最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第263號上 訴 人 高雄市政府地政局仁武地政事務所代 表 人 劉永富訴訟代理人 吳秋木
李秀鳳李玲玲 律師被 上訴 人 謝明仁上列當事人間土地使用編定事件，上訴人對於中華民國103年9月23日高雄高等行政法院103年度訴字第39號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人所有位於高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），經合併改制前高雄縣政府以民國65年5月31日府地用字第15445號公告為非都市土地，其使用分區為一般農業區公告之山坡地範圍，使用地類別為農牧用地。被上訴人以101年3月12日申請書（上訴人於101年3月15日收文）略以系爭土地上門牌號碼高雄市○○區○○村○○路（下稱松埔路）3巷4號之1房屋（96年1月5日已改編為松埔路1巷25之1號，下稱系爭房屋）係非都市土地編定前合法房屋為由，向上訴人申請辦理系爭土地更正編定為丙種建築用地（即系爭房屋坐落基地及其法定空地面積計165.6平方公尺部分），經上訴人核認被上訴人所提出之台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）鳳山區營業處（下稱台電鳳山營業處）用電證明地址為松埔路4號，與系爭房屋之門牌地址不符，遂以同年4月11日高市地仁用字第10170304700號函請被上訴人提出新事證後再據以辦理更正編定事宜。嗣被上訴人於同年6月27日以高雄市政府地政局（下稱地政局）駁回其更正編定申請為由，向高雄市政府法制局提出陳情，經該局移請地政局處理，地政局即交由上訴人辦理，上訴人乃以同年8月29日高市地仁用字第10170780100號函復被上訴人，系爭土地無法辦理更正編定為一般建築用地。被上訴人不服，提起訴願，案經訴願機關高雄市政府以上訴人既對主管建築機關之認定有疑義，即應向其查證其所為之認定依據為何，卻僅以地址不符即否准被上訴人之申請，難謂無速斷之嫌等為由，而以102年3月21日高市府法訴字第10230210000號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為處分。」嗣經上訴人依上開訴願決定意旨重為審查後，仍認被上訴人所提出之台電鳳山營業處用電證明地址與系爭房屋之門牌地址不符；且高雄市政府工務局（下稱工務局）所依據認定系爭房屋為舊有合法房屋之證明文件「台灣電力公司用電證明」，亦經台電鳳山營業處於101年2月22日會勘時表示無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供電之房屋；另上訴人亦查無內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋（下稱內政部93年11月9日函釋）所稱之足資證明文件等為由，乃以102年5月21日高市地仁用字第10270468700號函（下稱原處分）駁回被上訴人之申請。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被告應依原告民國101年3月12日之申請書，就坐落高雄市○○區○○段○○○○號面積165.6平方公尺之土地作成報請高雄市政府地政局審核更正編定為丙種建築用地之決定。」上訴人不服，爰提起本件上訴。二、本件被上訴人主張︰舊有房屋是否合法之認定，主管機關係高雄市政府建設（工務）局，前高雄縣政府建設局（下稱建設局）已進行過現場勘查，並以90年12月24日九０建局管字第DB003610號函（下稱建設局90年12月24日函）出具舊有合法房屋證明，該函性質上為主管機關對系爭房屋合法性所作成之確認性行政處分，具構成要件效力。上訴人對於本件申請案，應以該合法房屋證明為基礎，受其構成要件效力之拘束，不得再爭執行政處分之實質合法性。且證人李清豐亦證明系爭房屋為非都市土地編定前之合法房屋。又鳥松區自62年起編訂門牌，59年時系爭房屋未編定門牌，係迄至87年方初編為松埔路3巷4之1號，是以台電公司於59年供電時隨意填寫門牌之機率極高。