最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第203號上 訴 人 陳清正訴訟代理人 陳祥彬 律師被 上訴 人 臺北市政府地政局代 表 人 李得全上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國103年10月23日臺北高等行政法院103年度訴字第1013號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為黃榮峰，已於103年12月25日變更為李得全，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、緣臺北市政府為興辦污水處理場濱江街維護場工程，報經行政院以民國77年6月15日台(77)內地字第607447號函核准徵收，並經當時臺北市政府地政處（100年12月20日更名為地政局，下稱被上訴人）以77年11月30日北市地四字第54058號公告徵收包含訴外人葉炳煌、葉中川、葉周招治等3人所有臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（行政區域調整及分割後為臺北市○○區○○段○○段765、765-1及765-2地號等3筆土地，下稱系爭土地）等69筆土地，而上訴人及訴外人陳清祿、陳紹基等3人為系爭土地之原承租人。嗣系爭土地所有權人葉炳煌等3人之地價補償費於78年1月25日領訖，上訴人及陳清祿、陳紹基等3人之佃農補償費於78年1月14日領訖，並於87年9月23日辦理徵收所有權登記為臺北市，管理機關為臺北市政府工務局衛生下水道工程處。嗣臺北市政府重新檢討認無興建之需要，報請行政院以78年10月2日台(78)內地字第742812號函核准撤銷徵收原徵收土地，被上訴人以78年11月7日78北市地四字第48965號函（下稱被上訴人78年11月7日函）通知原土地所有權人與原承租人於文到10日內繳還土地徵收價額，俾憑辦理恢復所有權登記事宜。因渠等未繳還，被上訴人復以79年4月28日79北市地四字第18268號函（下稱被上訴人79年4月28日函）通知葉炳煌等原土地所有權人與上訴人等原承租人於79年5月10日前繳還土地徵收價額，逾期繳回者加計利息。惟原土地所有權人及承租人未於期限內繳回，經被上訴人再以88年5月28日北市地四字第8821407800號函請原土地所有權人及承租人於89年1月10日前繳清應繳回之土地徵收價額及利息，以發還原有土地，未於上開期限內繳回者，依內政部87年訂頒之撤銷土地徵收作業規定（業於90年7月18日經內政部發布廢止）第2點第3款規定，不發還原有土地，仍維持登記為公有土地；並另以88年12月10日北市地四字第8823440200號函通知上訴人等原承租人略以，「撤銷徵收後，徵收前原設定之他項權利及耕地租約不予回復」為撤銷土地徵收作業規定第4點所明定，如原土地所有權人逾上開期限未繳還，耕地租約不予回復。上訴人等原承租人乃於88年12月22日以臺北市議員王世堅研究室函向被上訴人陳情得否類推「優先承買權」方式優先代原土地所有權人繳回補償費，經被上訴人以89年1月27日北市地四字第8920244500號函（下稱被上訴人89年1月27日函）復上訴人等人略以：「……說明……三、……本府徵收土地係原始取得，其土地上之租賃權及他項權利歸於消滅，撤銷土地徵收並非耕地之出賣或出典……四、綜前說明，有關台端可否就現行地上物所占有之土地其中一部分類推『優先承買權』方式優先代地主繳回補償費，因與優先承買權要件不符，法律事實亦不類似，自不適用或類推適用優先承買權……。」在案。嗣因原土地所有權人仍未於期限內繳回土地徵收價額及利息，被上訴人即以89年2月1日北市地四字第8920169902號函（下稱被上訴人89年2月1日函）通知上訴人等原承租人毋需繳還佃農補償費，並依撤銷土地徵收作業規定耕地租約不予回復，該函於89年2月9日送達上訴人。上訴人復於103年2月26日（被上訴人收文日期）以申請書請求繳回系爭土地徵收補償費暨辦理土地所有權移轉登記，經被上訴人以103年3月7日北市地用字第10300539100號函（下稱系爭函）重申被上訴人89年1月27日函之內容。