最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第255號上 訴 人 楊廣榮訴訟代理人 張藝騰 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 劉陽明 律師
陳璧秋 律師上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國104年2月4日臺北高等行政法院103年度訴更一字第79號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣改制前臺北縣政府（民國99年12月25日改制為新北市政府，下稱被上訴人）與臺北縣（嗣改制為新北市，下稱新北市）碧○○○區○○街業者於80年間陸續簽訂「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」，由被上訴人提供基地及地上建物供上開業者承租經營商業。嗣因該地上建物有違反水利法第78條致妨礙水流之虞，被上訴人乃於96年終止碧潭風景特定區租賃契約，並以97年1月17日北府水資字第0970039326號函（下稱被上訴人97年1月17日函）通知包括上訴人配偶高玲玲在內之71人，應將遺留於該區域內之私人物品或設施，於97年2月21日前自行取回，逾期現場所有物品將視同廢棄物處理，並於97年2月25日至同年月27日將賣店全部拆除。高玲玲等15人爰依水利法第79條第1項及行政程序法第126條第1項等規定，先於99年2月12日向被上訴人申請拆毀補償費，並請求被上訴人准予優先於同址經營專賣店，繼於100年5月27日提出補充申請書，經上訴人以其為新北市原碧潭風景區東岸特定區2號、8號及9號臨時專賣店（下合稱系爭賣店）之所有權人，併列為申請人。被上訴人乃以101年3月21日北府水高字第1013212624號函（下稱原處分）回覆略以：關於上訴人申請核發補償費部分，因難認定上訴人為系爭賣店所有權人，被上訴人並無依水利法第79條第1項但書規定對上訴人發給補償費之義務；且上訴人非碧潭風景區經管契約當事人，亦難認其有「優先在同址經營專賣店」之權等由，否准上訴人所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院駁回其訴，上訴人不服提起上訴，本院以103年度判字第342號判決將原審法院前判決廢棄，發回原審法院更為審理，再經原判決駁回其訴，上訴人仍不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）臺灣省水利局（於91年3月28日改制為經濟部水利署，下稱水利局）70年l月23日70水政字第7908號函（下稱水利局70年l月23日函）已將系爭賣店所坐落如原審法院101年度訴字第1639號（下稱原審法院前審）卷二第136頁附圖2（下稱附圖）編號A所示之新北市碧潭風景區河川公有地（下稱系爭河川地）永久經營權，授予系爭賣店原始所有權人即訴外人黃湄生、吳均堯，上訴人因與其2人就系爭賣店訂定讓渡契約，基於買賣關係而合法取得系爭河川地之永久使用經營權。（二）另依臺北縣新店市公所（99年12月25日改制為新北市新店區公所，下稱新店市公所）於80年4月11日所發函文可知，該公所以統整資源規劃之地位，循先前71年間由系爭賣店當時業主黃湄生、吳均堯等人出資委託興建之方式，承辦碧潭東岸茶棚整建工程，再由訴外人信茂工程有限公司（下稱信茂公司）承攬施作，該整建工程費用係由黃湄生、吳均堯等人支付信茂公司，渠等因而取得系爭賣店所有權，另被上訴人71年12月31日北府建三字第88674號通知（下稱被上訴人71年12月31日通知）亦明確認定茶棚所有權人為當時之經營者，而非被上訴人，故上訴人嗣後因與黃湄生、吳均堯間之買賣關係，受讓對系爭賣店之事實上處分權。故得依水利法第79條第1項但書規定，請求被上訴人補償系爭賣店於97年2月間拆除所受損失。（三）水利局70年l月23日函已將系爭賣店坐落之系爭河川地永久經營權授與黃湄生、吳均堯，上訴人因與其2人簽訂店面讓渡合約，合法繼受取得系爭河川地之永久使用經營權，並因信賴水利局70年1月23日函，而斥資裝潢系爭賣店，增添生財器具，具有信賴表現，被上訴人拆除系爭賣店，形同撤銷或廢止上開水利局函所為授益行政處分，上訴人依行政程序法第126條第1項規定，自得請求信賴利益之損失補償。