另據高雄市鳥松區戶政事務所（下稱鳥松戶政所）100年1月27日高市鳥松戶字第1000000395號函已明確表示系爭房屋與松埔路4號毫無關係，嗣於102年12月23日高市鳥松戶字第10270410700號函亦表示○○○區○○路○號房屋於41年有人遷入戶籍，並於62年11月1日整編為鳥松里松埔路1巷1號；然鳥松里松埔路1巷1號現為皇佳製藥股份有限公司，坐落系爭房屋附近，與系爭房屋顯然不同，是台電公司所稱59年之供電地址不可能是整編前之松埔路4號，應係系爭房屋。基此，系爭房屋之電表現實存在，而松埔路4號已有獨立電表，益證系爭房屋之電表長久獨立存在而有用電事實，足證系爭房屋為舊有合法建物。系爭房屋位於系爭土地，且已取得合法房屋使用證明，原處分僅以台電公司未有明確認定供電住所之函文，即推翻上開具備構成要件效力之建設局90年12月24日函及其他公文書之證明力，顯違背內政部93年11月9日函釋及司法院釋字第217號解釋意旨云云。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人應依被上訴人101年3月12日之申請書，就坐落系爭土地面積
165.6平方公尺之土地作成報請高雄市政府地政局審核更正編定為丙種建築用地之決定。
三、上訴人則以︰非都市土地編定前合法建物及面積係由主管建築機關認定，依內政部93年11月9日函釋，其認定主要依據之證明文件為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明等文件之一。倘無該等證明文件，而有其他足以明確證明建物為非都市土地編定前合法建物之證明文件者，亦得據以辦理。系爭房屋固經建設局90年12月24日函證明屬舊有合法房屋，而該函依據之證明文件為台電公司用電證明，而依台電鳳山營業處87年3月2日鳳區費核代字第A0000000號函（下稱台電鳳山營業處87年3月2日函），可知用電地址為高雄市○○區○○路○號，而該門牌號碼於62年11月1日整編為松埔路1巷1號，核與系爭房屋地址不符。況整編後之松埔路1巷1號於82年4月間申請新設用電，然該用電地址之門牌號碼乃繫掛於高雄市○○區○○段○○○○號○號之建物上，而該建物則係位於高雄市○○區○○段1167及1168地號土地上，亦核與系爭土地之地號不符。另台電公司用電證明所載電表，亦查無資料顯示該電表曾辦理用電線路遷移。再參101年2月22日會勘紀錄，台電鳳山營業處於會勘時亦表示無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供電之房屋益明。是以，工務局所為認定系爭房屋屬非都市土地編定前之合法房屋，尚乏明確證明之證據，核非內政部93年11月9日函釋所稱之足資證明文件。據此，被上訴人用以證明系爭房屋為合法建物之主要證據台電公司用電證明，有前述疑義，惟被上訴人迄今仍未提出其他事證，自難謂已盡舉證責任云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按建築法第3條規定，可知建築法適用地區，所有建築之建造，均應依法申領建造執照，依同法第73條第1項前段規定，建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。惟實施建築管理前已建造完成並存在之房屋，應屬實施建築管理前舊有合法房屋，而其認定基準日期，在實施都市計畫地區，係指當地都市計畫公布實施之日期；在實施區域計畫地區，係指內政部66年1月19日訂頒「實施區域計畫建築管理辦法」發布前已有之舊有房屋；在經內政部指定地區，係指依內政部62年12月24日訂頒「實施都市計畫以外地區建築管理辦法」發布前已有之舊有房屋。次按，行為時（即被上訴人提出申請時）製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點、第22點規定，賦予土地所有權人得檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點（二）編定原則表及說明申請辦理更正編定。