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，爰提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：系爭函內容係否准上訴人本件申請，屬行政處分。土地徵收補償費本包括土地所有權人及耕地三七五租約承租人依法受領之部分，兩者均屬應繳回之價金，則當耕地承租人願繳回其所受領之價金，而土地所有權人不願繳回時，國家既已對此土地無使用目的，自當允許由耕地承租人代土地所有權人繳清其所受領價金，始符合土地徵收條例第51條、第52條、土地徵收條例施行細則第59條、耕地三七五減租條例第15條之體系解釋及目的解釋。又依撤銷土地徵收作業規定第4點規定，若撤銷徵收後耕地承租人不願繳回所受領之價金，可由原土地所有權人代耕地承租人繳清其所受領之價金，進而申請發還原有土地，耕地租約不予回復，則參酌公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱兩公約施行法）第4條、第8條及公民與政治權利國際公約第2條、第26條規定，基於平等原則，原所有權人未依限繳回其所受領之徵收補償費時，即應賦予耕地承租人得代之繳回全部補償費後取得土地所有權之機會。惟被上訴人竟通知上訴人毋需繳回已受領之補償費，並將系爭土地維持登記為臺北市所有，顯違反行政程序法第6條、第7條及第8條之規定，亦與憲法第7條、第15條相衝突云云。為此，求為判決：1.訴願決定、系爭函均撤銷。2.被上訴人應依上訴人103年2月26日之申請作成上訴人於一定期間內繳回系爭土地之土地徵收補償費後，即將該土地所有權移轉登記予上訴人之處分。
四、被上訴人則以：上訴人先於88年12月22日向被上訴人申請類推優先購買權方式代原土地所有權人繳回補償費，案經被上訴人以89年1月27函否准，系爭函僅係重申89年1月27日函內容，非屬行政處分。優先購買權，謂特定人依約定或法律規定，於所有人出賣動產或不動產時，有依相同條件優先購買之權利。系爭土地核定撤銷徵收，為合法之行政處分被廢止，土地所有權人得繳清原受領之徵收價額，以憑回復其所有權，如土地所有權人不繳回該價額，土地所有權人與耕地承租人間並未約定，法律亦未規定耕地承租人有優先承買權。而臺北市政府徵收土地係原始取得，撤銷土地徵收並非耕地之出賣或出典，與優先購買權要件不符，法律事實亦不類似，自不適用或類推適用之。且徵收補償於承租人係補償其租賃權之損失，此與於土地所有人係補償所有人所有權之損失，兩者其目的、性質迥然不同。另參土地徵收條例第51條之立法意旨，原土地所有權人未繳回徵收補償價款所生法律效果，僅為未達成撤銷徵收生效之要件，使系爭土地維持徵收原始取得狀態，並排除原土地所有權人行使收回權，無生轉換徵收關係為買賣關係之效果。又中央法規標準法第5條明定關於人民之權利、義務者，應以法律定之，而現行法並無明文規定，撤銷徵收後耕地承租人得否可代土地所有權人繳回所受領之徵收補償費，亦無類推適用之先例，是以本件非屬依法得申請之案件，與差別待遇無涉云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依行政訴訟法第5條規定，人民對其依法向行政機關申請之案件，無論行政機關係怠於為行政處分，或者作成駁回之行政處分，只要其依法所申請之事項，未獲得行政機關作成核准之行政處分，即其請求未獲得滿足時，人民均可依法提起課予義務訴訟。經查，上訴人88年12月22日申請書，係臺北市議員王世堅研究室88年12月22日代陳情人陳紹基、陳景遠等發函，則難認上訴人前曾提出與本件申請案相同之申請案件，而被上訴人89年1月27日函亦未載明該函為行政處分，且上訴人並未就該函提起救濟，尚難認該函係就上訴人所為申請為否准之行政處分。況行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，係89年7月1日後始新增之訴訟類型，是被上訴人謂89年1月27日函已否准上訴人所請，系爭函僅重申上開函內容，為單純之理由說明，非屬行政處分云云，核不足採。上訴人既以103年2月26日申請書提出本件申請，遭被上訴人以系爭函否准，自屬行政處分，訴願決定逕為不受理之決定，尚有未洽。㈡依土地徵收條例第1條、第51條、第52條、土地徵收條例施行細則第59條等規定可知，於土地撤銷徵收後，僅原土地所有權人在限期內繳回土地徵收款，始有申請發還其原有土地之權利，該法並無承租人有得申請繳回土地徵收補償費後，申請將該土地移轉登記予承租人之法律上之權源；至所謂優先購買權，謂特定人依約定或法律規定，於所有人（義務人）出賣動產或不動產時，有依相同條件優先購買之權利。