最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第242號上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 沈慶京訴訟代理人 蔡朝安律師
李益甄律師李琳華律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉律師
張喬婷律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年4月1日高雄高等行政法院102年度訴字第147號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司(下稱臺碱公司)安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產。臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，嗣經被上訴人所屬環境保護局(下稱環保局)於90年間調查結果，該廠區因前開生產流程，致土壤中戴奧辛等含量超過土壤污染管制標準，被上訴人爰依89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法(下稱修正前土污法)第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區(地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號；臺南市○○區○○段○○○○號)公告為土壤污染控制場址；又依同法第13條、第14條規定，以92年6月6日南市環水字第09204012091號修正公告將安順廠周邊海水貯水池(地號：臺南市○○區○○段659、661、662、663、664、665、666、667、640、641、642、643、646、638、638-1、638-2、634、634-2、635、635-2、636、636-2、637地號之全部土地)公告為土壤污染管制區；以93年1月14日南市環水字第093040009911號公告禁止於該海水貯水池從事撈捕漁體之行為；並劃設外圍相鄰約27公頃魚塭為緩衝區，且設置有圍籬及豎立告示標誌公布欄；復依同法第11條第2項前段規定，以92年12月1日南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠(地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地)及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、
543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地)(合稱系爭場址)公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署(下稱環保署)審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告系爭場址為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。被上訴人爰自94年7月開始進行緩衝區魚塭停止水產養殖及魚體銷燬，並由行政院經濟部、農業委員會、衛生署(現為衛生福利部，下稱衛生署)、教育部、環保署及被上訴人共組跨部會專案籌措經費約13億元執行養殖戶損失補償事宜，預計停養計畫執行至103年。嗣被上訴人依據執行「98年度中石化(臺鹼)安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫(含延長計畫)」期末報告定稿本(下稱98年度計畫期末報告)所示，該緩衝區(即停養區)魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法(下稱底泥限制辦法)之戴奧辛底泥指標下限值，更有13%區域已超過戴奧辛底泥指標上限值；該緩衝區魚塭底泥汞污染濃度，亦有49%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該緩衝區魚塭內魚體之汞含量，確認至少有3處魚塭超過「水產動物類衛生標準」，屬於對人體有害之食物。被上訴人為避免民眾進入緩衝區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，以及為避免污染持續擴大及減輕污染危害，爰依99年2月3日修正公布之土污法(下稱現行土污法)第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，以101年5月24日(原判決植為8日)府環水字第1010382678號函(下稱原處分)命上訴人於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區或破壞該管制區圍籬，同時命上訴人於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送被上訴人審查核定後實施。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院102年度訴字第147號判決(下稱原判決)駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)主管機關對土壤及地下水品質狀況之檢驗，必須其污染物濃度達到管制標準後，始得採取管制措施及追查污染責任，反之，污染物濃度未達管制標準，但有達到監測標準者，主管機關僅需定期監測，並報請中央主管機關備查即可，於此對照底泥限制辦法第4條及第5條規定可知，底泥品質指標上限值為底泥管制標準，而底泥品質指標下限值為底泥監測標準，故於底泥品質指標項目濃度高於上限值者，始可認定有底泥污染存在。又自底泥限制辦法第4條、第5條、第6條規定觀之，底泥品質指標項目濃度未達上限值時，對人體健康及生態安全尚無造成危害之虞；縱底泥品質指標項目濃度高於上限值，然若相關機關進行檢測結果，未能證明水體內生物體受有污染，則仍不得謂該底泥對人體健康及生態安全造成危害。98年度計畫期末報告中，魚塭採樣資訊及檢測數據彙整表所載，緩衝區魚塭底泥戴奧辛濃度超過上限值者僅7處，超標區域為12.5%，且該7處魚塭內水體內生物體之戴奧辛檢測結果皆低於衛生署公布之食品戴奧辛限值。又緩衝區魚塭底泥汞濃度超過上限值者僅14處，超標區域為25%，且該14處魚塭之魚體總汞濃度檢測結果經換算後之甲基汞濃度，僅W411魚塭之魚體樣本甲基汞濃度可能超過0.5mg/kg，其餘13處魚塭之魚體檢測皆合於標準，可證緩衝區魚塭底泥並未對人體健康及生態安全造成危害之虞，自無污染擴大情事。且緩衝區魚塭多數底泥均未達底泥限制辦法第4條之底泥品質指標上限值，縱有少數魚塭底泥達該上限值，其魚塭之魚體檢測亦僅有1處超標(遑論該檢測結果並未依環保署所頒定之檢測方式)，則緩衝區魚塭並無底泥之戴奧辛及汞污染藉由食物鏈而致魚體污染，甚而造成人體危害之污染擴大情事。況人並不會食用底泥，則底泥是否超過底泥管制或監測標準而受有污染，於污染是否擴大之判斷並無關連，自不因此而有現行土污法第15條之適用。另據98年度計畫期末報告記載，除W411、W418、W428等3處外之其他魚塭，既經建議解除停養，其他魚塭之魚體尚無危害人體健康之虞而有污染擴大情事，自無再設圍籬、告示標誌設置及納入管理計畫之必要，是被上訴人命上訴人就緩衝區魚塭之全部均為應變必要措施，顯與比例原則之必要性原則有違。況原處分所採取應變必要措施之手段(即設置圍籬、告示標誌及巡守)，並無助於避免落塵、水中懸浮微粒污染緩衝區魚塭「底泥」所造成污染擴散，亦無助於避免緩衝區魚塭之魚吃底泥而致魚體受「汞」污染之情事，則被上訴人命上訴人採取之應變必要措施，無助於避免污染擴大目的之達成，違反比例原則之適當性要求。
(二)參照原審法院96年度訴字第689號判決、臺中高等行政法院97年度訴更一字第12號判決意旨，土污法對於污染物之檢測應依環保署所定檢測方法，則地方主管機關未依環保署所頒定之檢測方法所為檢測結果，自不得作為處分之依據。環保署早以83年9月30日(83)環署檢字第45807號公告「魚介類甲基汞檢測方法」，明定應採取之檢測方法為「NIEA C501.000T魚介類甲基汞檢測方法」，嗣以100年12月14日環署檢字第1000109874號公告修正檢測方法名稱為「NIEA C501.01C魚介類甲基汞檢測方法」，惟依98年度計畫期末報告所載，被上訴人係以「Ⅰ.前處理：NIE AC303.02T魚介類酸性消化總則、Ⅲ汞：NIEA C105.00B感應耦合電漿質譜儀法」檢測魚體之汞濃度，再依98年度計畫期末報告所執係數90%自行換算為甲基汞濃度，是原處分所採之檢測方法不符環保署所公告之檢測方法，與現行土污法第10條第1項、第3項規定有違，其檢測結果不得作為處分依據。又地方主管機關依土污法規定進行土壤、底泥及地下水污染調查，不論為同法第7條之查證程序及第15條之應變必要措施，皆涵蓋對於農漁產品之檢測在內。由此可知，現行土污法第10條第3項所稱「土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定」，自應包括為調查該污染物是否已進入農漁產品及其濃度，而以農漁產品為檢體之情形，均應符合環保署所定之檢測方法，而非僅限於以土壤、底泥及地下水作為檢體，是被上訴人割裂現行土污法第10條第3項之適用範圍，未將農漁產品納入規範，確屬無稽。且環保署所訂定之「魚介類甲基汞檢測方法」與衛生署所指定之檢測方法原則相同，皆以氣相層析儀作為分析方法，被上訴人既指稱本件魚體之汞濃度有違「水產動物類衛生標準」，其檢測方法自應符合食品衛生管理法第25條所指定之檢驗方法，惟被上訴人所委託單位卻以感應耦合電漿質譜儀法檢驗，未符合現行土污法第10條之檢驗方法，亦違反食品衛生管理法第25條之檢驗方法，其檢驗結果不得作為處分依據。況依證人李俊璋及林高弘之證言可知，魚體內甲基汞占總汞之比例為50%至90%，惟原處分依魚體總汞含量之最大值90%推估緩衝區魚塭魚體之甲基汞含量，而認定有超標情事，其換算標準亦有疑義。