而參之非都市土地使用管制規則及實施區域計畫地區建築管理辦法係分別於65年3月30日及66年1月19日訂定發布，非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依該建築管理辦法向當地主管建築機關申請建築執照，則於非都市土地使用分區劃定及使用地編定前建造之建物，因不適用該管制規則及建築管理辦法，應認屬非都市土地編定前之合法房屋。㈡又按內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函釋及93年11月9日函釋，原有合法建物存在係辦理更正編定之重要依據，且為因應實際需要，除原有水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明文件外，亦增列其他經縣市政府採認足以明確證明為非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與區域計畫法第15條、作業須知第22點規定本旨並無不符，雖得予以援用，惟上開函釋意旨僅在闡明非都市土地編定前合法房屋認定之方法，主管機關固可參酌例示之證明文件，然該函釋並非法律或其授權訂定之命令，亦非用於限制認定建物是否為合法房屋之證據方法，自不能排斥當事人提出例示以外之證據資料，用以證明建物於其坐落地區實施非都市土地使用管制前即已存在之事實。從而，土地所有權人如檢具可資證明於非都市土地公告編定及建築管理實施前建造之合法房屋之證據資料，並經實地勘查無誤，自應許其依作業須知第22點規定申辦更正編定為一般建築用地。㈢行政機關依分層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為可先後由數個行政機關所作成。依行政機關分層負責職掌事項之權限分配可知，本件有關高雄市非都市土地使用編定之更正編定事項，上訴人對於申請人是否符合作業須知之相關規定要件，具有第1次初核之審查權限，如上訴人判定申請人符合更正編定規定之要件，始有再續行內部行政程序，報請地政局為終局核定之必要；如上訴人初核判定申請人已不符合更正編定規定之要件時，即得本於其權責逕為駁回申請之決定。因此，上訴人所為審查更正編定要件之初核決定，雖屬地政局後續終局核定處分之前置行為，惟此仍係上訴人基於權限劃分，就公法上更正編定申請之具體事件，所為是否符合更正編定申請要件之初核判定，已對外直接發生法律效果，而具行政處分之性質。是以，土地所有權人如認上訴人對其依法申請案件所為之決定，有損害其權利或法律上利益時，自得依法提起課予義務訴訟。㈣經查，被上訴人所有系爭土地經前高雄縣政府65年5月31日公告編定非都市土地使用分區、使用地類別分別為一般農業區、農牧用地，並屬劃定公告之山坡地範圍。又系爭房屋係於87年6月16日初編門牌為坔埔村松埔路3巷4號之1，嗣於96年1月5日門牌改編為坔埔村松埔路1巷25之1號。又本件因系爭土地並非全部土地均供建築使用，自非屬作業須知第22點及第9點第2款第2目第3小目規定之情形，而應依作業須知第22點及第9點第2款第3目之規定，審查系爭土地是否符合申請更正編定之要件。㈤依台電鳳山營業處87年3月3日函（按原判決第20頁載台電鳳山區營業處87年3月3日鳳區費核代字第A0000000號函，應為87年3月2日鳳區費核代字第A0000000號函）、建設局90年12月24日函及前高雄縣政府90年11月30日會勘紀錄，應可認定建設局於90年11月30日會同鳥松戶政所及台電鳳山營業處就系爭房屋實地勘查結果，業已確認59年6月裝表供電用電電號：00000000000之電表（下稱系爭電表）係裝設於系爭房屋無誤。惟嗣後經前高雄縣政府發現系爭電表登載用電地址○○○鄉○○路○號，與系爭房屋門牌號○○○鄉○○村○○路○巷○號之1不符，為釐清系爭房屋是否為59年6月前之既有建物，相關單位先後於99年5月19日、101年2月22日辦理2次會勘，依會勘紀錄可知台電鳳山營業處雖能確認系爭電表係裝設於系爭房屋無誤，惟系爭房屋是否為59年6月新設供電之房屋乙節，則表示無法認定。本案爭議實來自系爭電表原登載用電地址○○○鄉○○路○號」，經鳥松戶政所查詢並無該門牌相關資料，又台電鳳山營業處有關系爭電表原始憑證業經銷燬，目前僅有82年9月17日後用電戶名謝啟章（被上訴人父親），用電地○○○鄉○○路○號（嗣於99年3月9日逕更正○○○鄉○○路○號），99年5月17日變更用電戶名為被上訴人。
