最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第257號上 訴 人 葉貴美訴訟代理人 方雍仁 律師
沈恆 律師上 訴 人 何復山
劉羅清廷財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院上 一 人代 表 人 潘東陽被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 蔣丙煌訴訟代理人 蔡東賢 律師
馮基源 律師上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國103年1月9日臺北高等行政法院102年度訴更二字第51號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人連帶負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人於民國103年10月22日變更為蔣丙煌，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣上訴人財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院（下稱瑞園教養院）於85、86年間獲行為時（下同）內政部（嗣因行政院組織調整，自102年7月23日起，有關身心障礙者之社會福利機構之督導、協調及推動，已改由被上訴人掌理，並於原審聲明承受訴訟）全額補助興建院舍，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因瑞園教養院部分院舍所坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，而因拆除院舍所受領之建物及設施補償費，本應按85、86年間內政部全額補助興建院舍經費核銷金額向內政部繳回，惟瑞園教養院請求將建物及設施補償費轉為院舍重建經費，並申請辦理「興建院舍變更計畫」，經內政部依據「內政部推展社會福利補助作業要點」（下稱社福補助作業要點）規定，專案同意補助瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費新臺幣（下同）3,168萬元及開辦設施設備費1,322萬2,976元（下稱系爭設施設備費），該等經費並由瑞園教養院已受領之建物及設施補償費內直接支應，其餘結餘款則應由瑞園教養院繳回。內政部乃於94年11月8日將核算（核定）表1份及契約書6份函請改制前（下同）桃園縣政府轉知瑞園教養院用印（下稱94年11月8日核定函），桃園縣政府則於94年11月16日以府社障字第0940317109號函轉被上訴人94年11月8日核定函、核定表、契約書予瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6份函送內政部核辦，嗣經上訴人瑞園教養院及連帶保證人即上訴人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書（下稱系爭補助契約）經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉內政部（內政部於94年12月26日收文）。嗣瑞園教養院因違約未於院舍建物完成所有權登記後30日內，設定第一順位抵押權予內政部，內政部即依系爭補助契約之約定解除該契約，並請求上訴人返還工程費及系爭設施設備費，並依工程費補助款2％給付違約金63萬3,600元，合計共4,553萬6,576元，然上訴人均置之不理。內政部提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第1742號判決上訴人應連帶給付被上訴人4,553萬6,576元，及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。上訴人葉貴美不服提起上訴（效力及於全部），經本院100年度判字第1310號判決將原判決關於上訴人應連帶給付被上訴人於超過3,231萬3,600元及利息部分暨訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院更為審理，其餘上訴駁回。經原審法院100年度訴更一字第168號判決除確定部分外，駁回內政部之訴。內政部不服，提起上訴，經本院102年度判字第243號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院102年度訴更二字第51號判決（下稱更二審判決）上訴人應連帶給付被上訴人1,322萬2,976元，及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。上訴人葉貴美不服（效力及於全部），提起上訴。
三、被上訴人承受訴訟前-即內政部起訴主張：由系爭「興建院舍變更計畫」申請表、計畫書及核定表等相關文件，可知本件補助案包含系爭設施設備費用及建物拆除修繕費等項目，而上訴人葉貴美等人於系爭補助款94年簽訂時，均係瑞園啟智教養院之董事，並於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章同意負連帶清償之責，則上訴人葉貴美等人即應連帶返還工程費3,168萬元、設施設備費1,322萬2,976元及給付違約金633,600元共計45,536,576元，實堪認定。縱系爭設施設備費未在系爭補助契約內，然瑞園教養院確有受領此款項，以輔助系爭補助契約之進行，為兩造所不爭，現既無法達成上揭事項，並經內政部以98年5月5日內授中社字第09807177402號函（下稱98年5月5日函）廢止此一部分之補助，上訴人亦構成公法上不當得利，依行政程序法第149條準用民法第179條規定，亦應將系爭設施設備費返還被上訴人，則上開函已為解除系爭補助契約及廢止授予利益之行政處分，自毋須再另為撤銷或廢止之行政處分，更遑論有何逾時效之問題。89年時因部分院舍坐落土地後遭徵收為高鐵用地致院舍被拆除，則上訴人瑞園教養院已無法依核定計畫確實履行收容院生之義務，致補助目的不達，應依85、86年度內政部加強推展社會福利獎助作業要點（下稱社福獎助作業要點）第8點規定提變更計畫；而在瑞園教養院未提變更計畫前，自應將其由高鐵徵收所受領之徵收補償費返還予被上訴人，故被上訴人依法請求瑞園教養院返還該補助款，洵屬有理等語，求為判決上訴人應連帶給付被上訴人13,222,976元，及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