（四）又水利局70年1月23日函性質上屬授益處分，迄今早逾行政程序法第124條所定除斥期間，而不得撤銷或廢止，則上訴人自得以該授益處分為據，請求被上訴人交付系爭河川地予上訴人。為此提起先位之訴，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人對於上訴人99年2月12日、100年5月27日、101年1月9日及同年2月17日之申請，應作成准予核發拆毀補償新臺幣（下同）5,219,765元予上訴人之行政處分。3.被上訴人應給付上訴人信賴利益損失補償8,889,935元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息；並應自97年2月28日起，至上訴人就上述附圖編號A所示新北市碧潭風景區河川公有地回復經營時止，按月補償營業損失418,660元。4.如被上訴人作成第2.之行政處分，則第3.信賴利益損失補償部分，被上訴人在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。5.被上訴人應將上述附圖編號A所示新北市碧潭風景區河川公有地交付上訴人使用收益。另提備位之訴，並聲明：確認上訴人就如上述附圖編號A所示新北市碧潭風景區河川公有地有永久使用經營權。
三、被上訴人則以：（一）水利法第79條第1項之拆遷補償僅適用於合法建物，系爭賣店未經發給建築執照，屬違章建物，且上訴人非系爭賣店之所有權人，被上訴人自無依該條規定發給上訴人補償費之義務。（二）水利局70年1月23日函載明茶棚以活動性、臨時性為原則，不得圍設牆壁等有礙水流構造物，不足以形成上訴人之信賴基礎，且該函所稱賣店，因被上訴人於71年2月2日發包茶棚整建工程，而於同年3月10日拆除而不存在。至茶棚整建工程完成後，水利局另於71年9月7日對被上訴人所發水政字第10035號函（下稱水利局71年9月7日函），及被上訴人71年12月31日通知，對賣店業者之陳情所作說明，亦未授與上訴人信賴基礎；況上述函文及通知作成時之賣店標的，於79年2月22日再度遭拆除而滅失不存在。前述遭拆除之賣店，於78至80年間由政府投資整建，整建後所有權屬國有並已出租，整建當時仍未授與賣店業者任何信賴基礎，且上訴人並非賣店原始經營人，則上開各函文均不足使上訴人產生被上訴人對於80年間投資整建後之賣店，已授與上訴人或其前手河川公有地永久經營使用權與賣店所有權之信賴，上訴人亦無何信賴表現可言。況上訴人之前手吳均堯、黃湄生曾與被上訴人簽訂「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」、「碧潭風景區臨時賣店承租使用契約」，顯見上訴人自始即知悉並承諾不得將原賣店裝修、改建或為其他變動行為，期滿並負有無償遷出及返還之義務，遑論有任何信賴利益可言。且系爭賣店原無核准使用許可行政處分之存在，嗣後拆除賣店亦非可認為撤銷或廢止行政處分，無行政程序法第126條之適用。縱使上訴人稱其得請求信賴利益之損失補償一節，即便可採，其請求權時效亦應自被上訴人第1次公告之95年12月6日起算，至97年12月5日即已屆滿，上訴人於101年10月15日始提起本件訴訟，自已罹於時效消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，79年2月起整建之碧潭茶棚，係由政府投資整建，整建後產權係屬公有；原茶棚業主黃湄生、吳均堯縱曾繳納整建工程款，惟觀黃湄生、吳均堯於82年9月間與臺北縣碧潭風景特定區管理所（下稱風管所）就系爭2號及8號賣店簽署之「碧潭東岸臨時賣店承租使用契約」及「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約」內容，均訂明租約期滿後應將賣店交還風管所，足見亦未因原茶棚業主縱曾繳納整建工程款，而就特定個別之賣店取得所有權，僅係取得與風管所訂約，於一定期間內使用茶棚營業之權利，於契約期滿即應將茶棚交還風管所。