最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第299號上 訴 人 福泉工程股份有限公司代 表 人 黃崇能訴訟代理人 蔡文斌 律師
曾獻賜 律師高華陽 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌上列當事人間土地更正編定事件，上訴人對於中華民國103年11月12日臺中高等行政法院103年度訴字第300號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落苗栗縣苗栗市○○段106及106-2地號土地（下稱系爭土地）屬工業區農牧用地，上訴人於民國102年7月15日檢附相關文件，向苗栗縣苗栗地政事務所（下稱苗栗地政事務所）申請將系爭土地更正編定為同區丁種建築用地，苗栗地政事務所以102年9月3日苗地4字第1020007937號函送上訴人之申請書等相關資料予被上訴人審核。被上訴人嗣以102年9月18日府地用字第1020192339號函（下稱原處分）復上訴人略以：「……六、……經本府審查結果，旨揭地號為工業區農牧用地，『旱』地目之土地，係於民國99年間經由拍賣取得其所有權，案附本府核發予原台綾股份有限公司之使用執照等證明，皆為本縣非都市土地編定公告（73年3月31日）以後取得之文件，並經苗栗地政事務所派員現場勘查結果，苗栗市○○段106、106-2地號，除有簡易鋼架鐵皮屋頂構造物外，土地現況皆為空地，實地無其他廠房設施（如附件），參酌內政部74年7月15日台（74）內地字第331635號函及93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋，本案不符相關法令規定，故貴公司所請，本府歉難辦理……。」等語，否准上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人追加訴之聲明第3項，請求之基礎為土地法第69條更正登記，觀訴之聲明第2、3項，請求之事實基礎核屬同一，依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，上訴人追加訴之聲明第3項，應屬合法。（二）系爭106-2地號土地係由106地號土地分割而出，及同段104、105、108地號土地，於78年間為訴外人台綾股份有限公司（下稱台綾公司）申請工廠設立時，由前臺灣省政府建設廳78年11月3日建1字第295183號函，核准台綾公司於前揭土地設立工廠。系爭土地於79年3月13日，由土地所有權人黃永圳移轉登記為台綾公司，並興建廠房，取得被上訴人建設局79栗建管苗字第387號使用執照。嗣於80年3月25日擴建，取得被上訴人建設局80栗建管苗字第120號建造執照，80年11月5日取得被上訴人建設局80栗建管苗字第359號使用執照。上述建造執照、使用執照之建築地點記載均包含同段104、105、106（分割前）、108等地號土地，台綾公司於擴建完成後，於81年3月26日為變更登記申請，申請書上明確記載土地地號變更前為同段104、105、106（分割前）、108地號等筆土地，變更後則為同段104、105、106、106-2、108地號等筆土地，並經被上訴人核准變更及開工登記在案。惟上訴人經拍賣程序取得系爭土地及同段104、105、108等地號土地後，發現系爭土地之地目登載為「旱」，致上訴人無法據以申請工廠設立登記，經上訴人向被上訴人陳情，並經經濟部工業局100年2月8日工地字第10000033950號函復在案。參內政部78年10月17日（78）台內地字第745764號函釋意旨，若非系爭土地已變更編定為丁種建築用地，台綾公司實無可能受讓系爭土地。又系爭106地號土地其土地登記謄本地目欄原登載為「旱」地目，嗣於81年6月22日業經苗栗地政事務所於土地登記謄本上登記次序「伍」之地目欄登載為「建」，登記原因為「逕為地目變更」，亦可證系爭土地的確曾由農業用地變更使用編定為丁種建築用地。