四、上訴人則以：㈠瑞園教養院、何復山、劉羅清廷部分（於更審前準備程序到場陳述）：依系爭補助契約第1條約定，被上訴人之補助款為3,168萬元，並無設施設備費13,222,976元之約定與記載，故被上訴人此部分之請求無理由。㈡葉貴美部分：85、86年間之補助案既早於89年執行終結並核銷結案，則91年間瑞園教養院院舍所坐落土地遭徵收致部分院舍被拆除，瑞園教養院所受領之徵收補償款已屬私法人所有之財產，自無須向被上訴人繳回。被上訴人不察，復要求瑞園教養院另申請辦理「興建院舍變更計畫」，並於94年間作成核准補助之行政處分，其經費除由高鐵徵收補償款直接支應外，其餘結餘款更已由瑞園教養院繳回被上訴人，依行政程序法第111條第7款規定，系爭處分當屬具有重大明顯瑕疵而無效；上訴人因信賴系爭處分而簽訂之系爭補助契約，即失其訂約目的，亦失所附麗自屬無效。依被上訴人93年12月28日修訂之社福補助作業要點第11點規定可知，僅有被上訴人補助民間單位新建、改建、增建或購置建物之情形，始應簽訂契約，而非針對任何補助項目皆要求簽訂契約，而101年修正之現行社福補助作業要點第11點已明確將「新建、改建、增建或購置建物之補助」與「設施設備之補助」分別並列，更顯見兩者確為立法者所刻意區別，自不應混淆或擴張93年社福補助作業要點第11點所規定應簽訂契約之適用範圍；上訴人葉貴美因信賴契約記載而願負擔保證責任之範圍，自以契約所明確記載之金額3,168萬元為限，不包括系爭設施設備費13,222,976元。縱使被上訴人解除系爭契約，惟系爭設施設備費係基於被上訴人94年11月8日核定函准同意補助所為之行政處分，自非屬無法律上原因而受有之公法上不當得利；被上訴人曾以98年5月5日號函通知上訴人解除系爭契約，惟從未表示廢止94年11月8日核定函，是系爭行政處分縱有廢止之原因，亦已逾2年除斥期間，被上訴人不得再主張廢止該行政處分等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審以：㈠關於上訴人瑞園教養院是否應向被上訴人繳還85、86年度核銷之補助費部分：瑞園教養院於85年提出計畫書，經被上訴人依社福獎助作業要點規定，於85年3月25日以台(85)內社字第8578959號函（下稱85年核定函）核定全額補助7,865萬元興建院舍及行政人員辦公大樓經費（包括建築工程及設施設備），嗣上訴人瑞園教養院興建院舍完竣，經被上訴人於89年5月間辦理核銷金額為63,686,093元；暨依上訴人瑞園教養院提出並經被上訴人核定之計畫書之計畫目的及實施內容，瑞園教養院除應依其所提原核定計畫確實履行興建院舍建物及設施設備工程外，並負有於院舍興建完竣後須該將建物設備繼續履行原補助目的即提供身心障礙者照顧服務之義務。惟於91年間，瑞園教養院興建院舍後棟大樓土地被徵收作為高鐵用地，院舍建築及設施設備遭拆除，致已無法執行原核定計畫所載收容身心障礙院生之義務，故被上訴人依社福獎助作業要點規定，在瑞園教養院未提變更計畫前，請求上訴人瑞園教養院將受領高鐵徵收之建物補償費按原補助核銷金額63,686,093元繳還被上訴人，並另提申請計畫，洵無不合。蓋若謂被上訴人補助瑞園教養院之補助款於興建院舍及設施設備後，係屬瑞園教養院之私人財產，即認瑞園教養院可坐享因土地徵收拆除被上訴人補助興建院舍所獲取之高額補償費，卻置其依申請計畫及社福獎助作業要點規定所應履行收容院生之公共任務於不論，顯非事理之平，亦與內政部訂定社福獎助作業要點之目的有違。又被上訴人於91年5月16日以台內中社字第0910077349號函復關於瑞園教養院後棟大樓所在土地被徵收作為高鐵用地而領得拆除該地上建物之補償費，應按核銷之補助款金額繳還被上訴人等語，即有廢止原85年核定函之意思。㈡關於系爭設施設備費部分：⒈由內政部93年12月28日修正發布、00年0月0日生效之社福補助作業要點規定可知，申請單位依作業要點申請補助建造所指之「建造」，包含「新建、改建、增建或修繕」；申請單位填具之「申請補助計畫書」所載「經費概算」項目，其中「申請補助金額」應註明為資本支出或經常支出及「備註」-註明規格、用途與特殊之「設施設備」，該特殊之「設施設備」並應另檢附相關資料。準此，申請單位「申請補助建造（新建、改建、增建或修繕）」其「經費概算」內容中「申請補助金額」項下，如載有特殊之「設施設備」，該特殊「設施設備」所申請補助之金額，係包含在補助建造（新建、改建、增建或修繕）金額範圍內。是社福補助作業要點第11點「民間單位接受補助新建、改建、增建．．．者，應與內政部訂定契約」之規定，乃包含上揭「新建、改建、增建」所核定補助之「設施設備」金額甚明。又民間單位「申請新建、改建或增建」建物者，並應檢附最近3個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分）及「切結書」敘明「於核定後30天內」，乙方（按即申請單位）應將「土地」設定第一順位抵押權予甲方（按即內政部）；另「建物於建造完成，並取得所有權登記後30天內」，乙（申請單位）方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方（內政部）。而依作業要點全文及「切結書」記載之內容可知，「切結書」乃申請單位以出具「切結書」之方式表示承諾為一定之行為，而換取內政部之同意補助（新建、改建或增建），二者間具有要約、承諾之對待關係，若其申請新建、改建或增建符合作業要點相關補助規定，且經申請單位為前開內容之切結承諾，使內政部同意、核定補助相當金額，則該「切結書」應具有行政契約之性質；縱該民間單位接受補助新建、改建、增建後未再與內政部訂定契約（行政契約），該接受補助之民間單位仍有依據其所立具之「切結書」內容辦理設定第一順位抵押權予內政部之義務。