最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第207號上 訴 人 賴陳屘妹訴訟代理人 巫宗翰 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌
送達代收人 周瑞銘上列當事人間地價補償事件，上訴人對於中華民國103年10月29日臺中高等行政法院103年度訴字第227號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年12月2日（撰狀日期為同月1日）向被上訴人提出請求補發補償費書狀略謂：坐落重測前苗栗縣○○鄉○○○段787及789地號等2筆省有土地原係上訴人承租耕作之農業用地，因其中部分面積屬於改制前臺灣省交通處公路局（改制後業務移併交通部公路總局第二區養護工程處，下稱省公路局）辦理臺13線55K+400至55K+693段及55K+400至57K+420段義里大橋改建工程之用地範圍，乃由改制前臺灣省政府以87年11月24日87府財五字第113474號函核准移轉省公路局管理使用，並將787地號土地分割成787、787-1及787-2等3筆地號土地，而將789地號土地分割成789及789-1地號等2筆土地；上開分割後之5筆土地重測後復依序改編為○○段1351、1349、1350、1355及1354等5筆地號土地。其中787-1地號（重測後1349地號）、787-2地號（重測後1350地號）、789-1地號（重測後1354地號）等3筆土地均屬原為上訴人所承租而遭撥用之土地部分，但被上訴人於87年11月僅就789-1地號（重測後1354地號）土地核發地上物補償費新臺幣（下同）56,675元及土地整修費特別救濟金324,408元，並未計及787-1地號（重測後1349地號）及787-2地號（重測後1350地號）等2筆土地部分之金額，爰依平均地權條例第11條第1項至第3項之規定，並參照當年被上訴人對於提供資料不全之耕作者按每公頃發給143.1萬元補償費及地上作物（稻米）每平方公尺25元之核發標準，向被上訴人申請核給1,326,566元並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息等語。被上訴人收受該申請案件後，認非屬其權責範圍，而以100年1月24日府地用字第1000016922號函轉交通部公路總局第二區養護工程處核處，上訴人循序提起訴願及行政訴訟，前經原審法院以100年度訴字第286號判決撤銷訴願決定，命被上訴人應就上訴人上開申請案件，依判決所示法律見解另為處分，而駁回上訴人其餘之訴，旋經本院以101年度判字第538號判決駁回兩造之上訴，被上訴人隨以101年8月23日府地用字第1010168593號處分書駁回上訴人之申請，惟經內政部以101年11月27日臺內訴字第1010373002號訴願決定予以撤銷，命為適法處理，經被上訴人重新審查後，復以102年8月27日府地用字第1020174571號函（下稱原處分）駁回上訴人所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟（上訴人併就不具行政處分性質之被上訴人102年2月7日府地用字第1020029017號函訴願，經決定不受理部分，未經上訴人起訴，非屬本件審理範圍），為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人在72年以前經許可使用國有未登錄河川土地暫編○○○段219地號0.58777公頃、暫編○○○段3地號0.04636公頃，共計0.63413公頃。嗣經苗栗縣銅鑼地政事務所就其中部分土地辦妥第1次土地總登記，編定為坐落苗栗縣○○鄉○○○段787、789地號土地，屬臺灣省所有之土地，面積計0.4710公頃，被上訴人即停發河川使用費繳納通知單。嗣於84至87年間由省公路局撥用及移轉使用國有未登錄土地撥用0.2267公頃及省有土地移轉0.1985公頃，其中省有土地係由○○○段787地號土地分割出787-1及787-2地號土地；與由789地號分割出789-1地號土地。