系爭電表是否曾申請移裝，因90年以前申請憑證業經銷燬，無法查證。至該2址是否為同一建物地址，雖多次函請高雄市政府及鳥松戶政所協查，仍無該2址是否有關聯之證明，導致台電鳳山營業處表示無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供電之建物。綜上，此際倘若不許被上訴人檢具其他可資證明系爭房屋係於非都市土地公告編定及建築管理實施前即已存在之合法房屋之證據資料，將使被上訴人承受原裝設用電地址登載錯誤，致無法確認系爭電表59年6月新設供電之建物是否即為系爭房屋之不利結果。台電鳳山營業處99年3月9日雖將系爭電表用電地○○○鄉○○路○號逕更正○○○鄉○○路○號，惟以鳥松戶政所100年1月27日高市鳥松戶字第1000000395號函、同年6月23日高市鳥松戶字第1000002008號函、102年12月23日高市鳥松戶字第10270410700號函勾稽比對台電鳳山營業處103年4月14日鳳山字第1031622718號函稱有關高雄市○○區○○路○巷○號之用電資料表：其用電電號分別為電號：00000000000、00000000000、00000000000號等情，可知原坔埔村松埔路4號雖係於62年之前既有之門牌地址，於62年11月1日整編為坔埔里松埔路1巷1號，然該門牌高雄市○○區○○路○巷○號房屋另有其獨立電表，與目前裝設於系爭房屋之系爭電表無涉。再稽之證人李清豐於原審法院103年4月1日準備程序之證詞，及其為42年次之人，則以其證稱約小學5、6年級即已看見系爭房屋供管理人實際生活居住之用，足徵被上訴人主張系爭房屋係建造於65年6月1日前之事實，顯非無據。況參據行政院農林委員會林務局農林航空測量所103年3月7日農測資字第1039100204號函，雖可認系爭土地於65年5月31日前查無航攝影像，惟依68年9月2日航照圖顯示：系爭土地上當時確已存在1棟約呈長條形平房建物，則該航照圖既可證明系爭土地於68年9月2日之客觀情形，自亦可補強佐證證人李清豐證述：其約於50幾年看見系爭房屋，迄今仍然存在等語，應非虛妄。㈥本件綜合調查證據之結果，系爭電表經相關單位實地會勘，確係裝設於系爭房屋無誤，又該電表於59年6日新設供電之用電地址○○○鄉○○路○號」，雖經鳥松戶政所查詢並無該門牌號碼，且其所轄坔埔里門牌地址係於62年方開始有門牌編釘業務，而台電鳳山營業處用電原始資料已銷燬，亦無法查知原用電地址為何登載○○○鄉○○路○號，又台電鳳山營業處嗣雖將用電地址逕更正○○○鄉○○路○號（62年11月1日整編為松埔路1巷1號），惟松埔路1巷1號已另有其他電號電表與用戶，且台電鳳山營業處亦查無積極資料可資證明系爭電表曾經遷移，復佐以證人李清豐之證言及建設局90年12月24日函載系爭房屋為壹層磚造，面積66.24平方公尺屬實施區域計畫地區建築管理辦法公布前之舊有合法房屋等資料，應可認定被上訴人主張系爭房屋係於65年6月1日前建造之合法房屋乙節，要屬有據。再者，系爭土地在非都市土地編定結果公告前實際已部分合法作建築使用，且上訴人亦陳述系爭土地並無作業須知第9點第2款第2目第3子目但書規定之情形，是被上訴人依作業須知第22點規定為本件申請，核屬有據。上訴人僅以附掛於系爭房屋之系爭電表與台電鳳山營業處提供之用電地址不符，未究其他可資證明被上訴人主張為真實之證據方法，遽認本件申請與作業須知更正編定之規定不合，否准上訴人之申請，於法尚有未合，訴願決定遞予維持，亦有違誤。被上訴人求為撤銷訴願決定及原處分，並請求上訴人應依被上訴人101年3月12日之申請書，就系爭土地面積165.6平方公尺之土地作成報請高雄市政府地政局審核更正編定為丙種建築用地之決定，為有理由，爰判決被上訴人勝訴。