內政部並得因該接受補助民間單位未履行上開設定第一順位抵押權之切結承諾而解除契約，並廢止行政處分。⒉綜觀系爭補助案自申請單位即瑞園教養院申請補助、內政部許可核定、迄雙方訂定契約，悉依社福補助作業要點辦理；瑞園教養院申請時應檢附之相關文件（含切結書），亦皆按上開作業要點附件規定之格式及內容填載。是前述作業要點與依該作業要點填載備具之文件，自應屬解釋系爭補助契約所補助範圍之重要資料。則觀諸系爭補助款契約前言、第1條約定，及瑞園教養院提出之申請表及計畫書，除工程費項目外，尚列有設施設備費及建物拆除修繕費等其他申請補助項目，核均屬社福補助作業要點第6點規定申請單位「申請補助建造」所指之「建造」補助費用範圍；並被上訴人94年11月8日核定函同意專案補助之項目，亦載明含有工程費、設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金、92、93年服務費等，該函並附具核算表，併將系爭補助契約由桃園縣政府轉送上訴人簽署用印後，再由桃園縣政府將用印完成之系爭補助契約轉交被上訴人，而完成系爭補助程序等情，可知系爭補助契約係針對上開核定函專案補助之總體事項而簽訂，且上訴人瑞園教養院申請時提出之上開書表亦為系爭補助契約之附件，足認系爭補助契約補助之範圍，非僅限於契約記載之工程補助款3,168萬元，尚包含系爭設施設備費13,222,976元在內。另補助行為雖理論上可由補助機關依實際情形，裁量藉由不同行政行為之方式達成，如以行政處分核定，或訂定行政契約等，然以本件之補助係針對瑞園教養院興建院舍變更案之整體計畫綜合考量，被上訴人並無僅就工程費部分以行政契約約定，而其餘補助項目以行政處分核定之必要性，從而，上訴人主張系爭補助款契約之補助範圍，僅有工程費補助款3,168萬元云云，核與事實不符，即難憑採。
⒊本件經被上訴人補助興建之建物，即桃園縣中壢市○○段○○○○○○號，於96年10月10日即興建完成，並於98年1月5日完成所有權登記，惟經上訴人瑞園教養院債權人許魏麗珠聲請臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）民事執行處查封拍賣，則瑞園教養院即無從依系爭補助契約於建造完成並取得所有權登記後30天內，將該建物設定第一順位抵押權予被上訴人，故被上訴人以瑞園教養院違反系爭補助契約第5條規定，及何復山、葉貴美及劉羅清廷在系爭補助契約簽名為連帶保證人，同意就瑞園教養院對於該契約所生公法上債務負連帶清償之責，依同契約第8條第1項第6款規定，以98年5月5日函通知上訴人解除系爭補助款契約，及限期上訴人連帶返還工程補助款3,168萬元、系爭設施設備費13,222,976元及依工程補助款2％計算之違約金633,600元，洵屬有據。上訴人葉貴美辯稱依系爭補助契約應負連帶保證責任之範圍應僅限於該契約明載之3,168萬元，不包含系爭設施設備費13,222,976元云云，亦無可採等語，因而判命上訴人應連帶給付被上訴人13,222,976元，及自98年9月8日起至清償日，按週年利率5％計算之利息（至被上訴人於本件起訴請求上訴人連帶返還工程補助款3,168萬元、違約金633,600元及利息部分，已經本院100年度判字第1310號判決駁回上訴人上訴確定在案）。
六、上訴意旨略以：㈠依系爭補助契約第1條約定及兩造歷次開庭筆錄，可證被上訴人於契約當時確僅約定3,168萬元，並未包含系爭設施設備費，且反觀94年11月8日核定函，其對象非上訴人，亦非兩造簽署之契約，更非契約之附件，無任何撥付之證明。惟更二審判決就此未予查明，僅憑94年11月8日核定函據以作為判決理由，顯有判決理由不備之違法。
㈡觀諸系爭補助契約第5條約定，再比對瑞園教養院就其所有之桃園縣中壢市○○段○○○○○號所設定之最高限額3,168萬元抵押權，足證系爭補助契約合意約定之範圍僅限於3,168萬元，未及系爭設施設備費13,222,976元或其他款項。蓋若系爭補助契約應包含系爭設施設備費，則瑞園教養院接受補助後所設定之金額應為3,168萬元再加13,222,976元，豈有僅及於3,168萬元之理，然原審未查，顯有判決理由不備之違法。㈢本件雙方約定之工程暨約定系爭工程係遲至98年1月5日始取得所有權登記，然瑞園教養院之債權人許魏麗珠早於97年12月23日具狀聲請查封瑞園教養院之財產，則上訴人是否已領取系爭設施設備費，即非無疑；再觀諸被上訴人98年5月5日函所載工程費及系爭設施設備費金額，不僅與系爭補助契約第1條約定齟齬，更與94年11月8日核定函所謂專案核定補助款金額（6,307萬6,251元）相互矛盾。原審未深究及此，即據此作為本件判決之依據，顯有判決不備理由之違法。㈣上訴人葉貴美於原審一再主張認定其保證責任之範圍，應探求保證契約當事人（即上訴人葉貴美）與被上訴人間之真意、締約當時契約所記載之保證範圍為何，惟更二審判決對此未予審酌，顯有判決不備理由之違法。㈤依更一審法官當庭勘驗結果，申請補助之相關文件（含切結書）並非系爭補助契約之附件，更非上訴人葉貴美所提出，上訴人葉貴美於簽署保證契約時，除系爭補助契約明載之3,168萬元外，並無其他金額，被上訴人亦從未將保證責任超過3,168萬元之意旨通知上訴人葉貴美。然更二審判決仍認上訴人葉貴美應負擔超過3,168萬元之保證責任，顯有認定事實錯誤、判決不備理由及理由矛盾之違法等語。
七、本院查：