而787地號重測後改編為○○段1351地號；787-1地號重測後改編為○○段1349地號；787-2地號重測後改編為○○段1350地號；789地號重測後為○○段1355地號；789-1地號重測後改編為○○段1354地號。上訴人原耕作而遭撥用之土地包括上開暫編○○○段3地號全部、暫編○○○段219地號尚未完成登記之國有土地、重測後○○段1349、1350、1354地號。上訴人前於88年1月21日受領318,083元補償費應係補償撥用上開暫編○○○段3地號全部及暫編○○○段219地號尚未完成登記之國有未登錄河川公地之特別救濟費用。另重測後○○段1349、1350、1354地號土地（即系爭土地）卻未獲補償。上訴人就上開○○段1351、1355地號等2筆土地確存有耕地租賃關係，已經臺灣高等法院臺中分院95年度上字第232號判決及最高法院96年度台上字第615號裁定確定在案。而重測前○○○段787-1、787-2地號土地均係由787地號土地分割出之子地號，789-1地號土地則自789地號土地分割而出，是重測前787及789地號等2筆土地之耕地租賃關係，其權利範圍包括重測後之1349、1350、1354地號等3筆土地，被上訴人應依平均地權條例第11條第3項準用同條第1、2 項及同條例施行細則第9條第2項之規定補償上訴人。上訴人請求被上訴人給付之補償地價金額計算如下：1.本件土地徵收補償處分應以88年1月7日省公路局苗栗工務段函報上級審核之「更正原告使用面積」異動用地情形，依照88年當期公告地價計算。88年度公告地價三分之一補償耕地承租人即上訴人997,320元。2.就○○段1349、1350地號等2筆土地之地上物補償費部分，依照工程用地徵收收購地上物補償費清冊，地上物經省公路局履勘認定為水稻，並以每平方公尺25 元計算，故被上訴人應給付上訴人地上物之補償費為48,965.75元。3.就○○段1349、1350地號等2筆土地之土地整修費部分，依省公路局85年7月4日函簽奉省長同意之救濟標準，即「有許可者每公頃153萬元，資料不全者每公頃143.1萬元」為準，而上訴人屬資料不全者，故被上訴人應給付上訴人土地整修費280,279.95元。是被上訴人應給付上訴人之補償金計1,326,566元（元以下四捨五入）。（二）本件核准土地徵收計畫者為中央主管機關即內政部、公告核准徵收及辦理發給補償處分者為該管直轄市政府或縣（市）政府。當時省公路局核發使用國有未登錄土地特別救濟金加計地上物補償費，其性質係屬行政救濟非法定補償範圍。上訴人於88年1月21日領取時，對此部分金額自始無爭議，倘生爭議與本案無涉，且當時系爭土地之租賃關係不明確，又未受被上訴人補償處分，僅憑被上訴人轉發省公路局核發使用國有未登錄土地補償費通知，無法推知系爭土地權益範圍。被上訴人謂上訴人之地價補償費已罹於時效，即屬有誤。又上訴人前經許可使用國有土地部分中之土地完成登記為省有○○○段78
7、789地號土地起，即無收到任何繳納使用費通知，亦無繳納任何相關費用，被上訴人以上訴人於88年1月21日領取上開費用時，即得主張分割後剩餘之787、789地號土地部分仍由上訴人繼續使用並繳納使用費屬耕地租賃關係為由，辯稱上訴人之請求權罹於時效消滅，核與臺灣高等法院臺中分院95年度上字第232號民事判決理由載述「被上訴人尚收取上訴人相當租金性質費用」等語不符，且臺灣高等法院臺中分院於95年12月6日方判決確定系爭土地租賃關係，被上訴人解釋斯時屬耕地租賃關係即屬有誤。又法務部102年8月1日法律字第10203508590號函釋係指在行政程序法施行以前已發生之公法上請求權已處於得行使狀況，而本件在被上訴人就上訴人請求案件作出准駁處分前，上訴人請求權尚處於無得行使狀況，何來時效消滅之理等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應作成給付上訴人新臺幣1,326,566元暨自88年1月21日起至清償日止按年息百分之五計算之利息之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）依臺灣高等法院臺中分院95年度上字第232號判決書所載，上訴人係請求確認就原財政部國有財產局中區辦事處所管理之○○段1351地號面積1640.33平方公尺及同段1355地號839.05平方公尺之租賃關係存在。原○○○段787地號於84年7月1日及87年12月21日經2次逕為分割成787、787-1、787-2地號，分割後之787子地號自然不包括787-1、787-2地號；原○○○段789地號於84年7月1日逕為分割成789、789-1，經分割後之789子地號自然不包括789-1地號。亦即分割後之○○○段787子地號、789子地號等2筆土地及面積之租賃關係，其權利範圍不包括○○○段787-1、787-2、789-1地號（亦即重測後之○○段1349、1350、1354地號等3筆土地及面積）。上訴人將○○段1351地號視為分割前之○○○段787母地號（即含787、787-1、787-2地號及面積）；將○○段1355地號視為分割前之○○○段789母地號（即含789、789-1地號及面積），標示地號面積不相符，與事實不符。又○○○段787、789兩筆母地號經分割後，其與子地號間已互不隸屬，亦即重測後○○段1349、1350、1351、1354、1355地號為互不隸屬之土地，上訴人以○○段1351、1355地號之租賃關係，推論其就不相隸屬之○○段
