為執行名義之法律效果，核與行政處分之要件不符。然於修正行政執行法90年1月1日施行後，依該法第1條規定以觀，行政執行法性質上為基本法，是公法上金錢給付義務之執行，僅於該法未規定者，始適用其他法律之規定，故本件差額地價請求權之執行，於90年1月1日後，應適用行政執行法第11條有關公法上金錢給付義務之執行程序，是甲引據行政執行法第11條之規定，以93年2月2日函通知乙限期繳納差額地價，除明確設定系爭差額地價應遵守之清償期，亦有通知乙逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，是該函自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。」本院於決議作成後為本件裁判，即應援引該決議為判決基礎。㈢經核：
1.被上訴人參與上訴人84年間辦理之南投縣南埔二期農地重劃案。經上訴人公告農地重劃土地分配結果，於84年2月14日期滿，旋進行地籍確定測量，而以85年函檢送被上訴人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及因土地面積增減應繳（或領）差額地價。嗣上訴人先以89年函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予被上訴人，定期催告繳納差額地價18,100元，再以93年2月2日函定期命被上訴人繳納，惟被上訴人並未清償。上訴人遂於98年12月24日將被上訴人移送行政執行，而迄99年11月30日全數受領被上訴人繳納差額地價而執行終結等節，業經原審認定在案，核與兩造陳述及卷內書證所示相符，為確定之事實。揆諸前揭決議所示，系爭農地重劃案差額地價請求權，自85年函送達後即可行使，並自斯時起算時效，期間適逢90年1月1日行政執行法修正施行，又逢同日行政程序法公布施行，是將上訴人93年函定性為具有中斷時效效力之行政處分，得為執行名義。職是，系爭農地重劃案中，被上訴人受配土地面積大於應分配而須繳納差額地價及其數額，既為上訴人以93年2月2日函所命繳納，並因法定救濟期間經過而確定，則上訴人對被上訴人系爭差額地價請求權具體內容亦告確定。被上訴人於原審中猶爭執因上訴人所採地籍測量方式錯誤，差額地價之計算違法云云，已無足採，合先敘明。
2.又系爭差額地價請求權係屬90年1月1日行政程序法施行前發生之公法上請求權，業如前述，而因行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，原判決認應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；然此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，確屬的論。然則：
⑴本件差額地價請求權，自85年函送達可得行使，為前揭
決議意旨所揭示，原類推民法第125條規定，而有15年時效。惟時效期間，行政程序法90年1月1日施行，時效縮短為5年，斯時系爭差額地價請求權殘餘期間遠較5年為長，當自行政程序法施行日再行起算5年。上訴人於5年內即再以93年2月2日函定期命被上訴人繳納之處分，自具有中斷時效效力。原判決因未審酌系爭差額地價之相關執行法令已有變更，以前開93年2月2日函僅係觀念通知，非行政處分，不生中斷時效之效果，而認本件差額地價之公法請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，適用法規即有違誤。
⑵又按，「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正
，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」為行政程序法第98條第3項、第133條及第134條所明文。依上訴人93年函附原審卷所示，並未為救濟期間之教示，是該函於93年2月2日作成，得訴請撤銷之期間以當日即送達算至94年2月1日，其中斷時效之效力重行起算5年屆滿，亦即系爭差額地價請求權至少應算至99年1月31日始罹於消滅時效。上訴人於時效期間內，98年12月24日就系爭差額地價請求權移送行政執行，即屬行使權利，因而受領差額地價，自屬有法律上原因而受清償，非屬不當得利。原判決未即注意於此，而謂縱認以93年2月2日函為行政處分，應以該函作成日起算時效，算至5年時效期滿（98年2月1日），已有所誤；又誤認上訴人移送行政執行非為行使權利時，而以99年11月30日獲清償時始認行使權利時點，亦有悖於法令。
㈣綜上所述，上訴人移送行政執行以行使差額地價請求權時
，距上訴人作成前開中斷時效之93年2月2日行政處分時，尚未逾5年，故上訴人因執行程序而受領被上訴人繳納之差額地價，為有法律上原因。原判決未審酌於此，而謂系爭差額地價之公法請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，而判命上訴人返還被上訴人18,100元，適用法規自有未當。上訴意旨就此指摘，為有理由，原判決應予廢棄，並由本院基於原判決確定之事實，駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第235條之1第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
書記官 吳 玫 瑩