（一）按「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。」為行政訴訟法第39條第1款所明定。所謂共同訴訟人中一人之行為，有利益於共同訴訟人或不利益於共同訴訟人，係指於行為當時就形式上觀之，有利或不利於共同訴訟人而言，非指經法院審理結果有利者其效力及於共同訴訟人，不利者其效力不及於共同訴訟人而言。故共同訴訟人中之一人，對於下級法院之判決聲明不服提起上訴，在上訴審法院未就其內容為審判前，難謂其提起上訴之行為對於他共同訴訟人不利，其效力應及於共同訴訟人全體，即應視其上訴為共同訴訟人全體所為。次依行政程序法第149條準用民法第272條第1項、第273條規定：「數人負同一債務，明示對於債權人各負全部給付之責任者，為連帶債務。」「連帶債務之債權人，得對於債務人中之一人或數人或其全體，同時或先後請求全部或一部之給付。連帶債務未全部履行前，全體債務人仍負連帶責任。」本件更二審判決判命瑞園教養院與葉貴美、何復山、劉羅清廷連帶給付，足認其等為連帶債務關係，雖瑞園教養院、何復山、劉羅清廷未對更二審判決聲明不服提起上訴，惟連帶債務人葉貴美已於法定期間合法提起上訴，且核其上訴理由係非基於個人關係而為主張，則依前揭說明，其上訴效力應及於原審共同訴訟人瑞園教養院、何復山、劉羅清廷，合先敘明。
（二）次按，內政部為「協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準」，於87年6月30日訂定發布「內政部推展社會福利服務補助作業要點」一種；此後歷經多次修正，其中93年12月28日修正發布名稱為「內政部推展社會福利補助作業要點」及全文11點，並自00年0月0日生效（即本件行為時法-下稱作業要點），其相關規定如下：「補助對象及項目：㈠一般性補助：依申請補助項目及基準規定各該補助項目之補助對象及項目為限。㈡政策性補助：由內政部（以下簡稱本部）依政策需要另定之。補助標準：㈠一般性補助：依本部預算額度，申請計畫內容、執行能力、申請補助項目及基準規定核算補助經費，申請單位申請經常支出經費至少應編列百分之二十以上之自籌款，申請資本支出經費至少應編列百分之三十以上之自籌款。㈡政策性補助：視預算額度，由本部依政策需要核定。．．．申請程序：㈠縣（市）或直轄市立案之民間單位向縣（市）政府或直轄市政府社會局提出申請，經審核符合規定者，函送本部核辦。㈡．．．全國性、省級立案之民間單位及受本部委託辦理業務之各級立案民間單位，向本部提出申請。申請單位應備文件：㈠申請表．．．。㈡申請補助計畫書．．．。1.申請一般業務補助，內容應包括目的、主（協）辦單位、時間（或期程）、地點、參加對象、內容、效益、經費概算、經費來源及收費基準等項。2.申請補助建造（指新建、改建、增建或修繕，以下同）或購置建物，內容應包括目的、主（協）辦單位、需求評估（含轄區內同性質機構分布、容量、目前及未來供需狀況及急迫性，與基地鄰近地區發展狀況、地形、公共設施、交通、以往天然災害情形等。）、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施（含地方政府轉介之照顧服務對象）、經費概算（應包含營繕工程每平方公尺成本單價）、經費來源、公共安全計畫或公共安全改善計畫等項。3.前二目經費概算內容應包括項目、單位、數量、單價、預算數、自籌金額、申請補助金額（註明為資本支出或經常支出）及備註（註明規格、用途、特殊之設施設備應另檢附相關資料）等項。㈢依規定應編列自籌款案件，應附自籌款證明（如主管機關證明、最近二個月內之金融機構存款證明等；申請建造建物補助者，得以其建地之土地公告現值折算為自籌款）。申請建造建物補助者，除以建地之土地公告現值折算為自籌款者外，自籌款非經工程發包完成後不得支用，並應併附金融機構存款餘額查詢同意書，以利本部查核。㈣其他視個案需要之文件。1.申請補助新建、改建或增建建物者，應檢附下列文件：(1）建物基地位置圖。(2）最近三個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分），並檢附切結書敘明於核定後三十天內，乙方應將土地設定第一順位抵押權予甲方；另建物於建造完成，並取得所有權登記後三十天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方。（如為購置應符合社會福利機構設置標準之規定）。．．．審查作業：㈠縣（市）政府及直轄市政府社會局應確實審查申請補助計畫，並擬具審核意見，其重點如下：．．．9.申請補助新建、改建或增建社會福利機構者，直轄市政府社會局或縣（市）政府應附評估意見書及審查意見表。．．．補助財團法人附設社會福利機構新（增、改）建、購置房舍、開辦設施設備，應以財團法人為申請及補助對象，如補助新建、改（增）建或購置房舍，其產權應登記為財團法人所有，並由該法人切結利用該補助經費所興建之設施設備，應專供附設之社會福利機構使用。．．．財務處理：㈠依據核定計畫撥款：申請補助計畫經本部核定其計畫編號及補助金額、補助項目後，由本部填具內政部○○○年度推展社會福利申請補助計畫核定表．．．，由核轉機關或逕向本部申請之機關（構）、民間單位填具領款收據，報本部撥款，本部據以建檔管理；請款時應註明專戶帳號，民間單位並註明統一編號。如於尚未完成土地所有權移轉登記為法人以前，獲准新建、改建或增建建物者，請於完成所有權移轉登記為法人後，再檢附土地所有權狀影本轉送本部撥款。核轉機關或逕向本部申請之機關（構）、民間單位得將領款收據併同申請補助計畫報本部，如核定金額較領款收據金額低時，按核定金額實付之。1.在直轄市立案或受直轄市委託辦理之民間單位，由直轄市政府社會局受款並核實轉撥。2.在縣（市）立案或受縣（市）委託辦理之民間單位，由縣（市）政府受款並核實轉撥。3.補助經費資本支出逾新臺幣一千萬元之案件，受補助單位應將自籌款全數存入直轄市、縣（市）政府所設專戶保管，本部補助款始撥至直轄市、縣（市）政府；由直轄市、縣（市）政府依工程進度及合約分期撥付，避免受補助單位挪用自籌款；撥付時應先以受補助單位自籌款支付，用罄後再由本部補助經費支付。直轄市、縣（市）政府應依上開規定辦理，違反者，應追究相關人員責任。㈢補助款之執行：．．．3.營繕工程於確定發包金額後，及其他各項補助經費實際執行後之賸餘款即應繳回；補助建造、購置建物或設施設備案件如跨越二個年度無正當理由尚未完成發包或採購作業，應即繳回補助款。．．．用途之變更：民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經本部同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。．．．