上訴人雖於80年3月23日及84年9月1日與吳均堯就系爭8、9號賣店，另於80年3月27日及84年8月23日與黃湄生就系爭2號賣店，分別簽訂店位讓渡合約書與店面讓渡合約書（參見原審法院前審卷二第32至34頁），然則，姑且不論該等讓渡合約書，係約定吳均堯與黃湄生2人將系爭賣店之「經營權」及「使用權」讓與上訴人，並無法證明上訴人已繼受取得系爭賣店之所有權或事實上處分權；況且，縱認上訴人所稱該等合約書之讓渡標的實係系爭賣店之所有權者，為可採信，因吳均堯與黃湄生自始未取得79、80年整建後之系爭賣店所有權，上訴人亦無可能因與其2人就系爭賣店簽訂上開讓渡契約，即成為系爭賣店之所有權或事實上處分權人，則上訴人主張其已自黃湄生與吳均堯處受讓系爭賣店之事實上處分權，得依水利法第79條第1項但書規定，請求被上訴人補償系爭賣店於97年2月間遭拆除所受損失，自非有據。（二）復查，水利局70年1月23日函之受文者為被上訴人，依該函所載「事由：碧潭風景特定區東岸茶棚改建乙案及李東海等21人陳情書由」及「說明：一、案據貴縣新店市民李東海等陳情為碧潭風景特定區東岸茶棚改建乙案申請核准碧潭茶棚永久所有權及茶棚河川公地永久使用經營權核准予自然人依法依理乙案。二、復臺北縣政府70年1月5日70北府建三字第78089號函。三、查碧潭風景特定區東岸原有茶棚改建乙案業經本局核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人『本局同意』惟請依指示辦理：1.改建之茶棚應以活動性臨時性為原則。2.僅供遊客休息使用不得供住家使用除活動支柱及頂棚外不得圍設牆壁等有礙水流之構造物。3.改建茶棚位置應不超出現有茶棚基地為原則附近之堤防及護岸等應保持原狀并不得損壞。四、茲檢附李東海、李隆昌、林鎮坤、蘇協讚、胡賢錦、陳鳴飛、陳素微、吳均堯、林高秀、林張查某、林素月、黃湄生、龔合順、陳芳枝、林維成、高朝宗、高彩、田伯濤、段發敏、張廣輝（下稱黃湄生、吳均堯等21人）陳情書乙份。」等語（參見原審法院訴更一字卷第108頁）觀之，水利局70年1月23日函，僅同意黃湄生、吳均堯等21人將當時使用之茶棚予以改建，並無授與其等就茶棚所坐落河川土地永久使用經營權之意思。而水利局71年9月7日函，僅係重申其針對黃湄生、吳均堯等21人陳請「核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公有地永續使用經營權核准予自然人」一事，業以前揭70年1月23日函表示之意見，並請被上訴人就該21人陳請核准碧潭茶棚永久所有權及茶棚河川公地永久使用經營權一節，本於其權責，惠予處理逕復。上訴人忽略水利局70年1月23日函說明三，針對黃湄生、吳均堯等21人陳請核准茶棚河川公地永久使用經營權一事，係表示須依該項說明⒈至⒊之指示辦理，並非予以核准，僅憑水利局71年9月7日函說明二，引用上開該局70年1月23日函字號及抄錄其說明三前半段「核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』」等語之內容，遽認水利局70年1月23日函已將茶棚所在河川公地之永久使用經營權，授與黃湄生、吳均堯等21人，自非可採。是以水利局70年1月23日函，既未授與當時之茶棚經營者，得永久使用經營茶棚所在河川公地之權利，自非授與茶棚經營者河川公地永久使用經營權之授益行政處分，亦不足使上訴人對於黃湄生、吳均堯已取得系爭河川地永久使用經營權一節，產生信賴，上訴人主張：上訴人係因信賴水利局70年1月23日函，而斥資裝潢系爭賣店，增添生財器具，被上訴人拆除系爭賣店，形同撤銷或廢止上開水利局函所為授益行政處分，上訴人得依行政程序法第126條第1項規定，請求信賴利益之損失補償云云，自難採憑。（三）水利局70年1月23日函，並未授與黃湄生、吳均堯等碧潭茶棚使用人，得以永久使用經營該等茶棚所在河川公有地之權利，業如前述，則上訴人主張：上訴人因與黃湄生、吳均堯就系爭賣店訂定讓渡契約，而受讓其等因上開水利局函取得之系爭河川地永久使用經營權，故得請求被上訴人交付系爭河川地予其使用，洵屬無據；上訴人聲請原審法院至現場勘驗，依上說明，自無必要。