(三)欲判斷底泥與魚體污染物濃度間之因果關係，尚須檢測水域環境中污染物之生物有效性及魚體對污染物之吸收累積效率，並利用生物－底泥濃縮係數(下稱濃縮係數)為計算；而前開濃縮係數之計算，則須以「底泥有機含量」與「魚體脂質中污染濃度」為基準。98年度計畫期末報告並未進行底泥總有機碳之分析，亦未進行魚體脂質含量分析，是其未採計濃縮係數以正確判斷底泥對魚體濃度之因果關係，僅以總汞及戴奧辛在底泥及魚體中之總濃度相除之比值作為參考，逕認系爭場址周邊魚塭之魚體污染濃度與底泥污染濃度間有正相關，其認事用法顯有違誤。又被上訴人以98年度計畫期末報告為據，認緩衝區魚塭所有「食用魚類」之汞及戴奧辛含量均與底泥污染物濃度正相關，然其於緩衝區魚塭捕獲之魚種，涵蓋肉食性(海鰱類及鱸魚，計5筆)、雜食性(吳郭魚，計47筆)及植食性(虱目魚，計4筆)三者，惟其剔除植食性及肉食性之魚體樣本，僅選取吳郭魚為樣本，卻將統計結論擴張至所有「食用魚類」，其統計分析之結果已無法代表母體之特性，委不足採。況上訴人將98年度計畫中56筆樣本進行統計分析結果，總汞濃度之相關係數為0.2807(低於前開期末報告中的0.37)，而戴奧辛濃度之相關係數為0.3661(低於前開期末報告中的0.54)，且皆低於R值(即相關係數)0.5，可知魚體與底泥間之關聯性甚弱，不得謂兩者間具有正相關。若兩者間確實具有顯著相關性，則底泥中之汞與戴奧辛濃度縱有高於底泥限制辦法上限值之魚塭，如何仍有高達98.21%與100%之比例，其魚體仍合於相關標準？是被上訴人稱緩衝區魚塭之魚體污染濃度與底泥污染濃度間有正相關，並主張魚體中之戴奧辛及汞有增加之不確定風險，顯與實際數據互相矛盾，不足為對上訴人不利之認定。
(四)被上訴人所提系爭場址周界空氣品質監測數據，惟該數據之檢測方式為何、監測結果是否已達空氣污染管制標準，均付之闕如，則被上訴人逕以該監測數據，認定系爭場址有污染擴大情事，於法無據。且上訴人於整治計畫已規劃相關之空氣保護措施，以避免污染物揚塵造成二次污染，該整治計畫之二次污染防護工程，陸續於99年第3季結束前完成。又緩衝區魚塭位於整治場址南側，如受落塵影響必於最頻風向為北風之時節，98年魚塭區空氣品質監測結果，於前開二次污染防護工程完成後，即於99年第4季(東北北)，戴奧辛及落塵汞濃度均降低，且該季亦非該年度最大值；再觀諸「100年度中石化(台鹼)安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」(下稱100年度計畫)之戴奧辛監測數據，其中A4下風處魚塭區於100年12月及101年9月之數值並非全年最大值，甚且低於該2年度平均值，又100年度計畫無論係固相汞或氣相汞之監測數據(此與98年度計畫所檢測之落塵汞顯不相同)，其於吹東北風之100年12月或101年9月，監測數值均非全年度最高，甚且101年9月其固相汞之數值為100年至101年中倒數第2低，而氣相汞之數值為100年至101年之最低數值，甚至小於0.25，位於整治場址南側之魚塭，於最頻風向為北風之季節，其空氣中戴奧辛及落塵汞之濃度顯然皆有下降趨勢，可見二次污染防護工程已見成效，而後續整治作業與94年至98年間之二次污染防護情事已然不同，緩衝區魚塭之污染物濃度自無繼續升高之風險，本件並無污染增加之趨勢。被上訴人忽略98年度計畫期末報告之空氣品質監測整體數據表現，顯違反行政程序法第36條規定。98年度計畫期末報告中5處空氣品質監測點，除A4廠區南側魚塭區與緩衝區魚塭相關外，其餘監測點均與緩衝區魚塭有無污染之判斷無涉。又依環保署環境檢驗所針對臺灣區空氣中戴奧辛之背景濃度調查，其戴奧辛當量濃度平均值：中部(0.112pg I-TEQ/m3)；南部(0.105pg I-TEQ/m3)，惟98年度計畫期末報告中5處監測結果，最高值明顯低於中部或南部地區之戴奧辛背景平均濃度，自無因落塵造成戴奧辛污染風險升高之可能性；否則，豈非謂中部地區及南部地區之地面水體，皆因其空氣中戴奧辛濃度高於本件魚塭周遭之戴奧辛濃度，而應列為禁漁區。台鹽宿舍位於整治場址東方偏北側，於吹拂西南西風時，該區99年第3季之戴奧辛及落塵汞，及100年8月與101年5月之戴奧辛濃度，均非年度最大值；顯宮社區位於整治場址北方偏東側，於吹拂西南風時，該區99年第2季之戴奧辛及落塵汞，及100年第1季與100年8月之戴奧辛濃度均非年度最大值；鹿耳社區位於整治場址北方偏東側，於吹拂西南風時，該區99年第2季及第3季戴奧辛及落塵汞之監測數據，均非該年度之最大值；四草社區位於整治場址東南方偏南側，於吹拂北北西風時，該區99年第1季之戴奧辛及落塵汞及100年11月之戴奧辛濃度亦非年度最大值，並無整治場址周界有因整治工程之二次防護不周致污染擴大情事。另依98年度計畫期末報告，99年第4季之最頻風向為東北北風，依此推論，如因汞落塵而影響週遭汞污染濃度，應以場址南側為最，然位於場址北側之A3鹿耳社區測點的空氣中落塵汞濃度，竟遠高於位於A4南側魚塭區及A5四草社區，顯見汞落塵之污染源應位於更北方之處，而非由系爭場址揚塵所致。被上訴人稱底泥濃度將因系爭場址空氣中揚塵而隨之升高，僅係其主觀臆測。況依98年度計畫期末報告所載，上訴人經查核單位告知缺失之情形，幾乎皆於當日或翌日隨即改善，至於其他項目皆須安排工程處理，自不能責令上訴人於當日或翌日完成改善，且上訴人進行前述二次污染防制工程，亦皆在10日內左右完作，自可認上訴人維護二次污染防護工程之實際效果，而無拖延缺失改善期限之情事。被上訴人逕以上開工程缺失認定上訴人未完成污染防護措施，進而主張系爭場址有污染擴大云云，顯就上訴人維護二次污染防護工程之實效不論，於法顯有違誤。
(五)被上訴人主張安順廠周遭區域底泥受有污染，且來自上訴人安順廠，則應由被上訴人以直接證據證明之，惟被上訴人僅擷取上訴人所提整治計畫中「場址剖面概念模式示意圖」針對安順場址「開始整治後」，底泥污染物流佈之可能性進行推測，即主張上訴人自承停養區魚塭之污染皆係因系爭場址污染擴散所致，依本院101年度判字第548號判決意旨，被上訴人顯係以臆測之方法，妄斷系爭區域之污染均來自安順場址，有違證據法則。又依被上訴人歷次作成之報告所載汞及戴奧辛之特性可知，兩者之化學特性均為不溶於水，雖容易為土壤吸附，惟不易在土壤中傳輸，據此，因安順場址之汞及戴奧辛污染係存於底泥及土壤中，屬安定之介質，且其上或覆蓋有柏油，其污染自無在空氣飄散或隨水流佈之可能性。又竹筏港溪及鹿耳門溪非屬緩衝區範圍，亦非屬整治、控制場址或污染管制區，被上訴人以未經確認受有污染且該污染源自系爭場址之上開區域水質檢測數據，逕以認定緩衝區魚塭有污染擴大情事，而命上訴人採取現行土污法第15條之應變必要措施，論理上顯有謬誤。且竹筏港溪及鹿耳門溪係屬河川(陸域地面水體)，依法應為水污染防治法之規範範疇，惟依水污染防治法第6條第1項授權主管機關訂定之「地面水體分類及水質標準」，並無就水質中戴奧辛基準值為規範，則被上訴人以98年度計畫期末報告之該等河川水質監測數據，逕以推論緩衝區魚塭有污染情事，顯不足採。況被上訴人既要求上訴人回填整治合格土至緩衝區魚塭，而環保署亦肯認縱其後修正加嚴土壤管制標準，惟上訴人安順廠整治場址所回填於緩衝區魚塭之合格土(緩衝區因回填而成陸域而有土污法土壤管制標準適用)，仍得適用原定土壤管制標準而毋須再為整治，顯見緩衝區魚塭實無污染情事。至被上訴人所屬衛生局委託國家衛生研究院所作成之臺南市中石化舊臺鹼安順廠污染區居民田野調查計畫結案報告，係預設周遭居民之疾病狀況源自於系爭場址，而非採科學方法進行調查後始作成結論，執此作為認定系爭場址週遭亦有污染之依據，難謂無循環論證之嫌。
(六)依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議可知，現行土污法第15條應變必要措施之執行範圍縱得於場址外施行，仍應以該區域業經所在地主管機關調查評估確認相關污染存在，且該污染源自控制場址或整治場址，始得為之，故於確認有污染前之查證行為，非屬應變必要措施之內容。被上訴人主張依現行土污法第15條文義可看出應變必要措施執行範圍包含場址外有污染之「虞」之區域，而認定只要位於系爭場址周邊即有受污染之「可能」，即可採取應變必要措施，無須有污染物達到任何相關管制標準之污染情事云云，顯有擴張行政權之疑慮，除逾越現行土污法第15條之文義外，亦與上開本院聯席會議決議意旨不符。至環保署102年12月19日環署土字第1020108712號函文所載，主管機關若未於場址周界採取應變必要措施，亦無法進一步知悉相關污染情形是否已經有效控制或更為擴大云云，顯係混淆現行土污法第7條第1項及第12條第1項主管機關於整治場址外區域之污染查證義務，而認該查證措施之採行，即屬同法第15條之應變必要措施。另環保署100年2月23日環署土字第1000013799號函發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」，係現行土污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施之指導原則，可作為該法條應變必要措施之實施範圍是否限於控制、整治場址之重要參考。針對污染控制、整治場址範圍外之區域，主管機關欲採取應變必要措施，必須先針對場址外區域辦理查證是否有污染物濃度達管制標準之情事，如已確認污染物濃度超過土壤或地下水管制標準(蓋污染達管制標準始可認對人體有危害之虞)，始可視場址實際情況，依現行土污法第15條規定採取應變必要措施，並進而將該場域劃定為公告場址外管制區或公告為控制場址。據此，主管機關對於未公告為控制場址或整治場址之場域，必須遵守前開作業原則，先行就污染物濃度是否超過管制標準為查證，不得毫無根據遽稱場址外區域有實施應變措施之必要。被上訴人未經合法檢測緩衝區魚塭之污染來源及污染確達相關污染管制標準，遽依現行土污法第15條規定命上訴人採取應變必要措施，於法顯有違誤。況被上訴人主張緩衝區魚塭因戴奧辛及汞藉由暴雨漫淹擴散至附近水體，造成水域底泥污染，而認因底泥污染致污染魚類，而受污染魚類遭人類捕撈食用，而對人體健康產生危害，益證本件非因土壤污染而致污染擴大之情事。
(七)修正前土污法第11條第2項(即現行土污法第12條第2項)暨同法施行細則第13條第1項、第3項(即現行土污法施行細則第10條第1項、第4項)明定於公告控制場址、整治場址時，應於公告中列明污染範圍，且該範圍與污染場址地址、地號或位置有間，則此污染範圍之劃定不僅得作為管制區劃定之依據，更使污染行為人得以合理預測污染場址之污染範圍、情形，而得明瞭其權利義務範圍。由此可知，現行土污法第15條採取應變必要措施之區域應係於控制場址、整治場址內及公告所列明之污染範圍內，如此方使污染行為人得合理預測行政主管機關之作用內容，明瞭其權利義務的範圍，否則無異使主管機關得規避土污法相關查證義務及公告程序之規定，實質任意擴大控制場址、整治場址之範圍，違反依法行政原則。緩衝區魚塭非屬整治場址，亦非控制場址，甚或未列明於上訴人污染場址公告中之污染範圍，則原處分採取應變措施之區域既係於「上訴人整治、控制場址外」且「未經公告列明為污染範圍」之緩衝區魚塭，自無現行土污法第15條規定之適用，原處分依法顯有違誤。
