最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第205號上 訴 人 經濟部代 表 人 鄧振中訴訟代理人 陳岳瑜 律師被 上訴 人 財團法人台灣武智紀念基金會代 表 人 張有惠訴訟代理人 高瑞錚 律師上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國103年11月13日臺北高等行政法院103年度訴字第1000號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於民國102年7月18日以智行發字第102048號函及102年10月4日智行發字第102058號函，檢附該會第6屆第16次董監聯席會（下稱102年7月10日董監聯會）通過第7屆董事、監察人改組核驗資料申請核備及第7屆第1次董監聯席會議紀錄（下稱102年10月4日第7屆董監改組會議紀錄），送請上訴人備查。依據該會改選結果，第7屆董事、監察人擬自102年9月28日起，任期3年自（102年9月28日至105年9月27日止)。經上訴人以台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）主張其係被上訴人之捐助人，認被上訴人捐助章程第4、5條有違當初捐助目的，乃向法院聲請准予變更被上訴人捐助章程，該訴訟程序仍進行中，尚未確定。上訴人就被上訴人上開聲請以103年1月3日經商字第10302400150號函（下稱原處分）復被上訴人，有關第6屆第16次董監聯席會議討論改選董事、監察人一節，應予暫緩，俟法院審理最終判決確定後，再行依據系爭章程辦理改組相關事宜；另被上訴人函送第7屆第1次董監聯席會議紀錄併同暫不予備查。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，求為判決：撤銷訴願決定及原處分；上訴人應就被上訴人所報第6屆第16次董監聯席討論第7屆董事、監察人改組核驗資料及第7屆第1次董監聯席會議紀錄作成准予核備之處分。經原審判決：
訴願決定及原處分均撤銷。上訴人就被上訴人申請核備第6屆第16次董監聯席討論第7屆董事、監察人改組核驗資料及第7屆第1次董監聯席會議紀錄備查，應遵照原判決之法律見解另為適法之處分，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就其不利部分，提起上訴。（原判決駁回被上訴人其餘之訴部分，被上訴人未聲明不服。）
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人於89年間奉臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）裁定變更現行捐助章程第4條、第5條有關董事、監察人之選任方式以來，已歷10餘年。其間，被上訴人每隔3年依捐助章程規定改選董事、監察人，每次事後函請上訴人備查，上訴人均於一兩週內函覆准予備查，從無例外。被上訴人於102年7月10日系爭董監聯席會議聘任第7屆董事、監察人時，上開捐助章程相關規定，迄仍合法有效，自不容上訴人為相異之處分。細繹上開捐助章程第4條、第5條文義，上訴人僅有「核備」之權，並無「核准」之權，僅有形式而無實質審查權限，法律上亦無任何依據，容認上訴人可為不予備查之處分，上訴人行為已違反法律保留原則。（二）被上訴人係由日人武智直道先生於00年捐助成立。光復後，行政院曾於45年間以台45經字第6703號令，認定被上訴人之目的事業與我國法律並無牴觸，得依我國法律改組或合併，故其財產並非敵產接收範圍。上訴人於官方網站公布之「經濟部許可設立之財團法人名冊」顯示，截至101年9月止，仍將被上訴人列為民間捐助設立，而非政府捐助設立之財團法人。台糖公司94年4月13日在立法院就「財團法人武智紀念基金會」所為簡報，結論亦載明：「該會自成立迄今，均為財團法人組織，因非台糖（公司）所捐助，故其資產不屬台糖（公司）所有」。上訴人主張被上訴人財產經國家接收為公產後，撥交台糖公司用於重新捐助設立云云，絕非事實。（三）被上訴人89版捐助章程第4條、第5條有關董事、監察人聘任程序規定之具體內容，應以法院所裁准者，為唯一依據。上訴人謂被上訴人89年間董監事聯席會議，曾決議董事、監察人選將與台糖公司會商產生，而本次102年度聘任第7屆人選時未與台糖公司會商，即不應核備云云，殊嫌無據等語。