13 49、1350、1354地號土地亦有租賃關係，邏輯錯誤。且上訴人所列之補償費計算式查無法源依據。從而，○○段13
49、1350、1354地號（重測前○○○段787-1、787-2、789-1地號，面積0.1820公頃、0.0129公頃、0.0036公頃），無租賃關係，無平均地權條例第11條之適用，上訴人本無補償費之請求權。雖於系爭土地核准移轉使用時，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金方式，核定發放上訴人土地整修費特別救濟金324,408元，加計地上物補償費56,675元，共計381,083元。前開補償金之核計原應依移轉使用土地清冊所載，以系爭土地面積0.1985公頃計算，惟因依上訴人88年1月21日領取紀錄所載之土地面積係0.2267公頃，已逾原實測面積，是被上訴人乃採有利於上訴人之面積核計其補償費，並經上訴人領取完畢，上訴人此次重覆請求系爭土地之補償費，實屬無理由。（二）縱認上訴人就系爭土地仍有補償費之請求權，惟省公路局當時將系爭土地認定為河川公地，依行為時臺灣省河川管理規則第34 條第2項規定不予任何補償，而係以土地整修費特別救濟金之方式，核發上訴人系爭土地之土地整修費特別救濟金324,408元，加計地上物補償費56,675元，共計381,083元，上訴人於88年1月21日領取該筆金額時即得主張分割後剩餘之787、789地號土地部分上訴人仍繼續使用並繳納使用費屬耕地租賃關係，應依平均地權條例第11條規定補償地價予耕地承租人即上訴人。復按法務部101年2月4日法令字第10100501840號令意旨，本件請求權自90年1月1日行政程序法施行日起，適用5年時效期間，至94年12月31日時效完成。然上訴人未於時效期間內向被上訴人主張，至98年間始以省公路局為被上訴人，依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，其請求權已因時效完成而當然消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查本件上訴人係主張渠為上開依法撥用之公有出租耕地之承租人，因被上訴人於88年1月21日發給之補償金額不足，乃依平均地權條例第11條第3項準用同條第1項、第2項及平均地權條例施行細則第8條、第9條第2項等規定，向被上訴人請求補核發補償費之事實，核其主張之權利性質自屬公法上之請求權。又公法上請求權之消滅時效期間係自請求權可行使時起算，此參照民法第128條之規定可明。所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，如行使請求權在法律上無障礙，而因事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙，其請求權時效仍應自可行使時起算（最高法院63年台上字第1885號民事判例及99年度台上字第1335號、101年度台上字第1030號民事判決意旨參照）。本件被上訴人前經按上訴人耕作被撥用之公有耕地面積核算應發給之補償金額後，已定期通知發放，且據上訴人於88年1月21日領訖在案，為兩造所不爭執。上訴人如認被上訴人所核發之金額與其實際耕地範圍及面積不相符合，於受領當時即知悉其尚有不足額可向被上訴人請求核發，則上訴人上開主張之補發補償費請求權自應以88年1月21日起即處於可行使之狀態，且因其請求權係發生於00年0月0日行政程序法施行之前，類推適用民法第125條規定之15年時效期間，計至行政程序法施行之日止，雖尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿，其請求權即已罹於時效消滅。