督導及考核．．．其他：㈠申請補助項目及基準由本部另定之。㈡民間單位接受補助新建、改建、增建或購置建物者，應與本部訂定契約；．．．。㈢接受補助單位應建立完整補助案件檔案備查。」準此可知，前開作業要點乃內政部為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準而設。其補助對象及項目分一般性補助與政策性補助，「一般性補助『依申請補助項目』」及基準規定各該補助項目之「補助對象及項目為限」。申請單位為縣（市）或直轄市立案之「民間單位」者，應向縣（市）政府或直轄市政府社會局提出申請。縣（市）政府或直轄市政府社會局受理後，如係申請補助新建、改建或增建社會福利機構者，直轄市政府社會局或縣（市）政府應附評估意見書及審查意見表，並依婦女、老人、身心障礙者、社區發展、志願服務、社會工作等項，分別填具申請彙整表，連同申請單位應備文件函送內政部核定。而申請單位申請時，應備具依規定格式記載之「申請表」及「申請補助計畫書」，申請「補助建造」或「購置建物」，該「申請補助計畫書」內容應包括「目的、主（協）辦單位、需求評估、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施、『經費概算（應包含營繕工程每平方公尺成本單價）』、經費來源、公共安全計畫或公共安全改善計畫」等項；上開所稱「補助建造」，指「新建、改建、增建或修繕」，「經費概算」內容應包括「項目、單位、數量、單價、預算數、自籌金額、『申請補助金額（註明為資本支出或經常支出）』及備註（註明規格、用途、『特殊之設施設備』應另檢附相關資料）」等項。又「申請補助新建、改建或增建建物」者，並應檢附「最近3個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分）及『切結書』敘明於核定後30天內，乙方（按即申請單位）應將土地設定第一順位抵押權予甲方（按即內政部）；另建物於建造完成，並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方」。申請補助計畫「經內政部核定其計畫編號及『補助金額』、『補助項目』後，由內政部填具內政部推展社會福利申請補助計畫核定表」，由核轉機關、民間單位填具領款收據，報內政部撥款【縣（市）立案之民間單位，由縣（市）政府受款並核實轉撥】；民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經內政部同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。民間單位接受前開補助新建、改建、增建或購置建物者，應與內政部訂定契約。析言之：
１、申請補助建造所指之「建造」，包含「新建、改建、增建或修繕」；申請單位填具之「申請補助計畫書」所載「經費概算」項目，其中「申請補助金額」應註明為資本支出或經常支出及「備註」-註明規格、用途與特殊之「設施設備」，該特殊之「設施設備」並應另檢附相關資料。準此，申請單位「申請補助建造（新建、改建、增建或修繕）」其「經費概算」內容中「申請補助金額」項下，如載有特殊之「設施設備」，該特殊「設施設備」所申請補助之金額，係包含在補助建造（新建、改建、增建或修繕）金額範圍內。是前開作業要點「民間單位接受補助新建、改建、增建．．．者，應與內政部訂定契約」規定，乃包含上揭「新建、改建、增建」所核定補助之「設施設備」金額甚明。
２、民間單位「申請新建、改建或增建」建物者，並應檢附最近3個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分）及「切結書」敘明「於核定後30天內」，乙方（按即申請單位）應將「土地」設定第一順位抵押權予甲方（按即內政部）；另「建物於建造完成，並取得所有權登記後30天內」，乙（申請單位）方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方（內政部）。而依前舉作業要點全文及「切結書」記載之內容可知，上揭「切結書」乃申請單位以出具「切結書」之方式表示承諾為一定之行為，而換取行政機關（內政部）之同意補助（新建、改建或增建），二者間具有要約、承諾之對待關係，若其申請新建、改建或增建符合作業要點相關補助規定，且經申請單位為前開內容之切結承諾，使內政部同意、核定補助相當金額，則該「切結書」應具有行政契約之性質；縱該民間單位接受補助新建、改建、增建後未再與內政部訂定契約（行政契約），該接受補助之民間單位仍有依據其所立具之「切結書」內容辦理設定第一順位抵押權予內政部之義務。內政部並得因該接受補助民間單位未履行上開設定第一順位抵押權之切結承諾而解除契約，並廢止行政處分。
（三）再按，民法第一編「總則」第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」第148條規定：「（第1項）權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。（第2項）行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」本條18年5月23日立法理由記載：「謹按權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，然其目的，要以保護自己之利益為必要，若專以損害他人利益為目的者，其權利之行使，實為不法行為，自為法所不許」、71年1月4日修正立法理由載稱：「權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵，爰於原第148條，增列『權利之行使，不得違反公共利益』，俾與我民法立法原則更相吻合。．．．誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，現行法僅就行使債權，履行債務之誠信原則，於債編第219條中規定。似難涵蓋其他權利之行使與義務之履行，爰於第148條增列第2項明示其旨。」第二編「債」第一章「通則」第一節「債之發生」第153條第1項規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」第三節「債之效力」第250條規定：