三、上訴人則以：（一）武智紀念財團係日據時期由日人武智直道捐助並出資成立之日本財團法人，其產權自臺灣光復後即由政府原始取得，歸為國有，政府對於武智紀念財團名下之財產具有所有權及管理處分權。後台糖公司於45年以45糖溪秘字第950號函檢具捐助章程等相關資料，向上訴人申請設立「財團法人台灣糖業協會」(即被上訴人武智基金會前身)許可，並以「繼受原財團法人武智基金會財團所有財產」為出資方法，是以被上訴人之財產來源原屬公產怠無疑問。次依被上訴人於45年之原捐助章程第4條及第5條規定，其董事及監事之聘派須經上訴人核備，94年修正沿用至今之捐助章程第4條及第5條規定亦同，且依據捐助章程第3條後段規定：「於解散時，經清算後之賸餘財產，應歸屬政府主管機關指定之機關團體」，可證被上訴人名下之財產確屬國有公產，對照被上訴人捐助章程規定其董事、監事聘派須經上訴人核備，其清算後賸餘財產回歸國有，其理甚明。（二）台糖公司主張其為捐助人，請求變更被上訴人之捐助章程第4條、第5條，經臺北地院101年度抗字第242號裁定台糖公司為捐助人。上訴人於102年9月10日至該會實地業務查核，經查被上訴人董、監事人員均非依捐助章程第4條、第5條之台糖公司聘派人員，且人事費用佔比、顧問人員聘用人次似均高於董事及現職人員；又觀其所報第7屆董監事改組名冊，人員組成並無重大改變，僅部分董事、監察人互換（楊印財、陳國彥），且仍無依捐助章程第4條、第5條規定之台糖公司聘派人員，與被上訴人捐助章程第2條「本會以發展糖業及相關業務并協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項為目的」有違。臺北地院101年度抗字第242號裁定雖經臺灣高等法院裁定廢棄；惟經臺北地院102年度抗更(一)字第2號民事裁定被上訴人捐助章程第1條、第4條、第5條仍准予變更。是被上訴人原捐助章程第4條、5條「就有服務台糖公司經驗，並對糖業發展著有貢獻者聘任，報請經濟部核備，解聘亦同。」，應變更為「由台糖公司聘派，報請經濟部核備，解聘亦同。」。（三）依上訴人對經濟事務財團法人設立許可及監督要點（下稱「財團法人設立許可及監督要點」），被上訴人董監聯席會議紀錄應送上訴人「備查」，會議紀錄決議事項除經主管機關知悉外，主管機關本於監督立場就書面程序審查表達審核意見，被上訴人係依法受監督之財團法人，對於主管機關審查意見，理應解釋說明或檢討修正。
上訴人依民法第32條規定及「經濟部對經濟事務財團法人管理及監督作業規範」規定行使主管機關監督權責，並基於考量被上訴人捐助章程第4條、第5條相關爭議仍然存在，且該司法訴訟程序雖仍進行中，惟依臺北地院102年度抗更(一)字第2號民事裁定，被上訴人捐助章程第4條、5條有關董事、監察人應變更為「由台糖公司聘派，報請經濟部核備，解聘亦同。」。爰對於被上訴人所函報第6屆第16次會議通過產生之第7屆董事、監察人改選結果及第7屆第1次董監聯席會議紀錄，認有不當及適法疑義；上訴人依據調查證據、認定事實，函復「請其暫緩改組，俟法院審理最終判決確定後，再行依據捐助章程辦理改組相關事宜。該會函送第7屆第1次董監聯席會議紀錄併同亦暫不予備查。」並無違背法令。