又最近行政程序法第131條第1項固有修正，惟未規定溯及既往生效，凡在修正規定施行之前，已罹於時效消滅之公法上請求權自不因上開修正規定之施行而恢復其效力。是本件上訴人之上開補發補償費請求權既已罹於時效消滅，則被上訴人作成原處分否准其所請，自不具違法應予撤銷之事由。（二）查本件上訴人原經被上訴人許可種植使用之河川地幾經流失及浮覆後，其屬於特定農業區農牧用地範圍者，已經被上訴人囑請地政機關於71年間分別編定為787地號及789地號等2筆土地，而續由上訴人耕作中，但並無簽訂租賃契約，其後該2筆土地先後於84年及87年間另行分割出787-1、787-2、789-1地號等3筆土地，面積各為0.1820公頃、0.0129公頃、0.0036公頃，地號於重測後又改編為○○段1349、1350及1354等地號；至於其餘留為母地號之土地部分之面積並不在撥用範圍，重測改編為○○段1351及1355地號土地，俟97年間始由上訴人與當時管理機關財政部國有財產局臺灣中區辦事處（改制後機關名稱為財政部國有財產署中區分署）間簽訂國有耕地租賃契約承耕中。上開原為上訴人耕作而經撥用之787-1、787-2、789-1等3筆地號公有耕地，其實際面積合計僅為0.1985公頃。但被上訴人當年核發補償費（土地整修費特別救濟金及地上物補償費）則按0.2267公頃之面積計付，已顯有溢付之情形，是補償清冊使用地號欄項雖僅填載789地號，但揆其所載土地面積明顯已包括上開實際撥用之3筆土地在內。再稽諸卷附前揭移轉土地使用清冊，係於撥用土地標示項內記載分割前地號，而於備考欄註記實際撥用土地部分之將來分割地號，益證上開補償費清冊所載之撥用土地地號係屬略載性質，不能徒憑其填載之地號土地，即謂被上訴人未將其餘2筆撥用之土地為補償。按上訴人原耕作被撥用耕地之實際總面積為0.1985公頃，核算其應獲核發之特別救濟金為284,054元，農作物補償費為49,625元，合計333,679元，但上訴人實際上獲核發且已領訖之特別救濟金為324,408元，地上物補償費為56,675元，共381,083元，是本件被上訴人當年按0.2267公頃之面積，依當時需地機關對於資料不全者之耕作人所訂定之補償標準，核給上訴人土地整修費特別救濟金及地上物補償費，殊難認有漏計撥用土地地號及面積，而短發補償費之情事等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）上訴人實際許可使用河川土地共計0.6341公頃，遭公路局徵收移轉使用共計0.4257公頃，於86年徵收時，將系爭土地認定為河川公地，遺漏0.2267公頃河川地面積。按重測前787、789地號土地面積並無變動，為上訴人租賃契約權利範圍內，且補償費清冊內已載明徵購土地為0.4422公頃，備考欄內亦有說明，原判決以初始耕作撥用之面積0.1985公頃，重測後為0.2267公頃，誤認租賃契約範圍僅787-1、787-2、789-1地號土地，實有漏計情形，卻逕認上訴人已溢收其他實際撥用之土地在內。原判決顯然未查詳情，有違論理法則及經驗法則之處，至於移轉土地使用清冊於備考欄註記將來分割地號，與現實情形相符，何來略載性質，原判決亦未詳加交代理由，有判決不備理由之違法。（二）上訴人就重測後1351、1355地號土地有租賃契約關係存在，業經臺灣高等法院臺中分院95年度上字232號判決及最高法院96年度台上字第615號裁定確定在案。而重測前○○○段787-1、787-2地號土地均係由787地號土地分割出之子地號，789-1地號土地則自789地號土地分割而出，是重測前787及789地號等2筆土地之耕地租賃關係，其權利範圍包括重測後之1349、1350、1354地號等3筆土地，則本件補償金請求權之原因事實，已有法律上之障礙，自96年4月11日起，上訴人始得就重測後1349、1350及1354等地號土地請求給付補償費，之前時效期間則類推民法第139條規定，時效不完成。是上訴人仍得向被上訴人請求給付補償金，而被上訴人不得援用時效抗辯，原判決未查，遽指上訴人補償金請求權巳時效屆至，顯有適用法律不當之違法。
六、本院查:㈠按平均地權條例第11條規定：「（第1項）依法徵收或照價