(八)證人李俊璋任職國立成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所，主要專長領域係著重於鄰苯二甲酸酯之研究，其就戴奧辛之相關研究亦僅著重於戴奧辛於人體血液、疾病、食品(豆腐、生乳)之檢測，又證人林高弘任職國立成功大學永續環境科技研究中心，主要專長領域係著重於重金屬「砷」之研究，故證人李俊璋、林高弘之主要研究領域顯與緩衝區魚塭底泥、魚體有無戴奧辛、汞污染，且污染是否源自緩衝區魚塭之相關爭議無涉，且渠等亦自承其未參與緩衝區魚塭於98年至101年任何底泥、魚體之相關檢測，則其就緩衝區魚塭有無戴奧辛、汞污染暨有無污染擴大等情所為證言，顯非其專業之研究領域範圍，亦未經實際檢測所得結論，而純屬個人臆測之詞，並無相關數據予以佐證，實不足採。況證人林高弘認為從統計學上之角度，94年及98年緩衝區魚塭底泥之檢測數據須差距達10倍以上，始得認定緩衝區魚塭底泥於94年至98年間因有外來污染介入而有污染擴大情事，惟實際觀察緩衝區魚塭底泥戴奧辛及總汞濃度，94年及98年間魚塭底泥總汞濃度均無所謂差距達10倍以上；而戴奧辛濃度部分，56處魚塭中除編號W421外，其餘魚塭亦均無檢測數值達10倍以上差距，顯見自94年至98年間緩衝區魚塭底泥戴奧辛、汞濃度並無擴大或持續增加情事，由此可合理推知，緩衝區魚塭底泥於原處分作成時亦應無被上訴人所謂有污染擴大或持續增加情事，甚且，緩衝區魚塭底泥之汞濃度亦可能因蒸發而有減少之可能，此亦經證人林高弘所肯認。被上訴人僅依98年度計畫期末報告之檢測數值逕行於101年度作成原處分，於法顯有違誤。至證人李俊璋及林高弘雖證稱緩衝區魚塭可能因大水漫淹而致底泥受有污染云云，然由94年及98年之魚塭底泥戴奧辛及汞濃度數值大致維持而無增加等情，顯示證人李俊璋及林高弘前揭論述與實際檢測數值不符，實不足採。另安順廠周遭居民在血液總汞濃度部分，並未較臺灣地區一般居民高，此有證人李俊璋所著「某廢棄鹼氯及五氯酚工廠附近居民甲基汞及戴奧辛共同暴露評估暨慢性健康影響研究」乙文可稽，並經證人李俊璋所肯認，且甲基汞於人體紅血球內之半衰期係120天左右，此亦經證人李俊璋所自承，又證人李俊璋於95年間接受被上訴人委託所進行安順廠周遭3,199位居民血液中戴奧辛之檢測分析報告，與緩衝區魚塭無涉，況自95年10月進行安順廠周遭居民之血液採樣至原處分作成時，已將近6年時間，期間緩衝區魚塭均在停養狀態，周遭居民應無持續捕撈緩衝區魚塭內之魚體食用之可能，被上訴人於原處分作成時未有任何安順廠周遭居民血液中戴奧辛及汞濃度相關檢測數據，僅憑臆測即認定緩衝區魚塭有因魚吃底泥、人吃魚致污染擴大情事，顯屬率斷。
(九)何者屬上訴人所應為之應變必要措施，應視該措施本身是否與計畫具有相當因果關係，尚不因有他人非常態之違法行為介入，而增加上訴人之負擔。緩衝區魚塭周遭原先既設有圍籬，且緩衝區魚塭之所有權人分別為上訴人、被上訴人及財政部國有財產署，人民未經所有權人同意，於魚塭捕撈魚體，除觸犯刑法，並應由該違法行為人負修繕責任及相關民事損害賠償責任外，其因食用魚體所生危害亦應由其自行負責，不應責由上訴人為此非常態之違法行為，承擔重置圍籬及設立告示牌之責任。被上訴人一再以避免人民進入系爭私有土地捕撈魚體造成污染擴大，認有命上訴人於系爭私人土地設置圍籬等措施之必要云云，顯已逾越必要性。
(十)依司法院釋字第714號解釋理由書、林錫堯大法官協同意見書，以及李建良教授所著「污染行為、整治義務與責任繼受的法律關聯與憲法思辨」內容可知，現行土污法第2條第15款之污染行為人係採行為責任，則污染行為人之概括繼受人既未實際實施污染行為，主管機關自不得以土污法污染行為人之相關整治責任相繩。系爭整治場址實際實施污染行為之人，既經歷年本院判決認定為臺碱公司，則上訴人雖於72年間奉經濟部命令與臺碱公司合併，為臺碱公司之概括繼受人，惟仍非實際實施修正前土污法第2條第12款(即現行土污法第2條第15款)污染行為之人，原處分逕命上訴人負擔系爭場址之污染行為人責任，更依現行土污法第15條規定命上訴人為緩衝區魚塭為圍籬、巡守暨管理計畫等應變必要措施，於法顯有違誤。
()土污法並無緩衝區之規定，且系爭魚塭並未被「公告」為緩衝區，被上訴人自行創設系爭魚塭為緩衝區，而命上訴人應為緩衝區之管理，屬恣意之行政行為。又緩衝區魚塭周邊除魚塭西側沿鹿耳門溪岸未設置圍籬外，被上訴人業於93年至94年間自行委託第三人瑞昶工程公司於魚塭周遭設置圍籬完成，故原處分係就上開被上訴人已設置之圍籬，命上訴人就圍籬破損之部分持續為修補(即圍籬一有破損，上訴人依原處分即有修補義務)，並持續於緩衝區魚塭周遭派人員巡守、管理。另緩衝區魚塭西側沿鹿耳門溪未設置圍籬部分，依100年度計畫101年6月第2次工作協調會之會議紀錄，其中載明「7.停養區魚塭(1)停養魚塭緩衝區圍籬設置目前先暫緩實施」，則該部分圍籬，依上開會議紀錄而暫緩實施未為設置，故本件尚未完成緩衝區魚塭周遭全部圍籬之設置。又緩衝區魚塭管理計畫經上訴人於101年6月21日提請被上訴人所屬環保局審查，惟目前尚未經被上訴人認可核定實施，故原處分對上訴人仍具規制效力，原處分亦尚未執行完畢，上訴人提起本件撤銷訴訟，於法並無違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)原處分命上訴人執行應變必要措施之法源依據為現行土污法第15條，而該法條第1項並無以「已達底泥限制辦法之上下限值」作為執行應變必要措施之要件，而係規定直轄市、縣(市)政府應視場址實際污染狀況，採取設置圍籬、加強管理被污染區等應變必要措施，以減輕污染場址之危害或避免其污染擴散，是以，底泥之污染物濃度是否達底泥限制辦法之規定，為主管機關可據以判斷該處是否有污染或有污染之虞之參考標準之一，而非唯一標準。另依底泥限制辦法第6條規定，污染物濃度超過底泥品質指標上限值者，應就其環境影響與健康風險、技術及經濟效益等進行評估，經中央主管機關審核認為具整治必要性及可行性者，於擬定計畫報請中央主管機關核定後，據以實施；惟被上訴人並非依底泥限制辦法命上訴人提出健康風險評估或為整治計畫等，而係依現行土污法第15條命其為減輕系爭場址污染危害或避免污染擴散之應變必要措施，上訴人主張原處分依底泥限制辦法命其提出管理計畫，為違法處分云云，自無足採。
(二)依環保署101年1月4日所定底泥限制辦法第4條之說明可知，底泥汞濃度超過底泥指標下限值，即有25%以上機率造成底棲小型生物成長變異(包含基因變異、畸形等)，底泥汞濃度超過底泥指標上限值，即有50%以上機率造成底棲小型生物成長變異，且底泥之戴奧辛濃度會影響魚體戴奧辛濃度，並對人體產生致癌風險，詳言之，若底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標下限值，即導致十萬分之一人體致癌率，乃屬具有高污染潛勢風險，底泥限制辦法第5條規定污染物濃度超過下限值者應予持續密切監控；若底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標上限值，即導致萬分之一人體致癌率，此已屬無法接受之污染風險，故底泥限制辦法第6條規定，底泥污染物濃度超過上限值者，禁止為任何用途。98年度計畫期末報告「魚塭採樣資訊及檢測數據彙整表」顯示，該緩衝區55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值，另有32區超過底泥指標下限值，合計有71%超過戴奧辛底泥指標下限值，並有13%超過戴奧辛底泥指標上限值；底泥汞污染濃度部分，有15處超過底泥指標上限值，另有12區超過底泥指標下限值，合計有49%超過汞底泥指標下限值，並有25%超過汞底泥指標上限值，顯屬對於魚體有影響，並對於人體有高致癌風險之污染區，自有採取應變措施以杜絕食物鏈導致污染危害擴大之必要性。另由98年度計畫期末報告之周界環境巡守結果發現多起該緩衝區魚塭有圍籬破損及發現水產捕具，以及由上訴人提出之緩衝區管理計畫顯示，該緩衝區魚塭有當場查獲非法捕撈等情事可知，加強巡守管理，以儘早發現圍籬破損而得及時修補，並阻絕民眾繼續捕撈緩衝區魚塭內有污染及有污染之虞之魚體予以食用，實為減輕污染危害或避免污染擴大之必要措施。又98年度計畫期末報告之執行團隊具有環境工程專業，被上訴人將該執行團隊提供之研判作為輔助資料，並無違反論理法則及科學判斷。從而，被上訴人命上訴人就該緩衝區魚塭提出管理計畫，以阻絕污染物繼續藉由食物鏈擴散，自屬合法且為保護國民健康之必要處分。
(三)98年度計畫期末報告係採用環保署83年4月12日(83)環署檢字第00566號公告之「魚介類酸性消化總則－熱板消化/元素分析」消化魚體後，採用環保署93年2月12日環署檢字第0930010472號公告之「感應耦合電漿質譜儀法」檢驗魚體內之總汞濃度，該等檢驗方法業經環保署公告，98年度計畫期末報告執行過程亦均恪遵環保署所公告之檢驗方式為之，並無未依環保署所公告之檢測方法檢測之違法。又98年度計畫期末報告第5-118頁記載「若以魚體檢測結果作為持續停養或清除處理之依據，僅有3區魚塭(W411、W418、W428)符合法規要求，但若以底泥檢測結果作決定基準則依法無據，因此若採取解除停養措施亦無違反相關規定」等語，係說明若被上訴人依行政裁量權限，選擇不採取停養該緩衝區魚塭之應變必要措施，應無違法疑義，並非建議該緩衝區應予解除停養。復由98年度計畫期末報告摘要第Ⅱ頁明載「基於本計畫調查結果及考量中石化公司之整治作業，至民國103年前進行污染開挖及高濃度污染土壤整治工項，故建議停養魚塭區應持續停養至民國103年，其周界魚塭於停養期間則可杜絕因食物鏈所造成之建康風險，且可將停養魚塭區視為緩衝區」等語可知，98年度計畫期末報告之結論係建議該緩衝區魚塭應持續停養至103年。又98年度計畫期末報告作成時，尚未訂定底泥限制辦法，故底泥所含污染物濃度所造成之風險，在國內尚未達成明文法規之共識，而係委由各級主管機關視場址實際狀況、依權責判斷是否採取應變必要措施；原處分作成時，依已發布之底泥限制辦法，該緩衝區魚塭超過7成屬法規所定之高污染潛勢風險區域或高污染區域，被上訴人據以依現行土污法第15條採取應變必要措施，自屬於法有據且必要之處分。至被上訴人命上訴人採取設置圍籬等應變必要措施之目的，係為防止民眾接近受到戴奧辛及汞污染之魚塭，並避免其捕捉其內魚介類食用，造成人體健康之危害，上訴人主張原處分係為避免系爭場址污染物戴奧辛及汞因落塵而累積於該緩衝區魚塭，洵屬無稽。且原處分係源於上訴人造成污染，為避免污染擴散及減輕其污染危害，而認上訴人有採取應變必要措施之必要，上訴人是否應採取應變必要措施以避免污染擴大，與民眾捕撈是否觸犯刑法等事宜，並無關連。