耕地三七五減租條例第15條第1項僅規定耕地出賣或出典時，承租人有優先承受之權，並未賦予上訴人有向被上訴人申請繳回土地徵收款，得申請該土地移轉予上訴人之權利。是上訴人主張其依上揭法律規定為本件申請，於法無據。㈢所謂類推適用者，在於補法律之不備，即在現行法尚乏規定，援引與其性質相類似之法規，以資解決，其法理在於平等原則。按耕地三七五減租條例第15條第1項規定耕地出賣或出典時，耕地承租人有優先承買權，其立法目的係為便利佃農成為自耕農，以促進耕者有其田之實現。系爭土地經臺北市政府徵收後，係原始取得，嗣雖經撤銷土地徵收，然並非耕地之出賣或出典，自與耕地三七五減租條例第15條第1項所規定優先承買權之要件不符，法律事實亦不類似，自無上訴人主張其得適用或類推適用之餘地。㈣復依撤銷土地徵收作業規定第4點及土地徵收條例第52條前段規定可知，撤銷徵收後，徵收前原設定耕地租約不予回復。且徵收予耕地承租人之徵收補償費係補償租賃權之損失，此與給予土地所有人之補償費係補償所有權之損失，兩者目的、性質迥然不同，上訴人係系爭土地原耕地承租人，就該土地僅有債權關係，核與土地原所有權人，就該土地擁有所有權之物權，其權利性質不同，且法律既無賦予耕地承租人於撤銷徵收後，有此申請之權利，上訴人主張其得代土地所有權人繳回系爭土地徵收價額以取得土地所有權，自屬主觀誤解。況參酌撤銷土地徵收作業規定第4點於立法後之土地徵收條例第52條規定之立法理由，撤銷徵收後，耕地租約等地上負擔並不予回復，此係為使權利關係單純化，避免紛爭而設，則耕地租約既已註銷，系爭土地即已無耕地承租之法律關係存在，自無耕地承租人得代原土地所有權人繳回徵收款，以取得土地所有權之權利。㈤至上訴人援引臺北市政府法規會96年8月14日北市法二字第09631621700號函主張已撤銷徵收之土地，原土地所有權人未繳回徵收補償價款，視為與國家有買賣或對價關係等情云云，然此係該會就撤銷徵收土地無權占用使用補償金所為之個案解釋，核與本件事實不同，自不得援引適用。復參酌土地徵收條例第51條規定之立法意旨，是原土地所有權人未繳回徵收補償價款所生法律效果，僅為未達成撤銷徵收生效之要件，使系爭土地維持徵收原始取得狀態，並排除原土地所有權人行使收回權，無生轉換徵收關係為買賣關係之效果。且中央法規標準法第5條明定關於人民之權利、義務者，應以法律定之，撤銷徵收後耕地承租人得否代土地所有權人繳回所受領之徵收補償費，須以法律規定者為必要，然現行法令並無相關明文規定。又上訴人本件請求，既無法律依據，自非屬依法得申請之案件，被上訴人以系爭函駁回，即屬有理由，此與差別待遇無涉，亦無違行政程序法第7條、第8條、憲法第7條、第15條之規定及兩公約施行法第4條、第8條、公民與政治權利國際公約第2條、第26條等規定，上訴人據此主張，均不足採等由。從而，系爭函並無違法，訴願決定雖於法未合，然其結論仍屬一致，應予維持，爰判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠本件徵收撤銷係於78年10月2日，斯時並無存在撤銷土地徵收作業規定及土地徵收條例。且土地徵收條例第52條之立法理由，已指出「耕地承租人僅單方願繳回其受領之價額」之問題，卻因立法怠惰，採取不回復耕地租約之立法，顯未兼顧耕地承租人之利益，有違憲法第15條財產權保障之規定。撤銷徵收之徵收機關對於土地已無公益目的之需求，基於行政程序法第7條、第8條之規定，原土地所有權人既不願繳回其所受領之徵收補償費，准許耕地承租人即上訴人繳回全部徵收補償費並取得土地所有權，應符合憲法對財產權之保障。原判決援引中央法規標準法第5條之規定，卻未能審酌上情，引用本件撤銷徵收時不存在之法律，作成不利上訴人之判決，顯有不備理由及理由矛盾之違法。再按被上訴人83年12月6日83北市地四字第32570號函，說明內政部82年4月15日台（82）內地字第8204896號函之釋示已揭櫫保障三七五租約承租人之原則，亦即三七五租約應予回復。且依被上訴人89年2月1日函可知，被上訴人恣意增加法律所無之「以原土地所有權人於期限內繳還徵收價款及利息」為上訴人繳還佃農補償費之前提條件，應認該限制不影響上訴人依其原來之通知繳還所受領之徵收補償費之權利。