最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第1號上 訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 梅振豪
陳怡如被 上訴 人 洪耀堂訴訟代理人 李永然 律師
彭郁欣 律師上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國103年5月8日臺北高等行政法院102年度訴更一字第79號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為臺北港特定區開發，辦理該市○○○○○區區段徵收（下稱系爭區段徵收），於民國100年4月22日以北府地區字第1000394513號函檢附新北市區段徵收委員會（下稱徵委會）100年度第1次會議紀錄、開發計畫書及區段徵收範圍地籍圖等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40％，報經內政部以100年5月18日內授中辦地字第1000724548號函（下稱內政部100年5月18日函）復，准予辦理。嗣上訴人申經內政部100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函准予辦理區段徵收新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段4之3地號等980筆土地，上訴人以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告（下稱系爭公告），公告期間自100年8月23日起至100年9月21日止，並以100年8月18日北府地區字第1001115415號函（下稱上訴人100年8月18日函）通知土地所有權人。被上訴人與林洪淑玉同為坐落系爭區段徵收之部分土地（新北市○里區○○里○○○段○○○號等26筆土地，下稱系爭土地）所有權人，於100年9月16日函上訴人就系爭公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40％部分聲明異議，經上訴人查處後，以100年10月13日北府地區字第1001310683號函（下稱上訴人100年10月13日函）回復於法並無不合；被上訴人與林洪淑玉對上訴人100年10月13日函之查處結果不服，於100年11月9日函上訴人聲請提請復議，經上訴人再於100年11月17日北府地區字第1001631552號函（下稱上訴人100年11月17日函）回復系爭公告於法並無不合，被上訴人與林洪淑玉不服上訴人100年11月17日函，提起訴願，內政部逕認被上訴人與林洪淑玉真意乃不服內政部100年5月18日函，而以101年1月31日台內訴字第1010002013號函將被上訴人訴願移由行政院處理，訴願進行中被上訴人與林洪淑玉一併不服內政部100年5月18日函、上訴人100年8月18日函，經行政院訴願審議委員會訴願決定駁回後，被上訴人與林洪淑玉遂以內政部為被告，提起行政訴訟，求為撤銷訴願決定及系爭公告（即公告事項十中關於內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40％部分之條件徵收部分）。訴訟繫屬臺北高等行政法院（下稱原審法院）後，被上訴人與林洪淑玉追加新北市政府為被告，聲明求為撤銷系爭公告之公告事項十部分。經原審法院101年度訴字第1155號判決（下稱前一審判決）駁回被上訴人之訴，被上訴人不服提起上訴（林洪淑玉未上訴），經本院102年度判字第342號判決（下稱前上訴審判決）將前一審判決關於駁回被上訴人對上訴人（即新北市政府）之訴部分廢棄，發回原審法院更為審理，其餘上訴駁回。嗣原審法院以102年度訴更一字第
79 號判決（下稱原判決）訴願決定（除確定部分外）撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人主張略以：本件被上訴人業依序提出訴願及行政訴訟，程序上已屬合法。次以系爭土地遭上訴人先強行變更為農地後，再以農地之價格徵收，而徵收時又以法定最低額之抵價地比例分配，顯已違反司法院釋字第409號、第625號、第579號、第516號解釋揭示之比例原則及補償損失相當原則。又上訴人開發計畫書未具體敘明本件有何徵收當時即101年1月4日修正公布，101年9月1日施行前之土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第39條第2項所規定之例外徵收總面積低於50％之情形，顯違101年6月27日修正前土地徵收條例施行細則（按：原判決誤植為土地徵收條例，下稱行為時土地徵收條例施行細則）第40條第1項前段及101年10月18日修正前區段徵收實施辦法（下稱行為時區段徵收實施辦法）第16條規定。另徵收計畫書第11章中，上訴人僅泛稱土地所有權人之受益情形，毫無具體根據。且徵委會100年4月11日100年度第1次會議，應參加之委員共有14名，竟有8名委員未親自出席，其中更有3名委員未指派代表，顯未進行實質審查，徒具形式，於法不合云云。為此，求為判決：系爭公告之公告事項十關於系爭區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積40％部分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人則以：系爭土地原為都市計畫海水浴場用地，因海岸地形變更及臺北港興建，早於90年間即經上訴人依法定程序變更為都市計畫農業區，並非為徵收刻意強行變更。