(四)由98年度計畫期末報告可知，緩衝區魚塭於98年檢驗後發現，多達半數以上之魚塭，其底泥戴奧辛及汞濃度均較94年增加，底泥戴奧辛甚至有高達10倍以上污染濃度之增加(編號W421)，底泥汞濃度最高亦有3.6倍以上污染濃度之增加(編號W407)；另以同等魚類相比，編號W444及454魚塭95年魚體戴奧辛濃度檢驗結果較94年增加，編號W402、427、439及454魚塭98年魚體汞濃度檢驗結果較95年增加，最高有5.5倍以上污染濃度之增加(編號W427)，顯示系爭場址之戴奧辛及汞污染有向外圍魚塭擴散之情形。上訴人雖於99年第3季開始整治後有二次污染防護措施，惟就地面水體之水質而言，99年第4季之水質戴奧辛濃度常有高於99年第3季者，且100年以後仍經常驗出高於前一季，最高有升高42.5倍之紀錄(鹿耳門溪下游100年第2季至100年第3季)。就系爭場址周界空氣品質而言，相較於99年第3季，所有採樣點之99年第4季檢測結果，均有戴奧辛或汞濃度增加甚至飆升情事，且100年以後仍經常驗出高於前一季者，最高有升高107倍之紀錄(四草社區101年8月至101年9月固相汞)。因風向隨時可能改變，最頻風向不代表採樣當時之風向，由於各採樣點均毗鄰系爭場址，惟縱在同一季最頻風向亦不相同。廠區南側魚塭區最頻風向偏北時，所測得之空氣戴奧辛及汞濃度，均高於最頻風向偏南時；台鹽宿舍測得之氣相汞前二高濃度者為100年8月及101年5月，最頻風向均為西南西；顯宮社區最頻風向偏南時，測得之空氣汞濃度高於最頻風向偏北時；四草社區最頻風向偏北時，所測得之空氣戴奧辛及汞濃度，均高於最頻風向偏南時。況戴奧辛及汞特性為極易吸附於微小塵土上隨空氣飛揚擴散，上訴人正在進行整治工程，該等污染物擴散之風險處於不穩定狀態，自應更加謹慎採取二次污染防治措施，惟由98年度計畫期末報告所示，計畫所執行之14個月期間，即查獲上訴人17件二次污染防治措施之缺失，其中10件缺失案件為土壤裸露或揚塵，因上訴人常拖延缺失改善期限，故查核團隊針對每日監督查核事項制定「工程品質查核及環境巡邏之缺失記點辦法」，於該記點辦法訂定後短短3個月內，上訴人仍有15點工程缺失，其中8點即為有關二次污染防治之違失，顯見其對於二次污染防護措施重要性之輕忽。上訴人所提環保署環境檢驗所針對臺灣區空氣中戴奧辛之背景濃度調查，其南部監測點位於高雄，高雄為工廠林立之都，而系爭場址附近，除該場址外並無其他污染源，無法比附援引。系爭場址毗鄰台江國家公園，依上開環保署環境檢驗所之調查可知，國家公園之空氣戴奧辛濃度為0.01-0.018pg I-TEQ/Nm3(平均值為0.014pg I-TEQ/Nm3)，惟系爭場址99年第4季空氣監測資料，場址周界之空氣戴奧辛濃度平均值為前者之3.34倍，顯係來自於系爭場址之污染持續擴散所影響。由空氣品質監測數據彙整表可知，98年第4季及99年第1季風向偏北時，位於系爭場址南側之魚塭區及四草社區落塵汞濃度均高於北側之顯宮社區及鹿耳社區，且系爭場址附近並無其他戴奧辛及汞之污染源，緩衝區魚塭比鄰污染場址150公尺以內，其戴奧辛及汞濃度均來自於系爭場址。
(五)由現行土污法第15條第1項第2款及第5款規定可知，應變必要措施包含「依水污染防治法調查地下水污染情形」及「對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測」等有關污染場址污染擴散及影響範圍等查證。而魚體不會於土壤及地下水中存在，至已確認污染物濃度超過地下水污染管制標準之地下水，依現行土污法第12條規定即應公告為控制場址，無須再依同法第15條第1項第2款查證。是以，應變必要措施之執行範圍，不限於土壤及地下水污染物濃度超過管制標準之區域，而應及於有污染之虞之區域，本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議亦同此旨。又若污染已擴散至有居民活動、居住、捕食魚體、種植農作物等場址外周界區域，或有擴散至該等區域之虞，該污染對於人體健康造成危害層面更為廣大，更有採取應變必要措施之必要。因此，若依污染場址實際狀況，污染有洩漏之虞時，現行土污法第15條即規定就該有污染之虞之區域，有採取應變必要措施之必要。
(六)被上訴人於94年執行「臺南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作」，執行系爭場址週邊魚塭水產養殖物收購及立刻撲殺銷燬(於同年8月4日全面撲殺魚體)，並與漁民協議該區停養5年，至99年6月30日止，停養補償金由政府支應。因仍有民眾捕食系爭魚塭停養區之魚體，甚至可能販賣至市面，被上訴人爰執行系爭魚塭停養區圍籬設置工程、巡守系爭場址及周界(含系爭魚塭停養區)等應變必要措施，避免民眾再為撈捕、食用或販賣該區可能受到污染之魚體。因緩衝區魚塭停養5年期限即將屆至，被上訴人於98年執行查核計畫，就停養區魚塭之底泥及魚體進行複驗，複驗結果顯示底泥戴奧辛濃度超過加拿大環境品質指標海水及淡水底泥戴奧辛可能影響濃度21.5ng-TEQ/kg，及日本環境省底質環境基準之戴奧辛濃度150ng-TEQ/kg，汞濃度超過美國聯邦水質管理基準針對疏浚底泥中總汞最高容許濃度1mg/kg及加拿大環境品質指標海水及淡水汞可能影響濃度0.7及0.486mg/kg，魚體內甲基汞含量超過「水產動物類衛生標準」魚類甲基汞濃度0.5ppm，停養區之底泥及魚體戴奧辛及汞濃度超過國內外相關標準，且位於系爭場址南側之魚溫，底泥之戴奧辛及汞濃度有較94及95年上升之趨勢，研判係因落塵所致，考量場址進行整治期間，可能產生二次污染影響周圍魚塭養殖安全等因素後，爰繼續辦理系爭魚塭停養區之停養工作，並將其作為緩衝區，避免整治工程期間污染擴大，並消弭民眾對當地水產品之恐慌及疑慮。由歷來系爭魚塭緩衝區檢驗結果可知，無論底泥或魚體之戴奧辛及汞濃度，均以海水貯水池西側及南側鄰近五氯酚工廠處，為污染較嚴重之區域，該等區域之底泥戴奧辛及汞濃度超標情事最為嚴重，魚體戴奧辛及汞濃度超過相關標準者，亦多發生於上開二區域。被上訴人於99年提送「中石化安順場污染整治場址周圍魚塭停養工作計畫」，經行政院同意專案小組決議事項，持續停養4年，配合該停養措施，被上訴人於緩衝區魚塭續為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等應變必要措施。被上訴人自94年起，即於緩衝區魚塭設置告示牌，公告該區魚塭經調查有受污染之虞，列為禁養區或停養區，禁止民眾入內捕魚，若發現有告示牌隨日曬雨淋而模糊情事，被上訴人亦會不定期更換之；故縱被上訴人目前已於緩衝區魚塭設置告示牌，仍有命上訴人定期巡守以及更換告示牌之處分實益。另被上訴人邀集系爭場址附近居民代表、專家學者、監造單位等於101年6月5日召開「中石化(臺鹼)安順廠土壤污染場址緩衝區魚塭管理協商會」，研商緩衝區魚塭可否恢復養殖事宜，會中協助監督及推動系爭場址污染改善工作事項之委員李俊璋表示「以目前當地飼養方式，未來仍有可能出現水生物體中戴奧辛出現超出標準之情形，因此建議採取不復養之方案。」另委員黃煥彰亦表示緩衝區魚塭應繼續停養至上訴人整治完畢，或變更土地用途，使其不再作為農漁用地等語，可知緩衝區魚塭仍屬對於人體健康具有風險之區域，而有繼續管制之必要。
(七)依現行土污法第15條文義、環保署102年12月19日環署土字第1020108712號函可知，立法者係以該法條明定由直轄市、縣(市)主管機關以位居污染處理現場之第一線，研判污染實際情況，據以決策是否採取相關應變必要措施，亦即授權直轄市、縣(市)主管機關就此具有高度科技性之風險效率預估及價值判斷，具有判斷餘地。又據環保署調查評估計畫、上訴人整治計畫、變更整治計畫、緩衝區管理計畫、以及專家學者之認定等資料顯示，緩衝區魚塭遭受到系爭場址污染擴散影響，底泥存有戴奧辛及汞污染，且該污染濃度與距離系爭場址之距離大致上成反比。該戴奧辛及汞污染，經由食物鏈進入人體，對於人體健康造成傷害，乃屬無法接受之風險。且戴奧辛為持久性有機化合物，最少須10年以上才會分解，在底泥等厭氧環境則更久，目前尚未知悉其分解年限之上限，及汞為金屬，適用物質不滅原則，故戴奧辛及汞均具有持續存在之特性，故幾十年來系爭場址及其周界均查有戴奧辛及汞污染，據以判斷系爭魚塭緩衝區於原處分作成時之戴奧辛污染狀況，亦與系爭查核計畫作成時大致相同。綜合前開資料所示，被上訴人依權責認定因系爭場址污染擴散而於緩衝區魚塭所造成之危害，有續為執行應變必要措施之必要，均有所據，並無違反環保署或其他專家學者之判斷，更無上訴人所指違反論理及經驗法則之恣意，應屬符合現行土污法第15條授權之合法判斷。系爭場址附近之地面水體雖設有圍籬及告示牌，惟仍屢傳民眾誤入捕食魚類情事，是以圍籬及告示牌無法完全阻絕污染物經由食物鏈之影響，環保署所執行之調查評估計畫依其研究結果及專業判斷建議除設置圍籬及告示牌外，應持續進行場址巡守工作，上訴人整治計畫亦明載，因被上訴人執行巡守之結果，故少見民眾捕食水產，惟因仍可能有人私下闖入或外地人員在不知情的狀況下，進入管制區捕食受污染魚類，故仍有為巡守之必要。
(八)參照原審法院93年度訴字第296號判決意旨可知，上訴人並非單純繼受臺碱公司之責任，而係因其自身有非法造成污染結果之污染行為，經認定為系爭場址污染行為人。司法院釋字第714號解釋理由書闡釋：「施行前之污染行為人之污染行為原屬非法，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡。」等語，保護系爭場址附近居民身體健康及生活環境之公益，顯然大於有實際污染行為之上訴人之財產利益，被上訴人命其執行應變必要措施，於法無違等語，求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)上訴人安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，後因法令禁止而停止生產，嗣經被上訴人所屬環保局於90年間調查結果，該廠區因生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被上訴人依修正前土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將安順廠區公告為土壤污染控制場址，復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開○○○區○○○○號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣上訴人與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案，故上訴人為造成系爭整治場址遭污染物戴奧辛及汞污染之污染行為人。
(二)被上訴人執行「98年度中石化(臺碱)安順廠整治場址監督管理及查核工作計劃」，發現該緩衝區(即停養區)魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過底泥限制辦法之戴奧辛底泥指標下限值，有13%區域超過戴奧辛底泥指標上限值；該緩衝區魚塭底泥汞污染濃度有49%區域超過汞底泥指標下限值，有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該緩衝區確認至少有3處魚塭內魚體之汞含量超過「水產動物類衛生標準」。緩衝區魚塭緊鄰上訴人安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤污染整治場址及海水貯水池，而海水貯水池則緊鄰上訴人安順廠，其北側為竹筏港溪，西側為鹿耳門溪，據上訴人整治計畫所載「依據過去調查的結果、相關背景資料的收集，以及當地居民與前臺碱公司員工訪談結果，針對污染物原始產出、污染流佈、受體位置等資訊，研擬場址概念模型來描述，藉由場址污染情節重建始更了解場址的實際狀況。場址概念模式示意如圖5.2-22，剖面概念模式示意如圖5.2-23。本場址的關切物質為土壤及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，……除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖內海養殖漁民群起抗議，於民國60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，在原舊渠道排放口附近之底泥採樣點污染濃度最高，……且由鹿耳門橋至鹽工宿舍之第二河段底泥測質大多明顯偏高，但鹽工宿舍以東第三河段則濃度明顯降低，應是溪水遭水閘門阻斷。