另依農業發展條例施行細則第2條第3款、89年1月26日修正前土地法第30條第1項前段等規定，當時未分割之同段106地號土地係屬農業用地，該農地僅能移轉登記予具有自耕農身分之人名下；惟台綾公司非自耕農，不能成為系爭未分割前同段106地號土地之登記名義人，可證主管機關既准其登記為所有權人，表示系爭土地已變更編定為丁種建築用地，僅漏未登載而已。（三）就73年3月31日以後申請變更土地使用編定經主管機關核准者，地政機關卻漏未登載或登載有誤之情形，縱觀區域計畫法及其施行細則、非都市土地使用管制規則、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）均未設明文，應屬法律漏洞，而須於裁判時加以補充。又系爭土地既得於79年3月13日移轉登記於台綾公司、系爭106地號土地曾逕為地目變更為建地等情，亦可佐證系爭土地確已變更編定為丁種建築用地之事實。惟系爭土地現在之土地登記之編定使用種類竟登載為農牧用地，應予更正。另按作業須知第22點之規定，若認本件「曾合法辦理變更編定，卻因不明原因未為登載」之行政瑕疵不得聲請更正編定，則人民權益損害至為重大，當由法院予以補充，不應拘泥於非都市土地更正編定申請書上申請事項之文義。退步言，系爭土地於79年3月13日前應已依法變更使用編定為丁種建築用地已如前述，惟土地登記簿之記載有所錯誤或遺漏，且此錯誤或遺漏顯係登記人員之疏忽，上訴人為利害關係人，請求被上訴人依土地法第69條規定更正登記事項，洵屬有據等語，聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被上訴人應依上訴人102年7月15日非都市土地更正編定申請書作成准許系爭土地更正編定為同區工業區丁種建築用地。3、被上訴人應將系爭土地登記簿之編定使用種類更正為丁種建築用地。
三、被上訴人則以：（一）按作業須知第22點、第9點第2款說明
4、內政部74年7月15日台（74）內地字第331635號函釋、93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋等意旨，上訴人提具前臺灣省政府建設廳核准設廠函、被上訴人核准工廠變更登記函、建築執照、房屋謄本、建物登記謄本、地價稅、房屋稅、電費繳款收據及門牌證明書等文件，皆為被上訴人非都市土地編定公告日期73年3月31日以後，所取得之文件，及經實地勘查現場沒有作工廠及有關工業設施建築使用。又依苗栗地政事務所於102年11月14日苗地四字第1020010107號函復查明結果，案附苗栗地政事務所81年4月15日苗二建字第393號申請書之建物測量成果圖，可證僅部分建物座落系爭106地號土地，與苗栗地政事務所102年11月7日派員複勘結果與前次102年9月5日勘查結果相符。（二）系爭土地係前所有權人台綾公司依獎勵投資條例（80年1月30日已公告廢止）申請於該地設立工廠，惟無涉及本更正編定案。又被上訴人建設局80栗建管苗字第359號使用執照記載建築物坐落同段104、105、106及108地號及81年4月8日建工字第38451號函核准之工廠變更登記（含同段106-2地號）其使用分區記載為工業區丁種建築用地，事涉被上訴人建管單位核發使用執照及工商單位辦理工廠登記相關業務權責，若有錯誤應向被上訴人權責單位辦理更正。另系爭106地號土地，於被上訴人非都市土地公告73年3月31日編定時即登記為工業區農牧用地，查其編定歷程皆無涉及用地變更或更正編定，皆維持公告編定時之工業區農牧用地。（三）依苗栗地政事務所102年8月1日苗地4字第1020007094號函復被上訴人，106地號土地仍為「旱」地目，無涉其他事務。又依經濟部工業局100年2月8日工地字第10000033950號函釋之意旨，系爭土地變更為同區丁種建築用地是否得考量以補辦變更編定方式辦理變更，案涉變更編定之申請，其另有一定之程序，且上訴人前於100年6月14日向被上訴人申請變更編定，於101年3月9日遭駁回其申請，無涉本更正編定案，上訴人所請更正編定事項不符相關法規，已臻明確等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函之意旨，上訴人係依作業須知第22點之規定，向苗栗地政事務所申請系爭土地更正編定為丁種建築用地，此與上訴人於審理中所主張之作業須知第22點就本件地政機關之疏失類型漏未規定，法院自應就此法律漏洞予以補充，雖有不同，然其法令依據均屬作業須知第22點則屬一致。