再按「確認訴訟，於上訴人得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第3項定有明文。上訴人既以先位聲明第5項提起上述一般給付訴訟，請求被上訴人應將系爭河川地交付其使用，則其復提起備位之訴，求為判決確認其就系爭河川地有永久使用經營權，已被先位聲明第5項之一般給付訴訟所包括，是上訴人所提備位之訴，違反行政訴訟法第6條第3項所定確認訴訟補充性之原則，亦不能准許。（四）綜上所述，上訴人依據水利法第79條第1項但書及行政程序法第126條第1項規定，請求被上訴人就系爭賣店被拆除所生損失予以補償，均無理由，則原處分否准上訴人所請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人以先位之訴，求為判決撤銷原處分與訴願決定，及被上訴人應依水利法第79條第1項但書規定，作成准予核發拆毀補償費5,219,765元予上訴人之行政處分，另應根據行政程序法第126條第1項規定，給付上訴人信賴損失補償8,889,935元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，並自97年2月28日起，至上訴人就系爭河川地回復經營時止，按月補償營業損失418,660元，暨應將系爭河川地交付上訴人使用，均無理由，應予駁回。上訴人以備位之訴請求確認系爭河川地之使用權存在，於法亦非有據，應併駁回等語，資為其判斷之論據。
五、上訴人上訴意旨略以：（一）原判決作成「79年2月起整建之碧潭茶棚，係由政府投資整建，整建後產權係屬公有，業如前述」之結論前之其他段落，未見原判決有何就該部分所為之推論及說明理由；又原判決依80年1月7日80北縣店景字第13491號函記載：「碧潭東岸茶棚整建工程由茶棚業主出資新店市公所發包並委由信茂工程有限公司施作」，認定整建工程係由新店市公所發包，以該公所為定作人；與上訴人所提出之新店市公所80年5月30日80北縣店景字第13598號函記載：「由茶棚業主出資規劃並委請新店市公所、信茂工程有限公司施作」，顯見新店市公所係受原茶棚業主之委託而承攬系爭賣店工程之整建，是新店市公所應係居於承攬人之地位，而非定作人之地位。其前後二件函文之內容既有衝突，則何以原判決就此均未於判決理由中論述，即逕認新店市公所為定作人；另本件讓渡合約書讓與之標的究係「經營權」、「使用權」、「所有權」或「事實上處分權」即應探究當事人之真意，於文義上及論理上詳為推求，惟原判決就此均未見有何推論或理由說明，即逕認「吳均堯與黃湄生2人將系爭賣店之『經營權』及『使用權』讓與上訴人」，是原判決顯有判決不備理由之違法。79年2月起整建之系爭賣店，係由賣店業主投資整建，整建後之系爭賣店所有權係屬賣店業主所有，被上訴人予以拆除，應補償上訴人之損失。（二）據水利局70年1月23日70水政字第7908號函說明一「案據貴縣新店市民李東海等陳情為碧潭風景特定區東岸茶棚改建乙案申請核准碧潭茶棚永久所有權及茶棚河川公地永久使用經營權核准予自然人依法依理乙案」等語及說明二「復臺北縣政府70年1月5日70北府建三字第78089號函」等語之記載可知，水利局前開函文係針對陳情人之陳情及被上訴人之函文一併回覆；而據前開函文說明三記載「查碧潭風景特定區東岸原有茶棚改建乙案『業經』本局核准」等語，依一般社會通常認知，「業經」有已經或早已的意思，在原判決事實理由欄五、(一)、2、(2)就有關「79年2月起整建之碧潭茶棚，係由政府投資整建，整建後產權係屬公有」部分即有使用「業如前述」之辭句，即表示先前已經說明，因此可以得知有關碧潭風景特定區東岸茶棚改建部分應該早就已經水利局核准在案，該函僅係重申一次，並非如原判決所認該函回覆之內容不包含：「(1)碧潭風景特定區東岸茶棚改建，及(2)將碧潭茶棚永久使用權及茶棚河川公地永久使用經營權核准予陳情人」，原判決所認顯然已與文義及論理法則有違。又前開函文說明三「查碧潭風景特定區東岸原有茶棚改建乙案業經本局核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人『本局同意』惟請依指示辦理……」等語。