被上訴人以該行政處分法律無任何依據，認處分違反「依法行政原則」容有誤解等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人不利之判決，無非以：（一）系爭捐助章程89年版第4條規定：「本會置董事7至9人，由本會就有服務台糖公司經驗，並對糖業發展著有貢獻者聘任，報請經濟部核備，解聘亦同。董事之任期，每屆3年，每屆期滿連任之董事，不得逾全體董事人數三分之二。」、第5條規定：「本會置監察人3人，由本會就有服務台糖公司經驗，並對糖業發展著有貢獻者聘任，報請經濟部核備，解聘亦同。監察人之任期，每屆3年，每屆期滿連任之監察人，不得逾全體監察人人數三分之二。」嗣於93、94年申請修改捐助章程（變更名稱等），但第4、5條規定未變更，是以被上訴人之捐助章程最近一次係於94年3月1日，經臺北地院94年度法字第33號民事裁定准予修正（下稱94年版），但捐助章程第4、5條規定自89年版以來並未申請變更。（二）民法第32條規定，被上訴人係受設立許可之法人，其業務屬於主管機關經濟部監督，上訴人為此訂定「財團法人設立許可及監督要點」。
準此，被上訴人設立許可事項如有變更，應於董事會決議之日起一個月內，報請上訴人「許可」，而董事及監察人之任期、名額，均屬許可事項，若有變更自應報請上訴人核備，又被上訴人設有董事會，董事會每半年至少開會1次，會議紀錄於結束後送上訴人備查。（三）被上訴人第6屆董事、監察人係102年9月27日屆滿，被上訴人於屆滿前改選，核無不合，縱捐助章程第4、5條規定，經臺北地院102年度抗更
（一）字第2號民事裁定准予變更，惟該裁定尚未確定，不具羈束力，仍應適用94年版捐助章程（同89年版本），上訴人竟認被上訴人應於台糖公司聲請變更系爭章程事件確定後，再行改組，於法無據；又董事、監察人之名額、任期及產生方式為財團法人設立許可及章程應記載事項，設立許可事項如有變更，應於董事會決議之日起一個月內，報請上訴人許可，並於收受上訴人許可文件之日起一個月內，向該管法院為變更登記，於取得換發法人登記證書後，將該登記證書影本送上訴人備查，此觀「財團法人設立許可及監督要點」規定自明，而89年10月26日被上訴人第4屆第2次董監聯席會決議關於會同台糖公司聘派一節，尚未依上開規定列入章程，於該決議列入章程之前，有關董監之聘派仍應依捐助章程辦理，其理至明。是以上訴人否准系爭第6屆董監核備，併不予備查第7屆第1次董監聯席會議，難謂係依前揭規定對被上訴人所為監督及導正之行為，自無可取等語，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按民法第32條規定「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」，上訴人為辦理經濟事務財團法人之設立許可及監督事宜，所訂定之「財團法人設立許可及監督要點」規定：「四、財團法人捐助章程應載明下列事項：（一）目的、名稱及事務所所在地。（二）捐助財產總額及其保管運用方式。（三）捐助人姓名或名稱及所捐財產種類與數額。（四）組織、業務項目及其管理方法。（五）董事之名額、任期及產生方式。（六）設有監察人者，監察人之名額、職權、任期及產生方式。（七）設有董事長者，董事長之任期、權限及產生方式。（八）設有執行首長者，執行首長進用方式、任期及被授權範圍。（九）董事會職權及會議之召開與決議方式。（十）解散後賸餘財產之歸屬。（十一）訂有存立時期者，其時期。」、「五、捐助人、遺囑執行人或籌備處，於捐助或募足創立基金後，得檢具下列文件一式五份向本部申請財團法人設立許可：…（六）董事名冊並載明職稱、姓名、性別、出生年月日、學經歷及住、居所。（七）董事願任同意書，設有董事長者，其願任同意書。…」、「八、本部依前點規定發給許可文書時，應附記下列事項：…（四）設立許可事項如有變更，應於董事會決議之日起一個月內，報請本部許可，並於收受本部許可文件之日起一個月內，向該管法院為變更登記，於取得換發法人登記證書後，將該登記證書影本送本部及所在地稅捐稽徵機關備查。（五）財團法人設有董事會者，每半年至少開會一次，其會議紀錄於會議結束後一個月內送本部備查；開會如有重大事項之討論，須通知本部，本部得派員列席；如有召開常務董事、常務監察人或監察人會議者，會議紀錄亦應於會議結束後一個月內送本部備查。…」。
（二）次按依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人所提有利事證，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