又本件上訴人應提出系爭土地於73年3月31日前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，惟上訴人所提出者，係房屋謄本（同段346建號，99年4月2日登記）、建築執照（80栗建管苗字第120號）、使用執照（79栗建管苗字第387號、80栗建管苗字第359號）、前臺灣省政府建設廳78年11月3日建1字第295183號函（核准台綾公司設立工廠）、80建1字71418號函（同意延展工業用地完成建廠期限）、被上訴人81年4月8日建工字第38451號函（核准台綾公司工廠變更登記）、台綾公司81年3月26日、81年4月7日改登記及變更登記申請書、臺灣電力公司102年5月之電費通知及收據、系爭土地等100年地價稅繳款書、102年房屋稅繳款書、門牌證明書（苗栗縣苗栗市文山里文山237之1號門牌於80年8月7日初編）等，皆於被上訴人非都市土地編定後（即73年3月31日以後）之證明文件。另作業須知第22點之所以允許土地所有權人對於經編定使用之土地再申請更正編定，係因土地所有權人於土地使用公告編定前，已由其他機關確實取得土地已變更使用之證明文件，可證明土地已由他機關准許合法變更使用，僅因辦理土地使用編定之機關不知該情事，仍為從來之使用編定，於此情事下，自應准許土地所有權人辦理更正，始為合理；若土地所有權人於土地使用編定前，尚未經其他機關核准變更，於公告土地使用編定時，其並無合法變更土地使用之權利，原土地使用編定尚無不合，則作業須知未將此種情形納入得申請更正之範圍，並無不合。是作業須知第22點所規定之文義，尚無不明確之疑義，亦無法律漏洞之情形，自無再透過擴張解釋、類推適用或比附援引擴大其申請範圍之必要。（二）系爭土地登記簿標示部登記次序「伍」記載：登記日期「81年6月22日」，登記原因「逕為地目變更」，地目「建」等記載，係屬誤載，故於其他登記事項欄內記載「本欄誤記註銷」，另因該登記簿標示部登記次序「肆」係誤刪，乃將上開登記次序「肆」記載：地目「旱」等登記事項，移載於登記次序「陸」等情，經苗栗地政事務所102年8月1日苗地4字第1020007094號函說明綦詳，足見系爭土地係因地政機關之疏失，而誤載其地目為「建」，上訴人主張已變更地目，核與事實有間，不能採取。（三）依內政部78年10月17日（78）台內地字第745764號函係記載：工業用地內之農牧用地，依上開土地法及農業發展條例規定，合於前揭內政部函釋意旨者，縣市政府接獲工業主管機關核准設廠之公函後，逕予辦理「變更編定」為丁種建築用地後，該土地即可辦理移轉，其前提要件為符合上開法律規定及函釋意旨，且其可辦理者係「變更編定」為丁種建築用地，而非本件之申請「更正編定」，故其事實及法律性質核與本件均有不同。（四）系爭土地依上開土地登記簿及土地謄本歷年記載可知，並不曾經主管機關變更編定為丁種建築用地。又依經濟部工業局100年2月8日工地字第10000033950號函之意旨，係請被上訴人查明當年系爭土地為何未併同104、105及108地號共同編定為丁種建築用地之緣由，並非該局基於本件主管機關之立場表明其業已查明上開事由；又該局係就系爭土地可否「變更編定」所為之函釋，核與本件之爭議為系爭土地可否核准「更正編定」為丁種建築用地不同。另經苗栗地政事務所派員現場勘查結果，系爭土地上除有簡易鋼架鐵皮屋頂構造物外，其餘皆為空地，實地上並無其他廠房設施，核與內政部88年12月13日台（88）內中地字第8886880號函所載之「經實地勘查確有合法建築物存在」之要件不合。故上訴人請求被上訴人應依上訴人102年7月15日非都市土地更正編定申請書作成准許系爭土地更正編定為同區工業區丁種建築用地，為無理由，應予駁回。