就有關「陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人『本局同意』惟請依指示辦理……」部分，觀其文義內容，「陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人」應係再次強調表示該函所欲處理之問題，故在該陳情人後應加上逗點之標點符號；其後則緊接著「『本局同意』惟請依指示辦理……」，而依一般社會通常認知，「惟」通常使用於轉折語氣，因此在「惟」之前亦應加上逗點之標點符號；據此，該段之記載應為「陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人，『本局同意』，惟請依指示辦理……」，故其記載之「本局同意」應係在針對前面的問題「陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人」的回覆，「惟請依指示辦理……」則係其在同意之情形下所附帶之指示要求，如此解釋方合於文義及論理法則；況且，臺北縣政府71年12月31日北府建三字第86674號函亦援引水利局70年1月23日函並再次重申茶棚業主享有茶棚所有權，顯見該函應有同意授與茶棚所有權。然原判決竟認為水利局僅同意依該函說明三所載1.至3.之指示內容辦理，並無授與其等就茶棚所坐落河川土地永久使用經營權之意思，顯然與文義及論理法則相違背；如果該函果真如原判決所認，那其文義之記載應係「本局同意依指示辦理」，而不會是「本局同意『惟』請依指示辦理」之字樣，在其字句段落間加入「惟」這種轉折語氣的用字，更足顯原判決認事用法之不當。（三）將風管所85年3月28日85北縣碧風管字第0098號函說明三、四及85年5月29日85北縣碧風管字第0158號函相互核對，即可得知主管機關係因為上開管理契約涉嫌偽造文書而同意業主之陳情而終止契約，該證據業經上訴人提出在案，惟原審於判決中竟僅斟酌85年5月29日函，完全忽略85年3月28日函，而未斟酌該證據，復未說明何以不採該證據之理由，即逕認無法確認其終止契約之原因，顯然其判決有不備理由之違法。（四）黃湄生、吳均堯雖分別於82年9月6日、84年7月1日與風管所簽定上開契約，然上訴人既非該契約書之當事人，且上開契約亦簽訂在上訴人於80年3月
23、27日分別自吳均堯及黃湄生處取得系爭特定公有地及賣店之永久使用經營權之後，則該契約書應無拘束上訴人之效力。因此縱使原審認為無法確定上開契約終止之原因，惟上開契約既無拘束上訴人之效力，何以原審仍以上開契約作為判決之依據，原判決就上訴人上開主張均未闡述其不採之理由，已有判決不備理由之違法。（五）復據上開風管所82年7月7日82北縣碧風管字第269號函之記載，可知該機關已肯認上訴人受讓原賣店業主之權利，方將上訴人列入開會名單內，將之列入賣店使用戶範圍，佐以上訴人係於80年3月23日以104萬元自吳均堯處購得編號8、9號賣店，復於同年月27日以65萬元自黃湄生處購得編號2號賣店，有讓渡契約書在卷可稽，適亦足徵黃湄生、吳均堯已將系爭賣店事實上處分權及系爭特定公有地之永久使用經營權合法讓與給上訴人。原判決理由就此均未斟酌，亦未說明何以不採之理由，即逕認上訴人未自黃湄生、吳均堯處受讓系爭賣店事實上處分權及系爭特定公有地之永久使用經營權，且對於上訴人主張新店市公所與業主間習慣之合作經營模式均未予考量，亦未敘明為何不採80年5月30日80北縣店景字第13598號函之理由，另被上訴人於97年1月17日以北府水資字第0970039326號函通知拆除系爭專賣店，並於同年2月25日至27日將系爭專賣店全部拆除，其決定草率且倉促，復未予上訴人表示意見之機會，已與行政程序法第102條之規定有違，是該行政處分已屬違法，對此原判決均未交待，亦未說明何以不採之理由，顯有判決不備理由之違法。（六）至於被上訴人辯稱上訴人與其前手黃湄生、吳鈞堯簽訂讓渡合約書及付清尾款前，風管所尚未以85年5月29日85北縣碧風管字第0158號函終止廢棄租賃契約，上訴人何來信賴基礎及表現；且被上訴人89年2月11日89北府建觀字第5321號函亦記載上訴人就系爭賣店非具有所有權，未授予上訴人任何信賴基礎云云。