研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游之第一河段；雖然第一河段底泥污染物濃度相對較低，但戴奧辛最高也測達556ng-I/kg」、「汞及戴奧辛等污染物易吸附於土壤等細微顆粒表面，且場址鄰近濱海地區，風勢大，於植被較少區域，污染物有可能因揚塵，而影響下風處居民健康，亦有可能成為污染擴散之途徑」，而上開圖5.2-22場址概念模式示意圖顯示系爭場址污染物流佈途徑指向海水貯水池、鹿耳門溪及竹筏港溪；又據上訴人「前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治變更計畫」所載「若將過去調查各區表層等濃度圖拼接，可大致勾勒出污染源及其流布之概念模式(如圖5.2-21＆22)，污染源主要是藉由水溝排放，其次為漫淹及粉塵向外擴散」，可知系爭場址污染物戴奧辛及汞已藉由水流漫淹及粉塵等方式向外擴散危害至海水貯水池、鹿耳門溪及竹筏港溪等地表水體。再據上訴人整治計畫所載「海水貯水池於民國70年以前緊鄰鹿耳門溪，……原有兩個水閘門經魚塭與鹿耳門溪相通，溪水隨漲退潮進出海水貯水池」、「中石化公司調查本區魚塭之水源為鹿耳門溪之溪水，引水渠道縱橫全區，每一魚塭均有管路與鹿耳門溪或引水渠道相連通，以調節魚塭水位……」、「2.廠區周圍魚塭經調查有部分坵塊之魚塭底泥有受污染之虞，約有10個坵塊之魚塭底泥汞濃度偏高，15個坵塊之魚塭底泥之戴奧辛濃度偏高，其中又以兩處水閘門之排水道污染較為嚴重」，及環保署94年「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫期末報告(含增加調查工作計畫)」(下稱調查工作計畫)所載，緩衝區魚塭約5.58公頃之底泥汞濃度偏高，6.85公頃之戴奧辛濃度偏高，預估污染底泥數量為10,500立方公尺等語，可知緩衝區魚塭因緊鄰整治場址及海水貯水池，且與海水貯水池、鹿耳門溪及竹筏港溪等地表水體相連通，附近亦無其他產生戴奧辛及汞之污染源，則緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞濃度偏高，顯係受到系爭場址污染擴散所影響。另依證人即臺灣大學生物環境系統工程學博士林高弘於原審準備程序中結證稱：「據我所知，五氯酚工廠早期常會淹到水，所以只要中石化安順廠址旁邊的這些魚塭，基本上戴奧辛都比較高。因為W421靠近五氯酚工廠，其實有機會係從五氯酚工廠漫淹過來的，尤其係大雨，這事情，我們在96年也做過相關的研究。因為逕流，下大雨之後，會沖刷表土這些戴奧辛會急速升高」、「我這邊提出源頭理論，就是現在所有魚塭不會平白無故戴奧辛跑出來，一定有一個來源，目前以這種量，一定係從中石化，只是多少不知道，就像剛才我所述附近居民人體的戴奧辛一樣，不可能自己產生戴奧辛及汞，這是一個來源頭。這個傳輸途徑係什麼我們可以再釐清，從很多調查證據顯示，鄰近在安順廠旁邊這些魚塭的戴奧辛、汞相對比較高一點，愈往外圍會愈來愈弱，也就是說從我們在做事實模擬回歸形象，從污染源頭慢慢往外擴散時，污染會往外慢慢遞減。在我們96年報告及我們投稿土壤污染研討會裡面都有這樣的趨勢，我們有把相關圖表在96年報告都有呈現上去，就是說安順廠址附近距離廠越近的魚塭，基本上底泥中戴奧辛及汞的濃度會比較高，愈往外圍濃度越低，這種趨勢的源頭的推論，一定來自集中在一個污染區塊，就是中石化安順廠」、「以底泥的戴奧辛或汞來說，我不要說係中石化污染，我以中石化安順廠周圍魚塭來看，魚塭愈靠近安順廠，戴奧辛濃度會愈高，普遍性愈高，距離安順廠越遠的，戴奧辛及汞的濃度愈低。而且這些都有透過我們報告及一些投稿」、「以濃度來看，不管東側、西側、南側、北側，只要靠近中石化場址濃度一定相對的比較高。若單看一側，以東側來說，愈靠近中石化，濃度係愈高。若要以東側、西側、南側來比較，一定有一、兩側比較高。以草叢區這一側，基本上濃度比較低，我所謂低，係相對其他側邊，草叢區以外魚塭也是愈靠近中石化，濃度愈高，只是沒有像旁邊那兩邊那麼高」等語，及證人即臺灣大學環境工程學博士李俊璋於原審準備程序中結證稱「因為戴奧辛與土壤或底泥結合能力很強，所以存在表土的部分，在大雨的時候，很容易被沖刷揚起，隨水流動散布到周圍的魚塭，或是魚塭有取用海水貯存池或鹿耳門溪的水，含有戴奧辛之底泥，會隨水流動進入魚塭，導致魚塭受到污染」、「在中石化當地，因為氣候變遷的關係，經常下大雨，大雨沖刷表土會使得細的底泥在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動，因此可能會造成魚塭中的戴奧辛有增加或減少之情形，這在過去確實看到如果有暴雨之後，有些魚塭中戴奧辛降低，但也有些魚塭中戴奧辛會有增加之情形」等語，亦足證緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞污染確係來自上訴人安順廠整治場址。
(三)上訴人整治計畫圖5.2-23場址剖面概念模式示意圖顯示原五氯酚工廠、原鹼氯工廠、暫存區之受污染土壤，經由地表逕流、溝渠排放，造成受污染底泥，且其文字記載「食物鏈累積污染物說明：①受污染底泥被小魚食入。②中等魚食入小魚，體內同時累積污染物。③大魚食入中等魚，污染物再次濃縮累積。④受污染魚類遭人類捕捉。⑤魚類遭人食入，污染物經層層濃縮累積於人體內。」又上訴人整治計畫記載「環境受體中的含汞污染物最終會釋放至水域和空氣環境中，前者會因化學反應生成甲基汞，並藉由生物累積性及生物放大作用，而蓄積魚貝類體內，再經由食物鏈被攝食而進入人體中，其中1950年發生於日本的水俁病是最著名的案例」、「依據環保署委辦計畫風險評估調查，污染物影響居民最大因子為食物鏈的影響；因水域底泥遭受污染，導致當地水產戴奧辛濃度偏高，又因民眾長期食用當地水域水產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常偏高」等語；又環保署調查工作計畫記載「汞及戴奧辛等毒性相當高，且具生物累積或濃縮效應，亦經由食物鏈而累積於人或其他較高階之消費者體內，而造成危害」等語；另參據環保署94年間對海水貯水池、鹿耳門溪、竹筏港溪、緩衝區魚塭魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果，海水貯水池之魚體戴奧辛含量最高達340pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準(4pg-TEQ/g)之85倍以上，鹿耳門溪魚體戴奧辛濃度最高達61pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準之15倍以上，竹筏港溪之魚體戴奧辛含量最高達17pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準之4倍以上，魚塭魚體亦曾被檢驗出含戴奧辛濃度達11pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準將近3倍以上；再由證人林高弘證稱98年計畫在上訴人安順廠附近100公尺魚塭底泥都檢驗到戴奧辛及汞，戴奧辛及汞會進入魚體內，以目前證據來看，如果係生活在這環境裡面，戴奧辛及汞絕對會被累積，因為汞及戴奧辛從很多證據，包括所有調查資料顯示，其實係有相關性，底泥中的戴奧辛高，相對魚體的戴奧辛也會高，汞也是同樣現象，只是汞的回歸性沒有戴奧辛的好，理論上來說，底泥中的戴奧辛高，魚體的戴奧辛一定高，但是這種相關性，在汞沒有那麼明顯，然而理論上差距不大，因為只有0.85、0.74，在統計學裡面係相關性，不是不相關，只是沒有像戴奧辛那麼相關等語，及證人李俊璋證述上訴人前身舊臺鹼安順廠生產五氯酚鈉除草劑，在合成過程中，產生戴奧辛不純物，其濃度約有1,500PPM，當年關廠時廠內存有5千公斤之五氯酚鈉，未善加管理，導致散布到廠內土壤，戴奧辛與土壤之結合能力很強，存在厚度5公分之表土，經過下雨沖刷進入海水貯存池，污染海水貯存池之魚蝦，戴奧辛生物濃縮性非常高，使得魚蝦濃度超過歐盟標準，居民食用魚蝦之後，也使得血液中戴奧辛濃度增加，另外海水貯存池與鹿耳門溪相通，因此也污染鹿耳門溪，並隨水流動散布到周圍魚塭，導致魚塭受污染。從研究發現，魚塭底泥中的戴奧辛17個同源物的分佈與魚體魚蝦及血液中的分佈係非常類似的，因此認為係從底泥中生物濃縮進入魚體再進入人體血液中等語，可知緩衝區魚塭底泥所檢驗之戴奧辛及汞污染，會被食入魚體內，且魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之魚塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關，一旦人類食用受污染魚類，將使戴奧辛及汞累積於人體，造成危害。又被上訴人委託國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告記載系爭場址附近居民血液中戴奧辛濃度，和國內一般焚化爐附近居民相比，約高3至4倍，曾食用竹筏港溪下游、鹿耳門溪下游及海水貯水池之魚及海鮮之居民，其血液戴奧辛濃度較未食用者為高，足證居民血液戴奧辛暴露來源主要來自食用系爭場址附近地面水體之魚及海鮮，居民血液中戴奧辛濃度與糖尿病等疾病罹患率具有統計上相關性存在。被上訴人委託國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中汞暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告記載系爭場址附近有部分環境介質受到汞污染，導致部分民眾血中甲基汞濃度偏高，且居民血液中甲基汞濃度和海鮮類食物之總飲食量呈現顯著相關，顯示系爭場址附近居民血液中甲基汞主要來自海鮮食物之攝食，血液中甲基汞濃度較高居民，其血糖、尿酸、認知功能及簡易智力評估項目之異常率顯著高於血液中甲基汞濃度較低之居民。被上訴人所屬衛生局委託國家衛生研究院所作「臺南市中石化舊臺碱安順廠污染區居民田野調查計畫」結案報告記載系爭場址附近居民之糖尿病、高血壓及高血脂異常百分比高於一般族群，且在將疾病盛行率標準化後，系爭場址附近居民65歲以上男女性之全癌症、12歲以上男女性糖尿病、骨質疏鬆症、高血壓、血液脂肪過高、痛風及白內障等盛行率均顯著高於一般族群男女性之該疾病盛行率。血液中戴奧辛濃度與疾病風險之關連性部分，調查結果顯示男性在痛風和骨質疏鬆症，女性在糖尿病之風險與血液中戴奧辛濃度具有統計顯著正相關；在觀察疾病是否有隨著血液中戴奧辛濃度增加而增高部分，調查結果顯示男性在糖尿病和痛風，女性在糖尿病和高血壓有顯著正相關。又臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會所制作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係鑑定計畫」結案報告記載「根據流行病學調查、時序性考量、劑量-效應關係、生物學合理性的評估，三里居民血液中戴奧辛當量濃度與第二型糖尿病之罹患有流行病學之因果關係。血中濃度64WHO-TEQDF/g lipid或以上者，若罹患糖尿病，其貢獻有45.7%來自戴奧辛的暴露。在血中濃度32-<64WHO-TEQDF/g lipid者，若罹患糖尿病，其貢獻有24.8%來自戴奧辛的暴露」，臺灣臺南地方法院民事庭委託國立成功大學環境微量毒物研究中心所制作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係探討鑑定計畫」成果報告記載「本研究發現糖尿病發生率勝算比在血液戴奧辛濃度不同分組下，皆有統計上顯著差異，且血液戴奧辛濃度64-96pg WHO98-TEQDF/