「（第1項）當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。（第2項）違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」第258條、第259條規定：「（第1項）解除權之行使，應向他方當事人以意思表示為之。（第2項）契約當事人之一方有數人者，前項意思表示，應由其全體或向其全體為之。（第3項）．．．。」「契約解除時，當事人雙方回復原狀之義務，除法律另有規定或契約另有訂定外，依下列之規定：由他方所受領之給付物，應返還之。受領之給付為金錢者，應附加自受領時起之利息償還之。受領之給付為勞務或為物之使用者，應照受領時之價額，以金錢償還之。受領之給付物生有孳息者，應返還之。就返還之物，已支出必要或有益之費用，得於他方受返還時所得利益之限度內，請求其返還。應返還之物有毀損、滅失或因其他事由，致不能返還者，應償還其價額。」第260條規定：「解除權之行使，不妨礙損害賠償之請求。」是知，權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵；又誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，故行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法，並不得違反公共利益。再當事人所為意思表示，其意義往往有欠明瞭，致生爭執，自應將不甚明瞭處解釋之；而解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，上開誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，從而，解釋當事人意思表示之真意，亦應將誠信原則涵攝在內，藉以檢視其解釋結果對當事人雙方之權利義務是否符合公平正義。申言之，解釋契約，應於文義上及論理上詳為推求，以探求當事人立約時之真意，並通觀契約全文，斟酌訂約當時及過去之事實、適用之相關法規等一切證據資料，本於經驗法則、論理法則及「誠信原則」，從該意思表示所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意。另「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」為行政訴訟法第254條第1項所規定；而解釋契約，以探求當事人間訂約之正確內容為目的，屬於事實審認定之範圍，苟其解釋不違背法令，當事人不得以其解釋不當為理由，向本院提起上訴。
（四）本件上訴人瑞園教養院於85、86年間獲行為時內政部全額補助興建院舍，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因上訴人瑞園教養院部分院舍所坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，而「因拆除院舍所受領之『建物』及『設施補償費』」，本應按85、86年間內政部全額補助興建院舍經費核銷金額向被上訴人繳回，惟上訴人瑞園教養院「請求將『建物』及『設施補償費』轉為院舍『重建經費』」，乃於94年5月30日提出內政部94年度推展社會福利核定補助計畫變更申請表（一）、（二）及瑞園教養院興建院舍變更計畫工程計畫書，經由桃園縣政府函轉向內政部申請補助，申請補助之項目包括建物拆除修繕費、雜項購置費、行政費、存出保證金、院舍租金、在建工程費、變更計畫興建工程費、「內部設施設備費」等共計7,746萬7,247元，經內政部依據上開作業要點規定，專案核准補助上訴人瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費3,168萬元及「開辦設施設備費」1,322萬2,976元、拆除建物及搬遷修繕費423萬6,806元、臨時院舍租金918萬元、92年及93年度服務費475萬6,469元等合計6,307萬6,251元，並以94年11月8日核定函將核算（核定）表1份及契約書6份函請桃園縣政府轉知被上訴人瑞園教養院用印，桃園縣政府則以94年11月16日府社障字第0940317109號函轉內政部94年11月8日核定函、核算（核定）表、契約書予上訴人瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6份函送上訴人核辦，嗣經被上訴人瑞園教養院及連帶保證人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉內政部（內政部於94年12月26日收文）。嗣上訴人瑞園教養院因違約未於院舍建物完成所有權登記後30日內，設定第一順位抵押權予內政部，內政部即依系爭補助契約之約定解除該契約，並請求上訴人連帶返還系爭工程費及「設施設備費」，及依工程費補助款2％給付違約金63萬3,600元，合計共4,553萬6,576元，然上訴人均置之未理。內政部提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第1742號判決「被告（按即上訴人-下同）應連帶給付原告（即內政部-下同）4,553萬6,576元，及自98年9月8日（即上訴人收受被上訴人起訴狀繕本翌日）起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息」；上訴人葉貴美不服提起上訴，經本院以100年度判字第1310號判決將原判決關於「被告應連帶給付原告於超過3,231萬3,600元及利息部分暨訴訟費用部分均廢棄」，發回原審更為審理（即內政部訴請上訴人連帶給付1,322萬2,976元及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計付利息之部分），其餘上訴駁回。