（五）上訴人訴之聲明3部分，係屬課予義務訴訟，惟未依行政訴訟法第5條規定，先向被上訴人為此申請，亦未踐行訴願之前置程序，訴訟代理人只陳稱係依上訴人要求而提起此訴，依法自有不合，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其此部分之訴，惟基於訴訟經濟起見，就此部分一併以判決駁回之等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人業已主張本件有法律漏洞之存在，惟原判決遽認本件並無法律漏洞存在，顯見原判決對上訴人之主張顯有誤解，未就上訴人之主張，要求上訴人為完整陳述及辯論；且原判決未就「非屬法律漏洞」為實質判斷，進而未於理由詳為論述，顯有違反闡明義務、理由不備之違法。（二）上訴人於原審程序中主張被上訴人有行政疏失，調查證據方法為「系爭二筆土地所有卷證資料（從78年至95年）待證事實；系爭二筆土地曾申請變更編定為工業區丁種建築用地之事實」、「函調系爭土地78年11月1日起至81年6月30日止之地政卷宗」等語，惟原判決誤解上訴人之主張，僅以土地登記簿、土地謄本、異動索引為論斷，全然未調取系爭土地該期間之其他公文書，致未能釐清事實，顯有未盡調查義務之違法。上訴人於原審主張，依修正前土地法第30條第1項前段規定，私有農地所有權之移轉係以具備自耕農身分者為限，既然主管機關業已准台綾公司登記為所有權人，當即表示系爭土地已變更編定為丁種建築用地，僅漏未登載。惟原判決以「系爭土地不曾經主管機關變更編定為丁種建築用地」為由，未對於上訴人所提出法律體系解釋矛盾之處附具清楚且具體之理由，亦未對於上訴人提出台綾公司何以在79年取得系爭二筆土地所有權之質疑予以說明，顯有理由不備之違法。（三）上訴人依經濟部工業局100年2月8日工地字第10000033950號函之意旨，指摘苗栗縣地政事務所對於系爭二筆土地竟記載土地使用編定為農牧用地，顯有錯誤，惟原判決逕以該函並非經濟部工業局基於本件主管機關之立場表明其業已查明相關事由以及該函係就系爭土地可否「變更編定」為丁種建築用地與本件不同為由，率為不利於上訴人之認定。又依內政部74年8月7日台（74）內地字第322341號函之意旨，縱經土地編定公告後，仍得於辦竣工廠登記後，依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定辦理更正編定，惟原判決認作業須知第22點中「合法證明文件」係指土地所有權人於公告編定前或公告編定期間，已經確實取得主管機關完成審核，准予核發之證明文件，並以此錯誤認定為基礎，認定上訴人無法提出於土地使用公告編定前，系爭土地已由其他機關確實取得土地已變更使用之證明文件，可證明土地已由其他機關准許合法變更使用為由，駁回上訴人於原審之請求，顯係增加法律所無之限制，且觀原判決之論述，關於「更正編定」及「變更編定」之區分，顯與實務運作上尚非一致。復依內政部78年10月17日（78）台內地字第745764號函之意旨，表明課予主管機關於符合特定要件下，依法有依「職權」變更土地使用類別之義務，若主管機關不依法逕為土地使用類別之變更，土地使用類別之原編定即陷於錯誤（即處於應逕為變更卻未為變更之狀態），自有加以「更正」之必要，然本件被上訴人卻應為而未為變更，使系爭土地陷於使用編定上之嚴重錯誤，惟原判決逕自認定本件不符合更正編定之要件，顯有適用法規不當、理由不備等違法。
六、本院按：（一）區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」行為時區域計畫法施行細則第16條（102年12月23日修正規定為14條第1項）規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序，由內政部定之。」內政部基於上開授權訂定發布之行為時「作業須知」第9點第2款說明4規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……4、合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。