g lipid組居民較濃度低於32pg WHO98-TEQDF/g lipid組居民高出2.8倍以上，且有統計上顯著差異。此外，與經年齡及性別配對後對照組相比，亦發現中石化三里居民之糖尿病發生率較對照組高出1.87倍以上，且有統計上顯著差異，說明當地居民戴奧辛暴露確實為糖尿病致病之危險因子，此點與目前國內外文獻結果一致。由於文獻已明確記載罹患糖尿病後，誘發其他疾病如心血管疾病、代謝症候群、腎功能障礙之風險顯著較高，因此建議能以此模式，利用健保資料庫繼續調查文獻上記載與戴奧辛、糖尿病相關之疾病如心血管疾病、代謝症候群、腎功能障礙之就醫情形，以確實釐清當地居民暴露戴奧辛後對其健康所造成之影響」，臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會制作之「戴奧辛暴露之回溯性世代研究計畫」結案報告記載「結果顯示，調整年齡、性別、BMI、高血壓病史、糖尿病家族病史與食用中石化魚池海鮮等干擾因子後，以低戴奧辛暴露濃度為對照組，計算中濃度與高濃度之糖尿病發生率比值及發生風險比值，觀察到血液戴奧辛毒性當量濃度越高，發生糖尿病的危險性也越高，且呈現劑量效應關係」。又證人李俊璋證稱：其於90年間陸續研究上訴人安順廠周邊居民血液中戴奧辛，結果發現居民血液中戴奧辛主要係經由食用當地受到戴奧辛污染之魚蝦貝類所造成，並建立魚蝦攝食量與周邊居民血液中戴奧辛濃度之關係，在健康影響方面，血液中戴奧辛會影響血糖代謝，造成糖尿病、心血管疾病及代謝症候群之罹患率增加。另外，戴奧辛會影響血液中之尿酸濃度使得腎臟腎絲球過濾率下降。從當地廠內的廢水排水物，與魚塭的引灌養殖用水，可以推斷戴奧辛不純物經過大雨沖刷會流到海水貯水池，產生海水貯水池的污染，並污染周遭魚塭，且經檢測底泥及魚體戴奧辛之17個同源物與五氯酚合成產生戴奧辛之17個同源物的分佈係非常接近，非常類似。有部分居民血液中的甲基汞濃度也偏高，這跟有無食用污染地區的魚體有統計上顯著相關性。有在海水貯存池、鹿耳門溪、竹筏港溪等污染地區釣魚或捕魚來吃，而且頻率比較高的人血液中戴奧辛及汞濃度都愈高，證實只有在污染區釣魚來吃或是抓魚來吃，而且吃的愈多的人，血液中戴奧辛濃度還是愈高的。確實發現戴奧辛愈高，糖尿病發生率也愈高，把時序關係釐清，就可確認這些疾病係因為戴奧辛的暴露而造成的，這是在流行病學上研究之方法」等語，由上開研究報告及證人證詞可知，系爭場址附近居民體內戴奧辛及汞濃度偏高乙節，與其食用系爭場址附近地表水體海水貯水池、竹筏港溪及鹿耳門溪之受污染魚體有關，且體內戴奧辛及汞濃度增加，導致糖尿病等疾病罹患率增加，居民體內戴奧辛濃度與汞濃度與其所罹患疾病具有相關性。因系爭場址污染嚴重，被上訴人於94年執行「臺南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作」，執行系爭場址週邊魚塭水產養殖物收購及立刻撲殺銷燬措施，並依環保署調查工作計畫建議將周界27公頃魚塭劃為緩衝區，並與漁民協議該區停養5年至99年6月30日止，停養之補償金均由政府支應，被上訴人並於緩衝區魚塭為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等措施；嗣於99年被上訴人提送「中石化安順場污染整治場址周圍魚塭停養工作計畫」，經行政院同意專案小組決議事項，持續停養4年，執行期程自99年7月至103年6月。被上訴人配合該停養措施，並於緩衝區魚塭續為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等措施，以盡量減少民眾再為撈捕、食用或販賣該區可能受到污染魚體之風險。再依底泥限制辦法第4條規定之說明可知，底泥汞濃度超過底泥指標下限值，即有25%以上機率造成底棲小型生物成長變異(包含基因變異、畸形等)，底泥汞濃度超過底泥指標上限值，即有50%以上機率造成底棲小型生物成長變異，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標下限值，導致十萬分之一人體致癌率，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標上限值，導致萬分之一人體致癌率，因此，若底泥污染物超過底泥限制辦法之下限值，即屬於魚體有影響，並對於人體有高致癌風險之污染。被上訴人乃以底泥限制辦法比對98年度計畫期末報告有關緩衝區魚塭複驗之戴奧辛及汞濃度，結果顯示該55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值，有32處戴奧辛超過底泥指標下限值，合計有71%區域之底泥戴奧辛濃度超過底泥指標上限值或下限值；另有15處汞超過底泥指標上限值，有12處汞超過底泥指標下限值，合計有49%區域之底泥汞濃度超過底泥指標上限值或下限值。又基於物質不滅原則，汞不會衰減，除非將汞從環境介質中移除，或因被魚食用(此時汞即進入魚體，而轉換為甲基汞)，否則不會消失，戴奧辛則業經斯德哥爾摩公約公布為持久性有機污染物，在底泥中之半衰期超過10年以上，故緩衝區魚塭之戴奧辛及汞污染情況，在無外力介入之情況下，原則上應維持98年大致相同之情況，此據證人李俊璋及林高弘證述在卷。因緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞污染，短時間難以衰減，如魚體繼續在緩衝區魚塭生長，將持續累積魚體內之污染物濃度，亦據證人李俊璋及林高弘證述在卷。因緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞污染，有由食物鏈影響人體之可能，故學者紛紛建議緩衝區魚塭應該停養。被上訴人雖於緩衝區魚塭撲殺魚體，並採取停養、設置圍籬及告示牌等措施，然魚塭不定期仍有魚類產生，且零星可見圍籬遭受破壞之人為入侵捕魚跡象，而經由定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染區，可有效阻止民眾捕食水產，阻絕食物鏈之影響，有證人李俊璋及林高弘證述可稽，此外，上訴人整治計畫亦記載「依據環保署委辦計畫風險評估調查結果顯示，污染物影響居民最大因子為食物鏈的影響；因水域底泥遭受污染，導致當地水產戴奧辛濃度偏高，又因居民長期食用當地水域水產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常偏高。惟目前場址經定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染管制區，故現已少見民眾捕食水產。但因仍有可能有人私下闖入或外地人員在不知情的狀況下，進入管制區捕食魚類，故無論將來整治方案為何，皆必需要將食物鏈的影響完全阻絕。」從而，因緩衝區魚塭遭受到系爭場址污染擴散影響，導致該址底泥污染嚴重，且該緩衝區漁塭有部分魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，為避免民眾破壞舊有圍籬進入緩衝區魚塭捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，造成污染危害擴大，則被上訴人命上訴人於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，自屬必要之應變措施行為，核與現行土污法第15條第1項第4款、第8款、第2項之規定並無違背。
(四)被上訴人98年度查核計畫，就緩衝區魚塭魚體汞濃度之檢驗，據被上訴人所屬環保局「98年度中石化(臺鹼)安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫27公頃停養魚塭底泥及魚體複驗報告書」所載，固係採用環保署83年4月12日(83)環署檢字第00566號公告之「魚介類酸性消化總則－熱板消化/元素分析」為前處理消化魚體後，再依環保署93年2月12日環署檢字第0930010472號公告之「感應耦合電漿質譜儀法」檢驗魚體內之總汞濃度，惟檢測之執法人員為發覺污染來源及探測污染程度，原本即可選擇多項檢測方法以利其達成判斷，只要檢測機關依主管機關所公告之檢測方法進行檢測，即難指為違法。上訴人主張應採用環保署公告之魚介類甲基汞檢測方法或衛生署公告之「食品中甲基汞之檢驗方法」、「食品中甲基汞檢驗方法(二)」檢驗水產動物中之甲基汞濃度，始為適法云云，委不足採。又依現行土污法第15條規定，採取應變必要措施之要件，係須依控制場址或整治場址實際狀況，且為減輕污染危害或避免污染擴大所必要，並不以實施應變必要措施之地區受有土壤污染或地下水污染為前提。且土壤、地下水及底泥為三種不同之自然環境介質，就渠等是否有污染，應有不同之認定標準，而底泥對於污染濃度之要求較土壤嚴苛。緩衝區魚塭之底泥戴奧辛及汞既分別有71%及49%超過底泥限制辦法之下限值，屬於具有高污染潛勢或污染風險已達無法接受之污染，被上訴人為避免污染擴大，依現行土污法第15條規定命上訴人於緩衝區魚塭執行應變必要措施，即無違誤。觀諸緩衝區魚塭分布，受污染之魚塭係分散坐落於系爭場址周圍，而非集中於某處，顯見緩衝區魚塭之污染並非僅限於局部，而係屬大面積之污染，則被上訴人命上訴人於毗鄰系爭場址100公尺以內之緩衝區全部魚塭執行應變必要措施，尚與比例原則無違。至緩衝區魚塭魚體雖僅有3處污染濃度超過標準，惟因被上訴人曾於94年撲殺緩衝區魚塭魚體，從專家觀點，或許是魚體生長期不足，尚未累積足夠濃度所致，尚難因此認為魚體污染濃度未超過標準之魚塭未受污染，而無為應變措施之必要。況被上訴人命上訴人採取設置圍籬等應變必要措施之目的，係為防止民眾接近受到戴奧辛及汞污染之魚塭，並避免其捕捉其內魚介類食用，造成人體健康之危害，並非阻絕戴奧辛隨風擴散或避免戴奧辛及汞進入魚體，上訴人主張設置告示、圍籬等手段，無法達成避免污染擴散之目的云云，實屬誤解，不足採據。又現行土污法第15條係規定直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施，故採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大，乃所在地主管機關之權責，因系爭場址污染擴散至緩衝區魚塭，倘民眾進入緩衝區魚塭捕魚，即可能導致身體健康受損，民眾若因此受到污染危害，係因上訴人非法污染行為肇因所致，而非單純民眾進入緩衝區魚塭之行為所致，上訴人無法免除其污染行為導致民眾身體健康受損風險升高之責任，況民眾可能將於緩衝區所捕獲之魚類，販售與不知情之民眾食用，使無辜之大眾受害，則被上訴人為保護民眾身體健康，避免污染擴大而採取應變必要措施，即無違誤。上訴人主張緩衝區魚塭為私人領域，民眾進入捕魚屬違法行為，縱因此遭受污染影響，亦與其無涉云云，要無足取。另證人李俊璋為國立臺灣大學環境工程學博士，現任國立成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所教授及環境微量毒物研究中心主任，並自82年起即參與血液、食物、土壤空氣之戴奧辛檢測計畫，有28篇戴奧辛相關研究發表在SCI期刊論文上，而證人林高弘為國立臺灣大學生物環境系統工程學博士，主要研究領域為魚體在養殖魚塭內重金屬的分布情狀，及生物在養殖池內底泥與水之關聯性，並從95年開始參與系爭場址之相關調查工作，均屬對於系爭場址污染物戴奧辛及汞是否會經由食物鏈進入人體等研判具有專門研究之專家學者，渠等以專家資格前來應訊，並同意具結而為證述，其所為證述自堪公允，並於其專業領域上可受公評及接受反覆驗證者，上訴人主張證人李俊璋及林高弘不具有判斷緩衝區魚塭是否具有戴奧辛及汞污染，及戴奧辛及汞污染是否會經由食物鏈進入人體之資格云云，實無足取。