內政部不服，提起上訴，復經本院以102年度判字第243號判決將原判決廢棄（即被上訴人訴請上訴人連帶給付1,322萬2,976元及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計付利息部分），發回原審更為審理；原審因依本院發回所為廢棄理由之法律上判斷及應調查事項，斟酌其全辯論意旨與調查證據結果，逐一論明：【㈠關於上訴人瑞園教養院是否應向被上訴人繳還85、86年度核銷之補助費部分：．．．⒉內政部基於規劃、推行及督導社會福利業務之中央主管機關職權，為協助各級政府推展各項社會福利服務，及透過獎勵補助，結合民間力量，貫徹社會福利政策與措施，訂定之85、86年度社福獎助作業要點規定．．．可知，申請獎助單位於申請時應檢具申請表、計畫書、經費概算及其它補充性文件，經主管機關審核，再層報內政部核定，故所謂核定計畫實際上包含申請表、計畫書、經費概算及其它補充性文件，則依上述作業要點規定，接受獎助單位應按原核定計畫執行者，除撥款、核支、繳回結案等財務執行外，尚包括經核定之計畫書等其它文件亦須確實遵守履行，否則，內政部依上開補助要點附則規定，得請求接受獎助單位繳回獎助款項。⒊經查，上訴人瑞園教養院於85年提出計畫書，經內政部依上述社福獎助作業要點規定，於85年3月25日以台(85)內社字第8578959號核定函核定全額補助7,865萬元興建院舍及行政人員辦公大樓經費（包括建築工程及設施設備），嗣上訴人瑞園教養院興建院舍完竣，經內政部於89年5月間辦理核銷金額為63,686,093元；暨依上訴人瑞園教養院提出並經內政部核定之計畫書已載明：「計畫目的：．．．㈡擬收容成年極重度、重度之智障同胞及以智障為主之重度多殘同胞，採住宿制家庭式養護服務，另社區之智障同胞採日托或臨托、短托服務，．．．計畫實施內容：㈠收容對象及人數：1.收容極重度、重度之成年智障者及以智障者為之之重度多殘同胞84名，採住宿制家庭式養護。2.為社區智障同胞辦理日託（兼短托、臨託）30名．．．㈡服務項目：1.重殘養護．．．2.日間託育．．．」等情，．
．．則上訴人瑞園教養院除應依其所提原核定計畫確實履行興建院舍建物及設施設備工程外，並負有於院舍興建完竣後須該將建物設備繼續履行原補助目的即提供身心障礙者照顧服務之義務。惟於91年間，上訴人瑞園教養院興建院舍後棟大樓土地被徵收作為高鐵用地，院舍建築及設施設備遭拆除，致已無法執行原核定計畫所載收容身心障礙院生之義務，故內政部依上述社福獎助作業要點規定，在上訴人瑞園教養院未提變更計畫前，請求上訴人瑞園教養院將受領高鐵徵收之建物補償費按原補助核銷金額63,686,093元繳還內政部，並另提申請計畫，洵無不合。．．．
又內政部於91年5月16日以台內中社字第0910077349號函復關於上訴人瑞園教養院後棟大樓所在土地被徵收作為高鐵用地而領得拆除該地上建物之補償費，應按核銷之補助款金額繳還內政部等語，即有廢止原85年核定函之意思。
．．．。】【㈡關於系爭設施設備費部分：⒈按內政部93年12月28日修正發布、00年0月0日生效之社福補助作業要點規定．．．。⒉．．．可知，申請單位依上述作業要點申請補助建造所指之「建造」，包含「新建、改建、增建或修繕」；申請單位填具之「申請補助計畫書」所載「經費概算」項目，其中「申請補助金額」應註明為資本支出或經常支出及「備註」-註明規格、用途與特殊之「設施設備」，該特殊之「設施設備」並應另檢附相關資料。準此，申請單位「申請補助建造（新建、改建、增建或修繕）」其「經費概算」內容中「申請補助金額」項下，如載有特殊之「設施設備」，該特殊「設施設備」所申請補助之金額，係包含在補助建造（新建、改建、增建或修繕）金額範圍內。是上述社福補助作業要點第11點「民間單位接受補助新建、改建、增建．．．者，應與內政部訂定契約」之規定，乃包含上揭「新建、改建、增建」所核定補助之「設施設備」金額甚明。又民間單位「申請新建、改建或增建」建物者，並應檢附最近3個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分）及「切結書」敘明「於核定後30天內」，乙方（按即申請單位）應將「土地」設定第一順位抵押權予甲方（按即內政部）；另「建物於建造完成，並取得所有權登記後30天內」，乙方（申請單位）應再將建物設定第一順位抵押權予甲方（內政部）。而依前述作業要點全文及「切結書」記載之內容可知，上揭「切結書」乃申請單位以出具「切結書」之方式表示承諾為一定之行為，而換取內政部之同意補助（新建、改建或增建），二者間具有要約、承諾之對待關係，若其申請新建、改建或增建符合作業要點相關補助規定，且經申請單位為前開內容之切結承諾，使內政部同意、核定補助相當金額，則該「切結書」應具有行政契約之性質；縱該民間單位接受補助新建、改建、增建後未再與內政部訂定契約（行政契約），該接受補助之民間單位仍有依據其所立具之「切結書」內容辦理設定第一順位抵押權予內政部之義務。內政部並得因該接受補助民間單位未履行上開設定第一順位抵押權之切結承諾而解除契約，並廢止行政處分。上訴人葉貴美未細究上述社福補助作業要點訂定目的及全文內容，徒執其中第7點第11款、第8點第3款第3目規定之片斷內容，有將新（增、改）建或建造與設施設備併列之用語；及該作業要點101年修正後第11點之規定，認93年修正之上述作業要點中新（增、改）建之用語，並不包含設施設備，進而謂該作業要點第11點規定應訂契約者，不包含設施設備費用之補助云云，尚無可採。⒊上訴人瑞園教養院於85、86年間獲內政部全額補助興建院舍，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因上訴人瑞園教養院部分院舍坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，而因拆除院舍所受領之建物及設施補償費，本應將上開（行為時）內政部全額補助興建院舍經費核銷金額繳回內政部，惟上訴人瑞園教養院請求將建物及設施補償費轉為院舍重建經費，並申請辦理「興建院舍變更計畫」，經（行為時）內政部依據社福補助作業要點規定，專案同意補助上訴人瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費3,168萬元及系爭設施設備費13,222,976元，並以94年11月8日核定函將核算（核定）表1份及契約書6份函請桃園縣政府轉知上訴人瑞園教養院用印，嗣經上訴人瑞園教養院與連帶保證人即上訴人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，由桃園縣政府將系爭補助契約函轉內政部。