惟查，新店市公所於80年5月30日80北縣店景字第13598號函表示「依據臺灣省水利局70年1月23日水政字第7908號函、臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函及臺北縣政府71年12月31日北府建三字第86674號函辦理……由茶棚業主出資規劃並委請新店市公所、信茂工程有限公司施作，請各茶棚業主儘速繳清整建工程費以利工程完工。三、整建完工之茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權為茶棚業主所有。」，即已明確表示系爭賣店所有權為茶棚業主所有，豈可謂上訴人無任何信賴之基礎，被上訴人所辯實不足採信等語。
六、本院查：
（一）查與本件相同原因事實之另案，即本院103年度判字第509號判決，業認定其訴訟標的法律關係為依水利法第79條第1項但書規定，請求補償其因系爭賣店被拆除所受損失，以及依行政程序法第126條第1項規定，補償其因信賴水利局70年1月23日函所受損失，均屬無據，並已判決確定，合先敘明。
（二）次按「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」水利法第79條第1項定有明文。
故須對水道沿岸之建造物有所有權或事實上處分權之人，於該建造物經水利法主管機關拆毀時，始得依據前揭條文但書規定請求補償。查被上訴人71年12月31日通知固有關於新店市公所於71年間整建之碧潭茶棚所有權，應屬黃湄生、吳均堯等21名陳情人之記載。然上述被上訴人71年12月31日通知所稱由黃湄生、吳均堯等陳情人取得所有權之碧潭茶棚，已於79年2月間因美化工程整建拆除而滅失乙節，業經原判決依法認定在案，上訴人對此亦無爭執。次查，原判決認定79年2月起整建之碧潭茶棚，係由政府投資整建，整建後產權係屬公有，係鑑於：1.新店市公所於78年10月3日所召開碧潭風景特定區內東岸茶棚整建協調說明會會議資料載稱：「由政府投資整建賣店，整建後產權屬公有並出租」（參見原處分卷第240頁）。2.依新店市公所80年1月7日函記載：該整建工程係由新店市公所發包、以該公所為定作人。3.依新店市公所80年4月2日80北縣店建字第3254號函說明二、三所載，整建後之賣店，乃以抽籤方式決定位置（參見原處分卷第251頁）。4.另觀黃湄生、吳均堯於82年9月間與風管所就系爭2號及8號賣店簽署之「碧潭東岸臨時賣店承租使用契約」，係約定由其2人向風管所承租賣店，租期2年，期滿如未再續約，即應將賣店交還風管所；吳均堯嗣就系爭8號賣店與風管所簽訂之「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約」，則約定風管所將該賣店委託吳均堯經營，期限自84年7月1日至85年6月30日，為期1年，吳均堯於期滿時應將賣店點交風管所接管，並即遷出（參見原處分卷第269至292頁）等為據，此外，原判決進一步論述，內容依上開內容足見原茶棚業主縱曾繳納整建工程款，亦未因而就特定個別之賣店取得所有權，僅係取得與風管所訂約，於一定期間內使用茶棚營業之權利，於契約期滿即應將茶棚交還風管所。至新店市公所80年5月30日80北縣店景字第13598號函說明三雖稱：「整建完工之茶棚所有權……為茶棚業主所有，……。」云云（參見本院前審卷第83頁），然既與該公所作成該函前，於78年10月3日召開碧潭風景特定區內東岸茶棚整建協調說明會中，明確表示整建後茶棚之產權係屬公有，並出租予原承租戶，各承租戶應訂立租約書，按月繳納租金，及對茶棚負保管責任等語（參見原處分卷第240至242頁），且於茶棚整建完成後，確由風管所與黃湄生、吳均堯等賣店經營者訂立租賃契約之事實，均明顯牴觸，自難僅憑上開函內容，遽認79、80年間整建完成之茶棚係歸黃湄生、吳均堯等原茶棚業主所有。另風管所85年3月28日85北縣碧風管字第0098號函說明四所述：「……本所原則同意業主所提陳情異議並終止前開所提之契約書……。」