(五)綜上，被上訴人依現行土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，命上訴人於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送被上訴人核定後實施，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，乃駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院查：
(一)按現行土污法第10條第1項、第3項規定：「(第1項)依本法規定進行土壤、底泥及地下水污染調查、整治及提供、檢具土壤及地下水污染檢測資料時，其土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定，除經中央主管機關核准者外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。……(第3項)依第1項規定進行土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定時，其方法及品質管制之準則，由中央主管機關定之。」及第15條第1項第4款、第8款及第2項規定：「(第1項)直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……四、豎立告示標誌或設置圍籬。……八、其他應變必要措施。(第2項)直轄市、縣(市)主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」次按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條(即現行土污法第15條)第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」準此，各級環保機關依現行土污法第15條規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，依實際污染狀況及需要，自行採取或命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人採取應變必要措施，不以控制場址或整治場址範圍內為限，亦包括經調查評估確認相關污染危害係由該場址所造成之鄰近區域。
(二)原審為原判決時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，且原判決就本院96年度判字第1953號及1954號判決業已認定上訴人因與污染行為人臺碱公司合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人則為存續公司，即應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任；緩衝區魚塭緊鄰上訴人安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤污染整治場址及海水貯水池等土壤污染管制區，而海水貯水池緊鄰上訴人安順廠，其北側為竹筏港溪，西側為鹿耳門溪，且由上訴人98年2月25日所提土壤污染整治場址污染整治計畫之前開記載及其圖5.2-22場址概念模式示意圖、圖5.2-23場址剖面概念模式示意圖(參見該污染整治計畫第4-40、5-31、5-42、5-43、5-45、5-46、7-152、8-2頁)、上訴人101年7月6日所提土壤污染整治場址整治變更計畫之前開記載(參見原審卷5第97頁)、環保署委託工業技術研究院等於94年1月1日至95年2月28日所作調查工作計畫之前開記載(參見原審卷5第261、262、263頁)、環保署環境檢驗所94年臺南鹿耳門溪、竹筏港溪及海水池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果、94年臺鹼安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果(參見原審卷1第169、170頁)、被上訴人委託國立成功大學環境微量毒物研究中心於95年10月25日至96年6月30日所作「中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告之前開記載(參見原審卷1第172、173、178頁)、被上訴人所屬衛生局委託國家衛生研究院於97年3月31日至99年6月30日所作「臺南市中石化舊臺碱安順廠污染區居民田野調查計畫」結案報告之前開記載(參見原審卷1第180、181頁)、臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會於101年5月11日至102年12月31日所作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係鑑定計畫」結案報告之前開記載(原審卷5第268頁)、臺灣臺南地方法院民事庭委託國立成功大學環境微量毒物研究中心於102年10月所作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞、肺栓塞等疾病之因果關係探討鑑定計畫」成果報告之前開記載(參見原審卷5第271頁)、臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會於101年5月11日至102年12月所作「戴奧辛暴露之回溯性世代研究計畫」結案報告之前開記載(參見原審卷5第273頁)、被上訴人101年6月5日召開「中石化(臺鹼)安順廠土壤污染場址緩衝區魚塭管理協商會議」會議紀錄之前開記載(參見原審卷3第52頁)、被上訴人所屬環保局所作「98年度中石化(臺鹼)安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫-27公頃停養魚塭底泥污染及魚體複驗調查報告書」之前開記載(參見原審卷1第91頁、原審卷2第206、207頁)及證人林高弘、李俊璋於原審行準備程序時之前開證詞(參見原審卷4第30至33、35至36、38至39、42、48至49、53至54、58至65、67至68、70至71、79至80頁)可知，緩衝區魚塭緊鄰系爭場址，且其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址所造成；緩衝區魚塭底泥所檢驗之戴奧辛及汞污染，會被食入魚體內，且魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之魚塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關，一旦人類食用受污染魚類，將使戴奧辛及汞累積於人體，造成危害；系爭場址附近居民體內戴奧辛及汞濃度偏高乙節，與其食用系爭場址附近地表水體海水貯水池、竹筏港溪及鹿耳門溪之受污染魚體有關，且體內戴奧辛及汞濃度增加，導致糖尿病等疾病罹患率增加，居民體內戴奧辛濃度與汞濃度與其所罹患疾病具有相關性；因系爭場址污染嚴重，被上訴人於94年執行「臺南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作」，執行系爭場址週邊魚塭水產養殖物收購及立刻撲殺銷燬措施，並依環保署調查工作計畫建議將周界27公頃魚塭劃為緩衝區，並與漁民協議該區停養5年至99年6月30日止，停養之補償金均由政府支應，被上訴人並於緩衝區魚塭為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等措施；嗣於99年被上訴人提送「中石化安順場污染整治場址周圍魚塭停養工作計畫」，經行政院同意專案小組決議事項，持續停養4年，執行期程自99年7月至103年6月；底泥限制辦法於101年1月4日訂定發布，依底泥限制辦法第4條規定之說明可知，底泥汞濃度超過底泥指標下限值，即有25%以上機率造成底棲小型生物成長變異(包含基因變異、畸形等)，底泥汞濃度超過底泥指標上限值，即有50%以上機率造成底棲小型生物成長變異，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標下限值，導致十萬分之一人體致癌率，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標上限值，導致萬分之一人體致癌率，因此，若底泥污染物超過底泥限制辦法之下限值，即屬於魚體有影響，並對於人體有高致癌風險之污染，被上訴人乃以底泥限制辦法比對98年度計畫期末報告有關緩衝區魚塭複驗之戴奧辛及汞濃度，結果顯示55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值，有32處戴奧辛超過底泥指標下限值，合計有71%區域之底泥戴奧辛濃度超過底泥指標上限值或下限值，另有15處汞超過底泥指標上限值，有12處汞超過底泥指標下限值，合計有49%區域之底泥汞濃度超過底泥指標上限值或下限值，且受污染之魚塭係分散坐落於系爭場址周圍，而非集中於某處，顯見緩衝區魚塭之污染並非僅限於局部，而係大面積之污染；被上訴人雖於緩衝區魚塭撲殺魚體，並採取停養、設置圍籬及告示牌等措施，然魚塭不定期仍有魚類產生，且零星可見圍籬遭受破壞之人為入侵捕魚跡象，而經由定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染區，可有效阻止民眾捕食水產，阻絕食物鏈之影響；但基於物質不滅原則，汞不會衰減，除非將汞從環境介質中移除，或因被魚食用(此時汞即進入魚體，而轉換為甲基汞)，否則不會消失，戴奧辛則業經斯德哥爾摩公約公布為持久性有機污染物，在底泥中之半衰期超過10年以上，故緩衝區魚塭之戴奧辛及汞污染情況，在無外力介入之情況下，原則上應維持98年大致相同之情況，如魚體繼續在緩衝區魚塭生長，將持續累積魚體內之污染物濃度；被上訴人為避免民眾破壞舊有圍籬進入緩衝區魚塭捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，造成污染危害擴大，乃依現行土污法第15條第1項第4款、第8款、第2項規定，按緩衝區實際污染狀況所需，命上訴人於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，核屬必要之應變措施，尚與比例原則無違；被上訴人就緩衝區魚塭魚體汞濃度之檢驗，既係依環保署83年4月12日(83)環署檢字第00566號公告之「魚介類酸性消化總則－熱板消化/元素分析」為前處理消化魚體後，再依環保署93年2月12日環署檢字第0930010472號公告之「感應耦合電漿質譜儀法」檢驗魚體內之總汞濃度，尚難謂為違法等節，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，本院核無不合。