五、上訴理由略謂：㈠59年6月電表新設之用電地址為坔埔路4號，99年3月9日台電公司更正為松埔路4號，而松埔路4號於41年9月7日曾有人設籍，於62年整編改為坔埔里松埔路1巷1號，63年間亦有人設籍，拆除重建後門牌註銷而於82年4月7日門牌初編為鳥松里松埔路1巷1號，該建物於82年4月16日建築完成，目前使用的3個獨立電表分別於82年4月26日新設、76年4月8日新設、95年12月7日分戶新設。換言之，松埔路4號的用電證明，即係59年6月松埔路4號申請使用的電表。原判決忽視系爭電表可能係原松埔路4號建物拆除前使用之電表遭遷移使用之事證，而遽以松埔路1巷1號已有3個獨立電表為由，率認系爭電表不可能是59年松埔路4號之電表，已有判決與卷內資料不符之理由矛盾，及違反職權調查及論理法則、採證法則之違法。再由系爭土地重測前之崎子腳段393地號土地登記謄本以觀，59年系爭電表新設時，確實另有坔埔里松埔路4號門牌號碼存在，與41年起即有人設籍之資料相符。被上訴人並未提出證據顯示用電申請地址係遭人誤填鄰近之建物門牌，原判決卻受其誤導而認可能遭人誤填，實有理由不備及違反職權調查、論理與證據法則之違法。㈡就證人李清豐證詞以觀，證人根本無法確定系爭房屋是否為其證稱之國小五六年級所見建物。其雖答稱形狀是長條型，但此明顯針對原審提示的建物現況照片上的房屋形狀所為回答，並非指當年所見建物為長條型平房。原判決採信證人不明確之證詞已違反行政訴訟法第189條規定，並有理由矛盾之違法。且原審法院並未到場履勘，徒以證人不能具體明確指認建物照片與位置是否與兒時記憶同一之證詞，作為判決主要理由之一，即有應調查而未依職權調查之違法。縱認無履勘之必要，亦應於理由中說明卻未說明，亦有理由不備之違法。㈢航照圖無法看出當年建物結構，亦無從判斷建物起造年代及與系爭房屋是否同一。原判決將內容不明確之航照圖，佐以不論是對於航照圖或建物現況均未曾具體指認為同一建物的證人李清豐證詞，判定系爭房屋於65年6月1日前即已存在，有違背論理法則及理由不備之違法。㈣台電公司用電證明既存有用電住址與系爭房屋門牌號碼不一致、無法證明二址是否為同一建物地址之瑕疵，並業經台電公司明確表示無法確認系爭房屋即為59年6月新設供電之建物，則建設局90年12月24日函即失所附麗，無從為系爭房屋乃65年6月1日前既有合法房屋之證明。原判決竟仍引用該函作為認定系爭房屋為合法房屋之理由，而有理由與卷附證據矛盾之違法。㈤依作業須知第9點第2目第3子目但書之規定，可知合法農舍之土地不能變更編定。舉重以明輕，未經合法申請建造之農舍，自不屬該目所規範之「已作建築使用」之定義，此由內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋意旨可證，並有本件102年3月21日高市府法訴字第10230210000號訴願決定書可參。況系爭房屋縱於65年6月1日前即已存在，亦非供住宅使用，而係供放農具及農閒休息，仍應依其使用狀況編定為農牧用地，而非丙種建築用地。原判決不察，顯有判決不適用法規及未盡職權調查能事之違法云云。
六、本院查：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所規定，此係學理上所謂「駁回處分之訴」，為課予義務訴訟之一種，該訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請，而未獲核准之案件，提供救濟之管道，所著重者在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。因此，提起課予義務訴訟，應以有權限作成授益處分之機關為被告。
（二）次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。……」同法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」，而非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之主辦單位為直轄市、縣（市）主管機關、地政事務所，固為依區域計畫法施行細則第14條第1項規定訂定之作業須知第3點所規定，然依高雄市政府地政局組織規程第3條第5款規定，全市土地利用調查、非都市土地使用分區之劃定、使用地之編定與變更、使用管制、容許使用管理、督導土地開發處開發業務等事項，為該局地用科所掌理。