上訴人依內政部都市計畫委員會98年8月11日審查通過「新訂臺北港特定區主要計畫案」辦理系爭區段徵收，擬定財務計畫，將預計抵價地總面積比例訂為40％，並報請徵委會100年4月11日會議審議通過。因抵價地總面積非為徵收總面積50％情況特殊，依行為時土地徵收條例第39條第2項、行為時土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，上訴人於100年4月22日檢具本件開發計畫書圖及抵價地比例訂為40％之具體理由，案經內政部土地徵收審議委員會審查通過，內政部並以100年5月18日函核准在案，且上訴人考量財務可行性及土地所有權人受益程度等因素，始將本件抵價地比例擬定為40％，又其具體理由及所檢具之財務計畫均有相關依據及數據佐證，具公信客觀力。且上訴人配回之抵價地足資抵付其應領地價補償費，已符合補償及損失相當原則，更大幅受益云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依行為時土地徵收條例第17條、第18條第1項、第19條及行為時土地徵收條例施行細則第29條規定，足見於土地徵收，直轄市或縣（市）政府為代表國家執行徵收之機關；於徵收補償時，同時為徵收補償機關甚明。繼依行為時土地徵收條例施行細則第21條第1項、行為時土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，權利關係人對於徵收公告，無論是徵收處分或補償費不服時，均得提出異議，對於徵收補償價額異議之查處，尚得提請復議及行政救濟，足見直轄市或縣（市）政府依行為時土地徵收條例第18條規定所為之公告，不僅徵收處分，並包括補償費在內。則上揭公告所載補償費，尚難認屬徵收處分之一部，應屬另一獨立處分，且不因需用土地人於申請徵收時所擬具之徵收計畫書內載行為時土地徵收條例施行細則第17條第1項第15款規定「應需補償金額總數及其分配」之事項而有區別。續依行為時土地徵收條例第39條第1項之規定，足見在區段徵收之情形，關於地價之補償，土地所有權人得選擇領取現金或申請發給抵價地，顯然發給抵價地係地價補償之一類型，不因區段徵收計畫書內載明「抵價地比例」，即認該抵價地之比例為徵收處分之一部。故如不服抵價地之比例，自應與不服補償費處分相同，以直轄市或縣（市）政府為爭訟對象，循序提起行政爭訟。㈡本件被上訴人對於系爭公告之公告事項十即關於系爭區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積40％不服，先於100年9月16日向上訴人聲明異議，經上訴人查處後，以100年10月13日函回復於法並無不合；被上訴人對該查處情形不服，於100年11月9日向上訴人聲請復議，經上訴人再以100年11月17日函回復於法並無不合，且由該函說明二之文字記載，可認定上訴人非但誤解行為時土地徵收條例第22條第2項、第39條第1項及土地徵收條例施行細則第29條之規定，而認本件被上訴人不得對上訴人100年10月13日函之查處情形聲請復議，更足認上訴人根本不會提請地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）復議，是被上訴人於法定期間內提起訴願（上訴人100年12月1日收文），自係合法。㈢本件被上訴人所不服者係系爭公告中抵價地之比例，而非徵收處分，則此類處分自應與不服補償費處分相同，是本件被上訴人以直轄市政府即上訴人為原處分機關，向土地徵收之中央主管機關即內政部提起訴願，合乎訴願法之規定。然內政部擅以被上訴人真意乃不服內政部100年5月18日函，而將被上訴人訴願移由行政院處理，而行政院訴願審議委員會更作成訴願駁回決定，參諸本院99年度6月份庭長法官聯席會議（二）決議意旨，內政部及行政院就訴願管轄權所為之判斷，均有違訴願法定專屬管轄之規定，本件由不具法定管轄權者即行政院所為之訴願決定，自屬管轄錯誤。㈣區段徵收包括抵價地比例之決定，係上訴人依行為時土地徵收條例第45條規定預計土地平均開發成本，○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經具有高度專門性、技術性且為獨立專家委員會性質之地評會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準，惟因上開法律構成要件採用不確定法律概念，地評會委員對抵價地比例之計算基準仁智互見，不大可能有單一正確之結果，是原處分既屬高度專門性、技術性之專業判斷而享有裁量餘地，自屬裁量處分，原審法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由區段徵收之中央主管機關即內政部以訴願管轄機關之地位審查。是以，本件由不具法定管轄權者即行政院作成訴願駁回決定既屬錯誤，自無從予以維持為由，判決訴願決定（除確定部分外）撤銷，由法定訴願管轄機關內政部重為適法之決定。
五、本院查：
（一）按國家基於公共利益之需要，得以徵收方式取得私有土地作為興辦事業之用，依土地徵收條例第4條規定，有該條第1項規定之情形者，需用土地人得辦理區段徵○○○區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與一般徵收不同，是否以區段徵收作為取得公共設施用地之手段，需經評估，並由中央主管機關核准以為事前之監督。
