最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第209號上 訴 人 陳文彬
陳輝成陳蘇玉英陳秀琴陳輝全朱樹（兼朱馮敏之承受訴訟人）朱炳坤（兼朱馮敏之承受訴訟人）朱炳進（兼朱馮敏之承受訴訟人）朱炳文（兼朱馮敏之承受訴訟人）彭秀春邱獻毅邱大明邱大成葉仁岳葉仁寬葉美琴葉仁貴葉秀桃柯成福黃福記黃坤裕黃坤義黃坤麟林昭平楊苗堂翁月娥陳輝章陳翰增（00年0月00日生）上 一 人法定代理人 陳輝章
邱玉君共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師林育丞 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 蔡進良 律師
參 加 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 張智宏 律師上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國103年1月3日臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記請求將如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人內政部代表人自民國103年3月3日起變更為陳威仁；參加人代表人自103年12月25日起變更為徐耀昌，業據其具狀聲明承受訴訟，應予准許，合先敘明。
二、緣參加人為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地（下稱竹科竹南基地）周邊地區發展需要，檢具區段徵收計畫書、圖等，報經被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收臺灣省苗栗縣○○鎮○○段○○○○段○○○○○號○○○鎮○○段○○號等852筆土地，面積124.61公頃，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良物，交由參加人於98年4月21日以府地權字第09800653315號公告，同日並以府地權字第0980065018號函知各所有權人。
上訴人不服，於98年7月2日向參加人提起訴願，經參加人移送被上訴人，嗣經被上訴人以：上訴人不服參加人98年4月21日府地權字第0980065018號函部分，以98年7月15日台內訴字第0980132783號函復「查本件徵收補償訴願案，參考臺北高等行政法院96年度訴字第241號判決意旨，應視為異議申請案，請貴府依土地徵收條例第22條規定處理。」就上訴人不服被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收案，依訴願管轄規定，移請行政院審理，嗣經行政院訴願決定駁回。上訴人不服，對被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收處分（下稱原處分）、訴願決定、參加人98年4月21日府地權字第09800653315號公告提起行政訴訟，經原審99年度訴字第315號判決（下稱更審前原審判決）駁回，上訴人就駁回請求撤銷訴願決定及原處分部分不服，提起上訴，經本院以101年度判字第953號判決（下稱更審前本院判決）將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院因認本件判決之結果，將影響參加人之權利或法律上之利益，爰依職權命其獨立參加訴訟。嗣經原審法院判決（下稱更一審判決或原判決）將訴願決定及原處分關於徵收上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記所有如更一審判決附表1所示之土地及上訴人朱樹、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如更一審判決附表3所示之土地改良物部分均撤銷，並確認原處分關於徵收上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如更一審判決附表4所示之土地改良物部分為違法，暨駁回上訴人其餘之訴後，上訴人對駁回上訴人於原審請求判決：「訴願決定及原處分於原判決附表2所示之範圍撤銷。被上訴人及參加人應將上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人」部分不服，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠被上訴人所提出「區段徵收計畫書」、「簡報檔」及「初審意見表」，對系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則等事項之記載皆付之闕如，足見系爭徵收案未經土地徵收審議委員會（現更名為土地徵收審議小組）會議逐一審議其實體及形式要件，顯流於形式而未落實實質審議之功能，原處分有重大程序之違法，應予撤銷。㈡從司法院釋字第513號解釋及都市計畫法第1條、第3條規定亦可得知，都市計畫係在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發展，僅考慮「政策」或「效益」之問題，未實質考量原土地所有權人房地財產權保障；而區段徵收因係直接嚴重影響及剝奪人民財產權之行政處分，屬最後、不得已之手段，應以最審慎態度為之，其考慮之事為「人權」之問題。是以都市計畫所考量之公共利益與區段徵收審酌之公共利益自有不同，不能以都市計畫審議結果及都市計畫委員會之審查結論作為區段徵收公共利益之擔保。㈢本案協議價購之金額係依97年公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格進行協商，已違反被上訴人93年3月25日台內地字第0930060635號函及本院94年度判字第1709號、95年度判字第383號、96年度判字第2039號判決意旨暨土地徵收條例第11條之規定，更與比例原則、正當法律程序相悖。