又依高雄市政府地政局分層負責明細表所載，非都市土地編定項目，關於「土地變更、更正、補辦、補註、註銷編定業務審核」承辦單位為地用科，權責劃分，須至局長核定。基上規定，高雄市政府關於非都市土地編定項目之更正為高雄市政府地政局之職掌。至高雄市政府地政局各地政事務所，依高雄市政府地政局各地政事務所組織規程第11條所授權訂定之分層負責明細表，雖有「非都市土地編定之更正編定報核及異動通知」由高雄市政府地政局各地政事務所承辦，並由主任核定之規定。然此「更正編定報核」係非都市土地編定更正申請核定前之前置行為，「異動通知」則為完成更正編定後告知關係人之行為，均非關非都市土地編定更正之決定事項。再者，依作業須知第3點規定，地政事務所為非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之主辦單位，有關「更正編定報核」及「異動通知」等事項，本屬地政事務所本具之權限。是高雄市政府地政局各地政事務所於人民依作業須知第22點規定申請辦理更正編定時，雖得為受理，然於認為申請人提出之申請合於作業須知第22點規定申請辦理更正編定之要件時，僅得依作業須知規定，完成更正準備作業後，報請有決定權限之高雄市政府地政局為決定。因此，除高雄市政府地政局已依行政程序法第15條規定之程序，將辦理更正編定之權限委任有隸屬關係之地政事務所外，高雄市政府地政局所屬地政事務所並無逕對人民依作業須知第22點規定申請辦理更正編定案件為終局准駁決定之權限。從而，地政事務所受理該類案件，經調查結果，無論是否與作業須知第22點規定之要件相符，均應報請高雄市政府地政局為終局之決定，申請人對之不服，亦應以最終是否能獲准許之高雄市政府地政局為被告提起課予義務訴訟以為救濟；惟若高雄市政府地政局所屬地政事務所對申請人之申請，逕以不符作業須知第22點規定為否准申請人請求之處分，而未報由高雄市政府地政局作成終局之否准決定時，因地政事務所對申請人之請求，並無作成更正授益處分之權限，自無從以該地政事務所為被告，提起課予義務訴訟以為救濟，但申請人如以其已符合作業須知第22點規定要件，認受理之地政事務所應將其申請向高雄市政府地政局提出「報核」，而地政事務所未報核時，應許申請人以地政事務所為被告，提起一般給付訴訟，請求依其申請向高雄市政府地政局為報核。
（三）原審以：地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在地方自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬行政程序法第11條指涉範圍。地方自治團體對於因中央法令而取得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方自治團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬該地方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等原則之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條例、自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理；及行政機關依分層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為可先後由數個行政機關所作成出發。以依高雄市政府地政局組織規程第3條及第12條規定，有關高雄市非都市土地編定之土地變更、更正、補辦、補註、註銷編定業務審核事項，依其團體權限及自主組織權，係劃歸為高雄市政府地政局掌理之權責事項；又依高雄市政府地政局各地政事務所組織規程第4條及第8條規定，有關高雄市非都市土地使用編定之更正編定報核及異動通知事項，依其團體權限及自主組織權，係劃歸為高雄市政府地政局所屬各地政事務所掌理之權責事項，且高雄市政府地政局對於有關更正編定受理權責機關，亦函復係屬地政事務所之權責，認依行政機關分層負責職掌事項之權限分配可知，本件有關高雄市非都市土地使用編定之更正編定事項，上訴人對於申請人是否符合作業須