（二）次按需用土地人申請區段徵收土地，所應檢具之區段徵收計畫書，依土地徵收條例施行細則第36條第1項第19款規定，固應載明抵價地比例；然「抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」為行為時土地徵收條例第39條第2項所規定。依此，抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積百分之50為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比例實施區段徵收，依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，此時需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；且抵價地總面積，如以徵收總面積百分之50辦理，即無須有此報核程序，而實際運作時，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。綜上，可知內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。
（三）又按，「（第1項）區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。五、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。……（第4項）依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。……」為行為時土地徵收條例第44條第1項及第4項所規定。依此，可推得辦理區段徵收須取得之土地，應滿足供規劃比例所需之抵價地、必要公共設施用地，以及其餘供有償撥用或讓售之土地，其地價及標售底價須足以填補開發總費用。再參諸行為時區段徵收實施辦法第16條規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」，可知「土地所有權人受益程度」雖為需用土地人訂定抵價地總面積時應考量之事項，然其考量之重點仍在區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財務是否能平衡之可行性考量。因此，需用土地人上級主管機關僅係就需用土地人以各項預估值作成之抵價地比例報告書為抵價地比例之審查，其核准固對需用土地人發生得依核准比例辦理區段徵收之效果，然因其後區段徵收申請案是否能依核准抵價地比例時之被徵收土地範圍，獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內土地所有權人亦可能發生變動，因此抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果。
（四）再按「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。……」為行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項所規定。準此，可知區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。是區段徵收之原土地所有權人認核定之抵價地比例過低，而有違法情事者，僅得經申請發給抵價地，由該管直轄市或縣（市）主管機關作成具體發給抵價地補償處分後，始以所核定之抵價地比例違法為主張，對該抵價地補償處分請求救濟。
（五）查上訴人辦理系爭區段徵收，接到內政部以100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函，核准予辦區段徵收新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段4之3地號等980筆土地，而依行為時土地徵收條例第4條、第18條、第24條暨其施行細則第21條規定，以系爭公告踐行法定公告程序，而於其公告事項十記載：「本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之四十，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」僅係就系爭區段徵收，經內政部100年5月18日函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之40之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向上訴人申請發給抵價地，上訴人經審查後，始得發給抵價地。準此，系爭公告之公告事項十部分其性質並非行政處分。
六、綜上所述，原審以系爭公告之公告事項十部分為與補償處分性質相同之行政處分，被上訴人對之不服，已聲明異議，經上訴人查處後，以100年10月13日函回復於法並無不合；被上訴人對查處結果不服，亦於100年11月9日已向上訴人聲請復議，認被上訴人已依行為時土地徵收條例第22條第1項、第2項規定提出異議及復議未果，始提起訴願，爰以被上訴人認上訴人為原處分機關，向內政部提起訴願為合法，進而認內政部擅以被上訴人真意乃不服內政部100年5月18日函，將被上訴人訴願移由行政院處理有違訴願法定專屬管轄之規定，該訴願程序為不合法；又以本件非羈束處分，認被上訴人訴請撤銷訴願決定，為有理由，而判決將訴願決定（除確定部分外）撤銷，揆諸前開說明，自有未合。上訴論旨，以原判決違背法令，求予廢棄原判決，應認為有理由，爰將原判決廢棄，又被上訴人提起撤銷訴訟請求撤銷系爭公告之公告事項十部分，因此事項並非行政處分，其訴自非合法，爰駁回被上訴人（除確定部分外）在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 8 日
書記官 吳 玫 瑩