原判決忽略上情，誤認上訴人無繳還所受領徵收補償費之依據，顯有不備理由之違法。㈡耕地三七五租約之承租人，與一般承租人之地位並不相同，其性質實際上已屬「準物權」地位，原判決逕以一般債權地位視之，實非適法。況本件撤銷徵收時，法雖無明文有關三七五租約是否應予回復，然內政部仍可作成前揭應回復三七五租約之釋示，以保障耕地承租人之利益，基於平等原則，若土地所有權人不願繳回其所受領之補償費，而耕地承租人有意願繳回全部土地補償費者，自應許耕地承租人以繳回全部徵收補償費，而由耕地承租人取得土地所有權。原判決僅以法無明文規定為由，否定耕地承租人得代土地所有人繳回徵收補償費之權利，亦顯有不備理由之違法。㈢臺北市政府法規會96年8月14日北市法二字第09631621700號函就「已撤銷徵收之土地，原土地所有權人未繳回徵收補償價款」此項前提事實，與本件完全相同。且若將徵收所欲達成之公益目的外衣脫去，原土地所有權人與徵收機關間之交易，實與一般買賣並無二致，此亦上開函文認定原土地所有權人未繳回徵收補償費，視為與國家有買賣或對價關係之由。原判決徒以該函文係個案解釋而為不利於上訴人之認定，顯有不備理由及理由矛盾之違法。㈣被上訴人未提出確已將被上訴人78年11月7日函及79年4月28日函送達上訴人之證據，並恣意認定上訴人於79年5月10日前未繳回所受領之徵收補償費，同年5月11日後即喪失回復租約之權利，自非可採。況依被上訴人所提證24租約以觀，倘確有佃農於土地所有權人不繳回土地徵收補償費之情形下，由佃農繳回其所受領之佃農補償費，並回復三七五租約，則被上訴人以系爭土地所有權人未於期限內繳回其所受領之土地徵收補償費為由，通知上訴人毋庸繳回所受領之佃農補償費，即顯有違反平等原則之情事云云。
七、本院查：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所規定。此為人民經由依法申請程序之公法上請求權無法實現所設之訴訟救濟類型，為給付訴訟性質，須原告依實體法規定，享有請求作成已遭駁回之請求時，被告行政機關之駁回處分方屬違法，原告提課予義務訴訟始可能為有理由；換言之，如提起課予義務訴訟之原告，不能證明其申請有公法上請求權依據，其訴訟即為無理由。查上訴人提起本件訴訟請求撤銷系爭函處分及訴願決定，並判命被上訴人應依上訴人103年2月26日之申請作成上訴人於一定期間內繳回系爭土地之土地徵收補償費後，即將該土地所有權移轉登記予上訴人之處分。依上訴人103年2月26日申請書所載，上訴人係以其為系爭土地徵收時之耕地三七五租約承租人，因系爭土地徵收業經撤銷徵收，主張依土地徵收條例第51條、第52條、耕地三七五減租條例第15條規定之體系解釋及客觀目的解釋，以及行政程序法第6條、第7條、第8條及憲法第7條、第15條等規定，請求繳回自己所受領之補償金，並本於系爭土地耕地承租人之地位，代系爭土地原土地所有權人繳清其所受領之補償費後，請求被上訴人將系爭土地所有權移轉登記與上訴人。依前所述，本件課予義務訴訟有無理由，應以上訴人申請時主張之事實關係及請求依據，能否認上訴人有請求被上訴人作成其所主張行政處分之主觀公權利為斷。
（二）次按，所謂類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其事物性質類似之規定，加以適用。又類推適用係基於平等原則及社會通念，在未違反法律規範計劃及意旨完整性之前提下，用以填補法律漏洞之方法，故法律所未規定者，並非當然構成法律漏洞，尚應視其是否為立法者有意沉默及有無違反法律規範意旨或計劃而定，倘非法律漏洞，即無類推適用之問題。「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：……四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。……（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「（第1項）中央主管機關於核准撤銷或廢止徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關於收到中央主管機關通知核准撤銷或廢止徵收案時，應公告30日，並通知原土地所有權人於一定期間繳清應繳納之價額，發還其原有土地。未於一定期間繳清者，不發還其土地，並不得依第9條規定申請收回該土地。