(三)本院102年度判字第551號判決固載「依原審卷內資料顯示，94年間經環保署環境檢驗所就上訴人安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果，經檢測54個採樣點，其中採樣點編號10、11、21、44等4處採樣點有5個魚介類生物體組織中戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4.49、11.00、5.004pg TEQ/g，超過歐盟魚肉戴奧辛含量之標準4pg-WHO-TEQ/g」等語，惟本件原判決業已論述，據98年度計畫期末報告記載，緩衝區56處魚塭魚體雖僅有3處魚塭魚體污染濃度超過標準，但係因被上訴人於94年執行「臺南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作」，撲殺銷燬緩衝區魚塭魚體，並停養至103年6月，從專家觀點，或許是魚體生長期不足，尚未累積足夠濃度所致，如魚體繼續在緩衝區魚塭生長，將持續累積魚體內之污染物濃度，故尚難因此逕認魚體未超過標準之魚塭未受污染；況經被上訴人以底泥限制辦法比對98年度計畫期末報告有關緩衝區魚塭複驗之戴奧辛及汞濃度，結果顯示55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值，有32處戴奧辛超過底泥指標下限值，合計有71%區域之底泥戴奧辛濃度超過底泥指標上限值或下限值，另有15處汞超過底泥指標上限值，有12處汞超過底泥指標下限值，合計有49%區域之底泥汞濃度超過底泥指標上限值或下限值，而受污染之魚塭係分散坐落於系爭場址周圍，並非集中於某處，顯見緩衝區魚塭之污染尚非僅限於局部，而係大面積之污染，且緩衝區魚塭之戴奧辛及汞污染情況，既乏積極證據證明有何外力介入(例如清除底泥)，則於原處分作成時，原則上維持98年大致相同之情況，是被上訴人業已查證緩衝區實際狀況係於原處分作成時，仍有戴奧辛及汞污染危害，為避免戴奧辛及汞污染危害經由食物鏈擴大危害國民健康，而有採取應變措施之必要等情甚明；又依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，緩衝區魚塭既緊鄰系爭場址，且其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址所造成，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，此情與「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第4點有關場址外管制區之土壤地下水污染物濃度達管制標準，得公告為控制場址，期間各級環保機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應視場址實際狀況，依現行土污法第15條第1項及第2項採取應變必要措施規定之情形有別，自難以「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第4點所定之「污染物濃度達管制標準」相繩；另緩衝區魚塭之戴奧辛及汞污染情況依舊，生長於該魚塭之魚體受戴奧辛及汞污染，只要國民食用魚體，縱魚體之戴奧辛及汞濃度不高，對國民健康而言，仍屬污染危害擴大，故相形之下，魚體內汞濃度究依環保署公告之何種檢測方法檢測，要非所問；至緩衝區魚塭是否經環保署依現行土污法第6條公告為特定地面水體、目的事業主管機關或農業、衛生主管機關有無依底泥限制辦法第5條第1項第1款、第2款及第2項規定為管理行為，上訴人均無從卸免其應依現行土污法第15條第1項第4款、第8款、第2項規定為應變必要措施之責任；況上訴人既主張，依「中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告之記載，其安順廠場址周遭居民血液中戴奧辛濃度逐年降低等語，由此可知除撲殺銷燬緩衝區魚塭魚體並停養、定期巡守外，於緩衝區設置圍籬及告示標誌，均具防止污染擴大危害國民健康之功效，則被上訴人為防止國民食用緩衝區魚塭內受戴奧辛及汞污染之魚體，致血液中戴奧辛或汞濃度再度攀升，以原處分限期命上訴人設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，核屬必要之應變措施；故上訴人尚難執本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議、本院102年度判字第551號及102年度判字第406號判決等意旨、「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第4點、現行土污法第6條、第10條、環境檢驗測定機構管理辦法第12條、底泥限制辦法第5條第1項第1款、第2款及第2項規定為其有利之論據，則上訴意旨據以主張原判決有判決違背證據法則、不當聯結禁止原則、不備理由、適用現行土污法第15條規定不當或不適用行政程序法第36條、行政訴訟法第133條、現行土污法第6條、第10條、環境檢驗測定機構管理辦法第12條、「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第4點、底泥限制辦法第5條第1項第1款、第2款及第2項規定之違法云云，尚難採信。
(四)其餘上訴意旨主張98年度計畫期末報告未檢測「底泥有機含量」與「魚體脂質中污染濃度」等基準數值，自無從正確判斷緩衝區魚塭魚體與底泥兩者間是否存有因果關係，且該期末報告距原處分作成時已有3年，其檢測數據尚難遽採，惟原判決未依職權調查緩衝區魚塭魚體之實際污染現況，而在無其他客觀實證之檢測數據下，竟以上訴人所提土壤污染整治場址污染整治計畫中之圖5.2-23場址剖面概念模式示意圖、環保署環境檢驗所94年魚體中戴奧辛含量分析結果、未曾參與98年度計畫期末報告有關緩衝區魚塭魚體與底泥檢測之證人林高弘、李俊璋主觀臆測的證言，逕認緩衝區魚塭之魚體多於原處分作成時受有污染，上訴人有採取應變措施之必要，有判決違背證據法則、不當連結禁止原則、判決不適用行政程序法第9條、第36條、行政訴訟法第133條規定或判決不備理由之違法；國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「臺南市中石化安順廠附近居民汞污染暴露評估及健康影響調查研究」期末報告距原處分作成時已有7年，原判決以7年前居民血液中汞濃度之數值逕認原處分作成時，緩衝區魚塭底泥之汞有藉由食物鏈進入人體內之事實，其認事用法可議；國家衛生研究院所作「臺南市中石化舊臺碱安順廠污染區居民田野調查計畫」結案報告之內容皆出於居民自述，尚非科學調查之結果，其證明力薄弱；國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告之橫斷研究，或台灣流行病學學會所作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係鑑定計畫」結案報告、國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞、肺栓塞等疾病之因果關係探討鑑定計畫」成果報告之回溯性研究，均與原處分作成時上訴人安順廠場址周遭居民有無因食用緩衝區魚塭魚體致體內戴奧辛濃度增加而有危害健康之污染擴大情事之事實認定無涉；且上開期末報告、調查計畫報告、鑑定計畫報告之問卷所稱之污染地區係指海水貯水池、鹿耳門溪、竹筏港溪三個區域，與緩衝區魚塭無涉，原判決逕依各該報告所載，認定緩衝區魚塭有因魚吃底泥、人吃魚致戴奧辛污染擴大情事，顯無客觀實證逕以臆測認定事實，有判決違背證據法則、不當聯結禁止原則之違法；依98年度計畫期末報告記載，緩衝區56處魚塭合計受戴奧辛、汞污染者僅有17處，惟原處分命上訴人就全部魚塭採取應變必要措施，其手段已逾越實現目的之必要程度，有違比例原則，原判決未予撤銷，即有違誤；修正前土污法第2條第12款之污染行為人係採行為責任，上訴人安順廠場址之污染行為人為臺碱公司，上訴人因與臺碱公司合併，依公司法第319條準用第75條規定，概括繼受消滅公司(即臺碱公司)之權利義務，則「行為」即非依法得概括繼受之標的。原判決適用民事概括繼受條款遽認上訴人為緩衝區魚塭之污染行為人，有判決適用法規不當之違法；公法上義務之繼受，須有公法法規為依據，始符法律保留原則，民事法律之繼受規定於公法關係上並無適用，且修正前土污法第2條第15款之污染行為人係採行為責任，自不得命未實際實施污染行為之上訴人，依土污法負擔污染行為人之整治責任，此經司法院釋字第714號解釋理由書暨學者見解所肯認，況上訴人僅因於72年間奉經濟部命令與臺碱公司合併而須承擔臺碱公司污染行為人相關責任之龐大支出，而安順廠場址之污染責任確認不易，更因年代久遠，致上訴人難以在訴訟上取得優勢，終將導致上訴人負擔龐大費用，過度侵害上訴人之財產權，造成對上訴人不公平之結果；上訴人依民法權利義務之繼受法理概括繼受臺碱公司之派生責任，由比例原則論之，上訴人之責任範圍應綜合考量企業繼受後經營之可能性、承擔相關污染行為人責任之能力及可能性等，不應全盤接受以上訴人原有全體總財產作為擔保，而應有所限制，否則即有牴觸比例原則之可能，司法院釋字第714號解釋陳碧玉大法官部分協同部分不同意見書亦同斯旨，原處分未就中石化公司所應負擔責任範圍予以限縮考量，有違比例原則云云，經核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並執其歧異之法律見解，就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷違背法令、法則，尚不足採。
(五)綜上所述，原判決因認上訴人在第一審之訴非有理由，而判決駁回其訴，本院核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
書記官 彭 秀 玲