（直轄市、縣市政府對於該類土地應會同工業主管機關切實查明，如未於證明書有效期間內建廠者，送請工業主管機關依法處理之）。⑵經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。⑷興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。⑸依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業使用者。」第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9⑵編定原則表及說明辦理更正編定。」（二）原判決已敘明：觀諸作業須知第22點所規定之文義，其所指之土地確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，係指土地所有權人於上述規定時點前，已經確實取得主管機關完成審核，准予核發之證明文件，其文義甚為清楚明確，尚無不明確之疑義，亦無法律漏洞之情形，自無再透過擴張解釋，類推適用或擴大其申請範圍之必要。本件上訴人主張系爭土地於79年3月13日移轉登記予台綾公司前，已變更編定為丁種建築用地，惟因地政機關之疏失，致系爭土地現在之土地登記之編定使用種類竟登載為農牧用地，法院自應就此法律漏洞予以補充，不應拘泥於上訴人申請書上之文義云云，揆諸前揭說明，顯有誤解，不足採取等語，對於作業須知第22點規定非屬法律漏洞，業已闡述甚明，並無上訴人意旨所指未為實質判斷或詳述理由之情事。（三）上訴意旨主張其於原審聲請函調系爭二筆土地從78年至95年所有地政卷宗資料，以證明系爭二筆土地曾申請變更編定為丁種建築用地之事實，惟原審未予函調，有未盡調查義務之違法云云。惟查原審業已向經濟部中部辦公室函查：民國74年以前台綾公司（朱樂印刷人興業股份有限公司與本案無關，不予論列）有無在系爭土地上申請設立工廠登記，經被上訴人函復：查無台綾公司於74年以前設立登記之資料，惟台綾公司曾於81年4月8日核准設立登記，85年9月2日註銷登記等語，已足以證明74年以前並無台綾公司設立登記之資料，自不可能有台綾公司於74年以前申請變更編定為丁種建築用地之資料。況原判決亦已敘明：依系爭土地登記簿標示部之記載，系爭土地地目變更登記為「建」係屬誤載，業已依法更正為「旱」等語，足認系爭土地之登記過程並無疑義，縱經調閱當時所有土地登記資料，亦無法證明系爭土地曾經申請變更為丁種建築用地，上訴意旨所謂系爭土地業已依法變更為丁種建築用地，純屬臆測之詞，核無足採。至於系爭土地於79年3月13日由土地所有權人黃永圳移轉登記為台綾公司所有，是否違反修正前土地法第30條第1項前段規定？係屬該移轉登記是否無效之問題，與系爭土地是否曾變更編定為丁種建築用地無涉，上訴意旨以此指摘原判決有未盡調查義務之違法，尚屬無據。（四）原判決對於經濟部工業局100年2月8日工地字第10000033950號函、內政部78年10月17日（78）台內地字第745764號函之意旨業已闡述甚明，亦即上開函文皆係關於「變更編定」之問題，與本件所涉之「更正編定」，其事實與法律性質均有不同，不能比附援引，且上訴人前於100年6月14日向被上訴人申請「變更編定」，於101年3月9日遭駁回其申請，顯見上訴人並不符「變更編定」之要件。至於內政部74年8月7日台（74）內地字第322341號函雖謂，違章工廠得依經濟部公告放寬登記之有關規定申請補辦工廠登記，再依作業須知規定辦理更正編定等語，惟仍以該違章工廠於實施非都市土地使用管制前即已存在為前提。本件系爭土地上台綾公司之工廠，係於81年4月8日始為工廠設立登記，已在被上訴人非都市土地編定公告日期73年3月31日之後，且經實地勘查現場沒有作工廠使用，尚與內政部74年8月7日台（74）內地字第322341號函所述情況不符。上訴意旨援引上開函文，主張原判決誤解上開函文之意旨，錯誤認定事實，並增加法律所無之限制，率為不利於上訴人之認定云云，核無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
書記官 伍 榮 陞