收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。（第2項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」平均地權條例施行細則第8條規定：「依本條例第11條、第63條及第77條規定得受領補償地價之耕地承租人，指承租耕地實際自任耕作之自然人或合作農場。」第9條第2項規定：「公有出租耕地依法撥用時，依本條例第11條第3項規定，應按核准撥用當期公告土地現值之三分之一，補償承租人。」90年1月1日施行後，102年5月22日公布施行前行政程序法（下稱最近修正前行政程序法）第131條第1項及第2項規定：「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」102年5月22日公布施行後同法（下稱最近修正後行政程序法）第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」而公法上請求權之消滅時效期間係自請求權可行使時起算，此參照民法第128條之規定可明。至所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，如行使請求權在法律上無障礙，而因事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律障礙，其請求權時效仍應自可行使時起算。再者，在90年1月1日行政程序法施行之前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無施行後之行政程序法第131條第1項規定之適用，惟公法上請求權與私法上請求權在性質上固有差異，然二者仍具有共通之原理，因此私法上關於一般法理之規定，當可適用於公法關係，且因時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存事實狀態及維持法律秩序安定，與公益至為相關，屬憲法上法律保留事項，應以法律明文規定，不得由行政機關以命令定之，自應依債權之性質不同，分別類推適用民法第125條至第127條之規定，經類推適用結果，迄行政程序法開始施行之日止尚未時效完成，而殘餘期間較最近修正前行政程序法第131條第1項所定之5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用最近修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。
㈡經查本件被上訴人前經按上訴人耕作被撥用之公有耕地面積
核算應發給之補償金額後，已定期通知發放，且據上訴人於88年1月21日領訖在案。上訴人如認被上訴人所核發之金額與其實際耕地範圍及面積不相符合，於受領當時即知悉其尚有不足額可向被上訴人請求核發，則上訴人上開主張之補發補償費請求權自應以88年1月21日起即處於可行使之狀態，且因其請求權係發生於00年0月0日行政程序法施行之前，類推適用民法第125條規定之15年時效期間，計至行政程序法施行之日止，雖尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿，其請求權即已罹於時效消滅。又最近修正後行政程序法第131條第1項固有修正，惟未規定溯及既往生效，凡在修正規定施行之前，已罹於時效消滅之公法上請求權自不因上開修正規定之施行而恢復其效力。是本件上訴人之上開補發補償費請求權已罹於時效消滅，因而駁回上訴人於原審之訴等情，業據原判決敘明甚詳，上訴意旨固主張上訴人就重測後鯉魚段1351、1355地號土地有租賃契約關係存在，業經民事裁判確定在案，故本件補償金請求權之原因事實，在該裁判確定前已有法律上之障礙，應自該裁判自96年4月11日確定時起，上訴人始得就重測後○○段1349、1350及1354等地號土地請求給付補償費，之前時效期間自尚未得起算云云。惟查本件乃係就重測後○○段1349、1350、1354等地號土地補償費而爭執有漏未補償，尚與該段1351、1355地號無涉，從而原判決以上訴人於88年1月21日領訖重測後○○段1349、1350、1354地號土地之補償費，倘認該補償費有漏未補償之情事，自應於領迄該補償費時，即得就該補償費處於可行使之狀態，上訴意旨主張應自嗣後重測後○○段1351、1355地號土地有無租賃契約關係存在之訴訟確定後，始得主張為補償費之請求，即無足採憑。而本件上訴人之補償費請求權既已罹於時效，上訴意旨主張原補償費有漏未補償，原判決於計算補償範圍之面積未予詳查，有違論理法則及經驗法則云云，即無庸再予審酌，附此敘明。
㈢綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 24 日
書記官 黃 淑 櫻