綜觀系爭補助案自申請單位即上訴人瑞園教養院申請補助、內政部許可核定、迄雙方訂定契約，悉依上述社福補助作業要點辦理；上訴人瑞園教養院申請時應檢附之相關文件（含切結書），亦皆按上開作業要點附件規定之格式及內容填載。是前述作業要點與依據該作業要點填載備具之文件，自應屬解釋系爭補助契約所補助範圍之重要資料。則觀諸系爭補助款契約約定：「乙方（指上訴人瑞園教養院）向甲方（指內政部）申請推展社會福利辦理興建院舍補助款，經甲方同意補助．．．第一條：甲方依內政部推展社會福利補助作業要點『經審核同意之申請表、計畫書（如附件）』及『依規定所需之相關文件補助』乙方新臺幣（以下同）3,168萬元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依『申請表及計畫書之內容切實履行』。．．．」；及上述上訴人瑞園教養院提出之申請表及計畫書，除工程費項目外，尚列有設施設備費及建物拆除修繕費等其他申請補助項目，核均屬上述社福補助作業要點第6點規定申請單位「申請補助建造」所指之「建造」補助費用範圍；並上訴人94年11月8日核定函同意專案補助之項目，亦載明含有工程費、設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金與92、93年服務費等，該函並附具核算表，併將系爭補助契約由桃園縣政府轉送上訴人簽署用印後，再由桃園縣政府將用印完成之系爭補助契約轉交內政部，而完成系爭補助程序等情，可知系爭補助契約係針對上開核定函專案補助之總體事項而簽訂，且上訴人瑞園教養院申請時提出之上開書表亦為系爭補助契約之附件，足認系爭補助契約補助之範圍，非僅限於契約記載之工程補助款3,168萬元，尚包含系爭設施設備費13,222,976元在內。另補助行為雖理論上可由補助機關依實際情形，裁量藉由不同行政行為之方式達成，如以行政處分核定，或訂定行政契約等，然以本件之補助係針對上訴人瑞園教養院興建院舍變更案之整體計畫綜合考量，內政部並無僅就工程費部分以行政契約約定，而其餘補助項目以行政處分核定之必要性，從而，上訴人主張系爭補助契約之補助範圍，僅有工程費補助款3,168萬元云云，核與事實不符，即難憑採。⒋又按「乙方（指上訴人瑞園教養院）接受補助建造之土地及建物，土地應於核定後30日內設定第一順位抵押權予甲方（指內政部）；建物於建造完成並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方，以擔保乙方依本契約或本契約終止、解除後所生債務之履行。」「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之2％為限。」「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．乙方違反第4條或第5條規定者。乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」及「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」為系爭補助契約第5條、第7條、第8條及第9條第1項所明定。本件經（行為時）內政部補助興建之建物，即（桃園縣）中壢市○○段○○○○○○號，於96年10月10日即興建完成，並於98年1月5日完成所有權登記，惟經上訴人瑞園教養院債權人許魏麗珠聲請臺灣桃園地方法院(下稱桃園地院)民事執行處查封拍賣，此有建物登記謄本、桃園地院民事執行處98年3月3日桃院永97司執靜字第90074號函、桃園地院簡易庭97年度司票字第8174號本票裁定暨確定證明書在卷可參，系爭建物既受查封登記，則上訴人瑞園教養院即無從依補助契約於建造完成並取得所有權登記後30天內，將該建物設定第一順位抵押權予內政部，故內政部以上訴人瑞園教養院違反系爭補助契約第5條規定，及上訴人何復山、葉貴美及劉羅清廷在系爭補助契約簽名為連帶保證人，同意就上訴人瑞園教養院對於該契約所生公法上債務負連帶清償之責，依同契約第8條第1項第6款規定，以98年5月5日函通知上訴人解除系爭補助契約，及限期上訴人連帶返還工程補助款3,168萬元、系爭設施設備費13,222,976元及依工程補助款2％計算之違約金633,600元，洵屬有據。上訴人葉貴美辯稱依系爭補助契約應負連帶保證責任之範圍應僅限於該契約明載之3,168萬元，不包含系爭設施設備費13,222,976元云云，亦無可採。】等情，因認被上訴人依系爭補助契約第8條第1項第6款規定解除契約，並依同契約第8條第2項、第7條、第9條規定，起訴請求上訴人連帶返還系爭設施設備費13,222,976元，及自起訴狀繕本送達上訴人翌日即98年9月8日起至清償日，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，予以准許。揆諸上開規定及說明，並無違誤。
（五）綜上所述，原審為被上訴人前揭勝訴之判決，已詳載其取捨證據、認定事實及探求系爭補助契約真意所憑依據，暨上訴人主張各節如何不可採之心證於判決甚詳；其所為解釋系爭補助契約，與證據法則、經驗法則及論理法則悉無違背。上訴意旨，無非執持前詞，就原審取捨證據、認定事實（含解釋系爭補助契約）之職權行使，指摘其為不當，並據此泛指原判決不適用法規、或不備理由與理由矛盾，求予廢棄，均難謂可採。其上訴非有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 闕 銘 富法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
書記官 莊 俊 亨