知之相關規定要件，具有第1次初核之審查權限，如上訴人判定申請人符合更正編定規定之要件，始有再續行內部行政程序，報請地政局為終局核定之必要；如上訴人初核判定申請人已不符合更正編定規定之要件時，即得本於其權責逕為駁回申請之決定，而以上訴人基於法定職掌所為審查更正編定要件之初核決定，雖屬地政局後續終局核定處分之前置行為，惟此仍係上訴人基於行政機關分層負責之權限劃分，就公法上更正編定申請之具體事件，本於公權力作用所為是否符合更正編定申請要件之初核判定，已對外直接發生法律上之規制效果，而具有行政處分之性質，作為被上訴人得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟謀求救濟之理由，揆諸前開說明，尚有未合。
（四）又原判決依高雄市政府地政局101年3月27日高市地政用字第10130780300號函、101年8月8日高市地政用字第10132039900號函及101年8月21日高市地政用字第10132258600號函意旨，作為高雄市政府地政局有令上訴人對於被上訴人就系爭土地申請更正編定為丙種建築用地，於初核判定申請人不符合更正編定規定要件時，應逕為駁回申請決定意思之佐證乙節。查高雄市政府地政局上開函文，均係對於上訴人就被上訴人101年3月12日陳情書（見訴願卷567號第365頁）應如何處理之詢問，所作之說明，依函文意旨，尚難認高雄市政府地政局有賦與上訴人對於被上訴人就系爭土地申請更正編定為丙種建築用地，於初核判定申請人不符合更正編定規定要件時，得逕為駁回申請決定之意思，亦無認高雄市政府地政局有委任上訴人執行辦理更正編定業務之可能。
（五）再者，分層負責制度，係機關依其組織法規規定之各級單位，適當劃分處理公務之層次，由首長就本機關職權及單位職掌，將部分公務授權各層主管決定處理，並由被授權者負其決定責任之設計，換言之，分層負責為同一機關內關於權責劃分之制度。依高雄市政府地政局組織規程第8條規定，高雄市政府地政局下設土地開發處、地政事務所，其組織規程另定之。可知，依高雄市政府地政局各地政事務所組織規程所設之地政事務所，為隸屬高雄市政府地政局之下級機關，二者為不同機關，其間並無「分層負責」之問題。原判決引用「分層負責」制度，作為上訴人取得決定審查更正編定要件之初核決定權限依據，亦容有誤會。
（六）基上，本件原處分固以被上訴人上開申請，無法據以辦理更正編定為丙種建築用地，函復被上訴人，然本件系爭土地更正編定為丙種建築用地之申請，因上訴人僅有是否為「更正編定報核」之權限，並不得對被上訴人之申請為終局之決定，已敘之如前。又上訴人向高雄市政府地政局為「更正編定報核」，係屬事實行為，被上訴人提出本件申請，經上訴人認與作業須知第22點規定申請辦理更正編定之要件不符，而不為報核時，被上訴人應依一般給付訴訟程序請求救濟。原審係以被上訴人提起課予義務訴訟進行審理，並作成判決，自有未合。又被上訴人提起本件訴訟，依起訴狀所載，其聲明為：「（第1項）訴願決定及原處分均撤銷。（第2項）被告應依原告民國101年3月12日申請，辦理更正編定坐落於高雄市○○區○○段○○○○號土地為丙種建築用地」，其第2項聲明部分，是否有對上訴人不為「更正編定報核」，請求為一定行為之一般給付訴訟之意思？未見原審於審理時為必要之闡明，即逕以被上訴人係提起課予義務訴訟作成判決，與行政訴訟法第
12 5條規定課予審判長為必要闡明之義務意旨，亦難認無違背。
（七）綜上所述，原判決既有上開違誤，且其違法情形足以影響判決之結果，上訴意旨，雖非以上開理由指摘原判決違背法令，惟依行政訴訟法第251條第2項規定，本院於調查原判決有無違背法令時，並不受上訴理由之拘束。原判決既有前開可議，應認上訴人之上訴為有理由，有由本院將原判決廢棄發回原審法院，由事實審法院再予闡明，查明被上訴人是否係對上訴人提起一般給付訴訟之必要，原審應於確定前開事實後，另為妥適之裁判。此外，本件被上訴人申請，是否經高雄市政府地政局為否准表示？被上訴人有無對之提起行政訴訟請求救濟之意思？本件發回後事實審法院，亦應併予調查瞭解。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
書記官 吳 玫 瑩