等語，參照同函說明三之記載，應係指風管所對於有非業主本人親簽用印情形之「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約」，同意依該等業主之陳情異議，終止契約（參見本院前審卷第85頁）；又同所85年5月29日85北縣碧風管字第0158號函主旨雖稱：「本所於85年5月22日（星期三）上午10時正假本所辦公室3樓召開研議82年『碧潭東岸臨時賣店承租使用契約』及84年『碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約』會議，業經會後決議確定終止廢棄，請各賣店業主查照。」等語，惟未敘明該所將與原茶棚業主簽訂之承租使用契約或委託經營管理契約終止之確實原因為何（參見原審訴更一卷第109頁），故仍無法由該2函文內容，推論黃湄生、吳均堯等原茶棚業主已取得79、80年整建後茶棚之所有權。又卷附讓渡合約書係約定吳均堯與黃湄生2人將系爭賣店之「經營權」及「使用權」讓與上訴人，並無法證明上訴人已繼受取得系爭賣店之所有權或事實上處分權；況且，縱認上訴人所稱該等合約書之讓渡標的實係系爭賣店之所有權者，為可採信，因吳均堯與黃湄生自始未取得79、80年整建後之系爭賣店所有權，上訴人亦無可能因與其2人就系爭賣店簽訂上開讓渡契約，即成為系爭賣店之所有權或事實上處分權人等由，準此，原判決此項認定已敘明其所憑之證據及其得心證之理由，並指駁上訴人上開主張為不可採。故上訴意旨仍以：原判決作成「79年2月起整建之碧潭茶棚，係由政府投資整建，整建後產權係屬公有，業如前述」之結論前之其他段落，並未見原判決有何就該部分所為之推論及說明理由；又原判決依80年1月7日80北縣店景字第13491號函記載：「碧潭東岸茶棚整建工程由茶棚業主出資新店市公所發包並委由信茂工程有限公司施作」，認定整建工程係由新店市公所發包，以該公所為定作人；與上訴人所提出之新店市公所80年5月30日80北縣店景字第13598號函記載：「由茶棚業主出資規劃並委請新店市公所、信茂工程有限公司施作」，顯見新店市公所係受原茶棚業主之委託而承攬系爭賣店工程之整建，是新店市公所應係居於承攬人之地位，而非定作人之地位。其前後二件函文之內容既有衝突，則何以原判決就此均未於判決理由中論述，即逕認新店市公所為定作人；另本件讓渡合約書讓與之標的究係「經營權」、「使用權」、「所有權」或「事實上處分權」即應探究當事人之真意，於文義上及論理上詳為推求，惟原判決就此均未見有何推論或理由說明，即逕認「吳均堯與黃湄生2人將系爭賣店之『經營權』及『使用權』讓與上訴人」，是原判決顯有判決不備理由之違法。另將風管所85年3月28日85北縣碧風管字第0098號函說明三、四及85年5月29日85北縣碧風管字第0158號函相互核對，即可得知主管機關係因為上開管理契約涉嫌偽造文書而同意業主之陳情而終止契約，該證據業經上訴人提出在案，惟原審於判決中竟僅斟酌85年5月29日85北縣碧風管字第0158號函，完全忽略85年3月28日85北縣碧風管字第0098號函，而未斟酌該證據，復未說明何以不採該證據之理由，即逕認無法確認其終止契約之原因，顯然其判決有不備理由之違法等情，依上開說明，顯無足取。
（三）又查水利局70年1月23日函之受文者為被上訴人，依該函所載「事由：碧潭風景特定區東岸茶棚改建乙案及李東海等21人陳情書由」及「說明：一、案據貴縣新店市民李東海等陳情為碧潭風景特定區東岸茶棚改建乙案申請核准碧潭茶棚永久所有權及茶棚河川公地永久使用經營權核准予自然人依法依理乙案。二、復臺北縣政府70年1月5日70北府建三字第78089號函。三、查碧潭風景特定區東岸原有茶棚改建乙案業經本局核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予陳情人『本局同意』惟請依指示辦理：1.改建之茶棚應以活動性臨時性為原則。2.僅供遊客休息使用不得供住家使用除活動支柱及頂棚外不得圍設牆壁等有礙水流之構造物。3.改建茶棚位置應不超出現有茶棚基地為原則附近之堤防及護岸等應保持原狀并不得損壞。四、茲檢附李東海、李隆昌、林鎮坤、蘇協讚、胡賢錦、陳鳴飛、陳素微、吳均堯、林高秀、林張查某、林素月、黃湄生、龔合順、陳芳枝、林維成、高朝宗、高彩、田伯濤、段發敏、張廣輝（下稱黃湄生、吳均堯等21人）陳情書乙份。」等語（參見原審法院訴更一字卷第108頁）觀之，水利局70年1月23日函，僅同意黃湄生、吳均堯等21人將當時使用之茶棚予以改建，並無授與其等就茶棚所坐落河川土地永久使用經營權之意思。