（三）查上訴人主張武智紀念財團係日據時期由日人武智直道捐助並出資成立之日本財團法人，其產權自臺灣光復後即由政府原始取得，歸為國有，政府對於武智紀念財團名下之財產具有所有權及管理處分權。後台糖公司於45年以45糖溪秘字第950號函檢具捐助章程等相關資料，向上訴人申請設立「財團法人台灣糖業協會」(即被上訴人前身)許可，惟嗣台糖公司復於101年6月6日前向臺北地院聲請變更被上訴人章程，經該院101年6月6日以101年度法字第73號裁定駁回，台糖公司不服，提起抗告，經同院101年度抗字第242號裁定廢棄原裁定，准予變更，被上訴人提起再抗告，經臺灣高等法院101年非抗字第115號廢棄發回，臺北地院以102年度抗更（一）字第2號裁定准許變更被上訴人之章程，將被上訴人名稱回復改為「財團法人台灣糖業協會」，並將捐助章程第4條、第5條變更為被上訴人董事、監察人之選任，交由台糖公司聘派或解任，並應報請上訴人核備，被上訴人不服，提起再抗告，經臺灣高等法院第103年度非抗字第7號裁定駁回再抗告確定在案，有臺北地院101年度法字第73號、101年度抗字第242號、102年度抗更（一）字第2號裁定及臺灣高等法院第103年度非抗字第7號裁定可稽，則被上訴人以「財團法人台灣武智紀念基金會」名義提起本件訴訟，其代表人有無變更，攸關其法定代理權是否欠缺及是否已欠缺權利保護必要，似非無疑，原審未及予以調查審認，已非妥適。而上訴人一再主張其依「財團法人設立許可及監督要點」規定，董事、監察人之名額、任期及產生方式為財團法人設立許可及章程應記載事項，若設立許可事項如有變更，應於董事會決議之日起一個月內，先報請上訴人許可。上訴人對於財團法人董事、監察人之員額與任期等設立許可事項，如有發生變動之情事，自具有許可之裁量權限。本件上訴人原處分就被上訴人申請核備第6屆第16次董監聯席討論第7屆董事、監察人改組核驗資料及第7屆第1次董監聯席會議紀錄，不予備查之函覆，即係考量被上訴人之董監事組成及營運狀況存有重大爭議，基於審酌被上訴人捐助章程之目的，裁量先暫不予許可被上訴人董監事改選之結果等詞，依上開民法第32條規定及「財團法人設立許可及監督要點」規定，似亦非無據，原判決未予審究，遽以被上訴人第6屆董事、監察人係102年9月27日屆滿，被上訴人於屆滿前改選，被上訴人舊章程相關規定，迄仍合法有效，判決訴願決定及原處分均撤銷。上訴人就被上訴人申請核備第6屆第16次董監聯席會議討論第7屆董事、監察人改組核驗資料及第7屆第1次董監聯席會議紀錄備查，應遵照原判決之法律見解另為適法之處分，難謂對於當事人所提有利事證，無應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，自構成判決不備理由之違法。
（四）原判決既有上述判決違背法令情事，且其違法情事足以影響判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。本件原判決將訴願決定及原處分均撤銷，惟認行政法院不得代替行政機關從事裁量處分，僅判命上訴人遵照原判決之法律見解對於被上訴人另為適法之處分，而駁回被上訴人在原審其餘之訴部分，與原判決被上訴人勝訴部分間係單一之課予義務訴訟，於審酌行政訴訟法第200條各款所列方式之裁判前有不可分之性質，上訴人雖僅聲明原判決不利部分廢棄，其上訴範圍應及於原判決全部。爰將原判決予以廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。另本件是否有行政訴訟法第42條得命第三人台糖公司參加訴訟之必要（參臺灣臺南地方法院102年度訴字第169號、臺灣高等法院臺南分院103年度上字第236號判決意旨認台糖公司為本件基金會之捐助人），於發回後原審宜併予審酌。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 24 日
書記官 王 史 民