（第3項）前項一定期間，不得少於六個月。」「撤銷徵收後，徵收前原設定之他項權利及耕地租約不予回復。但依第42條規定由原土地所有權人及他項權利人申請於發給之抵價地設定抵押權或典權者，其原抵押權或典權准予回復。」分別為土地徵收條例第49條第1項第4款、第2項、第51條第1項、第2項、第3項及同法第52條所規定。依此，為撤銷徵收時，原土地所有權人經通知於一定期間內繳清價額後，直轄市或縣（市）主管機關固應發還原有土地與原土地所有權人；然如原土地所有權人未於一定期間繳清價額時，原徵收土地即無庸為發還。依此意旨，難認土地徵收條例對於撤銷徵收後，原土地所有權人未於一定期間繳清價額時，應如何處理，有未為規範，而產生法律漏洞之情形。揆諸前開說明，並無「類推適用」其他法律規定，以填補法律漏洞之需要。此外，「類推適用」須其所規範之事物，性質類似，方得比附援引。又公用徵收之性質與買賣有別非屬繼承取得，乃係原始取得，徵收者依法律之力而取得權利（本院24年判字第18號判例參照）。因此，公用徵收與買賣或出典等因繼受取得權利者，在性質上已難認屬類似，是耕地三七五減租條例第15條，有關耕地出賣或出典時承租人優先承受權之規定，應無於撤銷徵收發還被徵收土地時，作為類推適用依據之餘地。從而，上訴人以原土地所有權人與徵收機關間之交易，實與一般買賣並無二致，認本件情形得類推適用耕地三七五減租條例第15條規定，自不足採。
（三）末按，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，係以需用土地人因興辦公益事業之必要，對被徵收財產之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲。因此，需用土地人於徵收計畫開始使用前，因興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷，而無使用已徵收土地之必要時，即應將徵收撤銷，並將所徵收之土地發還與原土地所有權人，以土地徵收係對被徵收土地所有權人所為之特別犧牲而言，乃當然之理。又因撤銷徵收發還徵收土地與原所有權人，並非對人民之權利為限制，尚不生法律保留問題。因此，系爭土地完成徵收後，臺北市政府重新檢討後，認無興辦污水處理場濱江街維護場工程之需要，報請行政院以78年10月2日台(78)內地字第742812號函核准撤銷徵收原徵收土地，雖當時作為徵收依據之土地法，並無有關撤銷徵收之明文，而土地徵收條例亦未施行，仍不影響本件撤銷徵收之合法。再者，縱認耕地三七五租約之承租人在性質上已具「準物權」地位，亦難推得上訴人於103年2月26日提出申請書為本件請求時，當時之法律，已許系爭土地耕地三七五租約之承租人，得繳回土地徵收補償費，而取得系爭土地之所有權。揆諸前開各節說明，被上訴人以88年5月28日北市地四字第8821407800號函請原土地所有權人及承租人於89年1月10日前繳清應繳回之土地徵收價額及利息，以發還原有土地，未於上開期限內繳回者，依內政部87年訂頒之撤銷土地徵收作業規定第2點第3款規定，不發還原有土地，仍維持登記為公有土地，因原土地所有權人仍未於期限內繳回土地徵收價額及利息，被上訴人89年2月1日函通知上訴人等原承租人毋需繳還佃農補償費，並依撤銷土地徵收作業規定耕地租約不予回復，尚難認有不合。原判決認被上訴人否准上訴人本件申請，無違行政程序法第7條、第8條、憲法第7條、第15條之規定及兩公約施行法第4條、第8條、公民與政治權利國際公約第2條、第26條等規定，並無不合。上訴意旨，主張原判決有不備理由及理由矛盾之違法，難認為有據。
（四）綜上所述，系爭土地撤銷徵收，難認依土地徵收條例第51條、第52條、耕地三七五減租條例第15條規定之體系解釋及客觀目的解釋，以及行政程序法第6條、第7條、第8條及憲法第7條、第15條等規定，上訴人有繳回自己所受領之補償金，並本於系爭土地耕地承租人之地位，代系爭土地原土地所有權人繳清其所受領之補償費後，請求被上訴人將系爭土地所有權移轉登記與上訴人之主觀公權利存在。原審認上訴人本件請求無法律依據，非屬依法得申請之案件，被上訴人以原處分予以駁回，並無違法，而判決駁回上訴人在原審之訴，尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
書記官 吳 玫 瑩