而水利局71年9月7日函，僅係重申其針對黃湄生、吳均堯等21人陳請「核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公有地永續使用經營權核准予自然人」一事，業以前揭70年1月23日函表示之意見，並請被上訴人就該21人陳請核准碧潭茶棚永久所有權及茶棚河川公地永久使用經營權一節，本於其權責，惠予處理逕復。上訴人忽略水利局70年1月23日函說明三，針對黃湄生、吳均堯等21人陳請核准茶棚河川公地永久使用經營權一事，係表示須依該項說明⒈至⒊之指示辦理，並非予以核准，僅憑水利局71年9月7日函說明二，引用上開該局70年1月23日函字號及抄錄其說明三前半段「核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』」等語之內容，遽認水利局70年1月23日函已將茶棚所在河川公地之永久使用經營權，授與黃湄生、吳均堯等21人，自非可採。是以水利局70年1月23日函，既未授與當時之茶棚經營者，得永久使用經營茶棚所在河川公地之權利，自非授與茶棚經營者河川公地永久使用經營權之授益行政處分，亦不足使上訴人對於黃湄生、吳均堯已取得系爭河川地永久使用經營權一節，產生信賴，上訴人主張：上訴人係因信賴水利局70年1月23日函，而斥資裝潢系爭賣店，增添生財器具，被上訴人拆除系爭賣店，形同撤銷或廢止上開水利局函所為授益行政處分，上訴人得依行政程序法第126條第1項規定，請求信賴利益之損失補償云云，自難採憑等由，業經原判決詳述其所憑之證據及得心證理由，並對上訴人主張何以不可採指駁在案。按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。上訴意旨主張本件係由原經營者自行出資整建賣店費用、原判決僅憑新店市公所製作之函文即逕予證明定作人實非無疑、碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書係遭主管機關誤導，非上訴人及其前手所簽立、水利局71年9月7日水政字第10035號函之文義解釋確已同意讓原經營者取得河川公地永續使用經營權、水利局70年1月23日70水政字第7908號函確實曾授與上訴人就系爭特定公有地有永續使用經營權，上訴人應有信賴基礎云云，指摘原判決解釋契約、認定事實有違經驗法則之違背法令。無非係對原判決認定事實職權及已敘明不採之事項，仍以其主觀歧異見解加以爭執，核無可採。
（四）另查被上訴人係於96年終止碧潭風景特定區租賃契約，並以被上訴人97年1月17日函通知包括上訴人配偶高玲玲在內之71人，應將遺留於該區域內之私人物品或設施，於97年2月21日前自行取回，逾期現場所有物品將視同廢棄物處理，其後始於97年2月25日至同年月27日將賣店全部拆除。此事實為上訴人所不否認。由此可知，被上訴人先為終止契約之通知，並於拆除系爭建物前復通知上訴人取回留於該區域內之私人物品或設施，已給予上訴人等陳述意見之機會。況系爭建物為被上訴人所有，已如上述，故通知拆除系爭建物尚非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，是以被上訴人未依書面通知上訴人陳述意見，尚難遽認於法有違。原判決漏未就此敘明不可採之理由，然因與判決結果不生影響，尚難謂原判決有理由不備之違法。上訴意旨以：被上訴人於97年1月17日函通知拆除系爭專賣店，並於同年2月25日至27日將系爭專賣店全部拆除，其決定草率且倉促，復未予上訴人表示意見之機會，已與行政程序法第102條之規定有違，是該行政處分已屬違法，對此原判決均未交待，亦未說明何以不採之理由，顯有判決不備理由之違法乙節，亦難認有理。
（五）上訴意旨其他主張，業經原判決詳予指駁在案，或與判決結果不生影響。綜上，上訴意旨所述均無可採。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 闕 銘 富法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
書記官 葛 雅 慎