㈣原處分及徵收公告僅記載需用土地人、核准徵收機關及文號、公告期間、得提出異議及行政救濟之期間、公告徵收後之禁止事項、得申請一併徵收之要件及期限、補償費及抵價地相關事宜，惟就更審前本院判決發回意旨所列舉之審核事項，均未記載，自有違行政程序法第96條第1項第2款規定及司法院釋字第409號解釋意旨。㈤系爭特定區計畫係為配合地方重大建設，非國家重大建設，且其範圍內「經辦竣農地重劃」之農業用地達全區7成，因此需合於農業用地變更使用審查作業要點（下稱農業用地變更作業要點）第7點及該點第3款規定情形，始得同意申請變更，惟參加人農業處依第8點同意變更，而行政院農業委員會（下稱農委會）於區委會審查時，亦未表示反對意見，逕以區委會第127次會議審查通過，其程序顯然違法；又縱經區委會第127次會議審查通過，依本院102年度第371號判決之見解，仍不能作為土地徵收審議委員會於審查系爭徵收案時，對於所欲達成之公益與維持農用之糧食安全公益間利益衡量之擔保。㈥依本院96年度判字第1061號判決意旨，系爭徵收案之工程實施進度及抵價地分配作業，不能作為原處分之撤銷於公益有重大損害之理由；且參加人縣長已於議會承認系爭徵收案之目的在透過標售之方式炒作土地已賺20幾億，足證參加人欲以系爭徵收案開發後之土地利益用來降低財政赤字。故系爭徵收案無法經過公共利益之檢驗，應予撤銷，方有助於公共利益之實現。㈦區段徵收處分係「形成處分」，一旦生效，即對人民「個別」所有權發生剝奪之法律效果，係對徵收範圍內之每筆土地及土地改良物「個別」發生效力，規制效力當屬可分。此從土地徵收條例第11條之協議價購程序係對「每一」土地所有權人就其坐落之土地詳予溝通磋商，若談成後訂定個別單獨之協議價購契約、土地所有權人可就其坐落之個別土地及土地改良物選擇現金補償、申領抵價地或申請建物原位置保留可作為證明。㈧本件參加人雖已辦理抵價地分配，但若原審判決撤銷系爭徵收處分對上訴人部分，其原所有權即自動回復上訴人所有，抵價地之分配亦失所附麗，何況上訴人彭秀春之系爭79-64地號及朱樹之73-39地號土地，並未成為抵價地分配予他人，亦證明有權利保護必要；而「集中劃設農地專案讓售」係以徵收補償保管專戶內之補償費，抵作讓售農地之價格，實質上等同損失補償之一種，亦以徵收處分作為法律基礎，因該處分對上訴人之規制效力尚存續中，上訴人陳文彬等20人接受此方案，並非回復至原無徵收處分之狀態。則無論係補償費、抵價地或集中劃設農地專案讓售，皆僅係行政機關強制徵收人民土地後之「損失補償」，不影響其土地及建物已遭徵收，財產權遭受侵害之事實，是徵收處分對上訴人之效力仍然存在，上訴人提起本件訴訟，可排除政府違法侵害，回復至「權利之完整狀態」，自具有權利保護必要等語，求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分於更一審判決附表1、附表2、附表3及附表4所示之範圍均撤銷；⑵被上訴人及參加人應將上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記如附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人，及將上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂如附表4所示之土地改良物與生活機能部分予以重建並回復原狀。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分於附表1、附表2及附表3所示之範圍均撤銷；被上訴人及參加人應將上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記如附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人；⑵確認原處分中土地改良物處分關於上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂如附表4所示之範圍違法。
四、被上訴人除援用更審前原審判決之答辯外，並以：○○○區段徵收案提送被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議審議時，均詳實審核區段徵收計畫書內容之各項資料、確認法定作業程序是否完備，及是否符合都市計畫規劃內容及公益性、必要性等相關規定，經討論結果認為本案符合相關法令規定，爰決議通過。雖土地徵收審議委員會之會議紀錄並未記明審議過程，尚無法從紀錄中瞭解審查情形，但土地徵收審議委員會之委員於審議本案時，確實已考量本案之都市計畫、徵收原因及開發目的，具有其公益性及必要性；且本案開發範圍已權衡開發之必要性及保障民眾權益等事項，該計畫面積為其事業所必需，並就損失最少之地方為之，其徵收開發所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡，符合比例原則；又本案都市○○○區段徵收計畫審定或核定前，皆有給予土地所有權人及利害關係人陳述意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧。又本案行為時法並無明文規定公共利益之審議機制及審核評估內容，至101年土地徵收條例等相關法令修正後始有於都市計畫審議通過前向土地徵收審議小組報告徵收公益性及必要性之程序，及訂定評估報告格式之規定，不能以修法後的機制檢視98年核准之案件。㈡依參加人97年12月8日府地權字第0970188645號函開會通知單、協議價購會議資料及會議紀錄，顯示參加人協議價購符合相關法令規定並透明，核已確實踐行土地徵收條例第11條規定協議價購之程序，且上訴人等所有權人與參加人對協議價格有所討論及說明，已就價購之金額提出主張及協議，本案係雙方對於協議價購之條件各自有所堅持，以致協議無法成立之原因，究與未踐行實質協議價購程序有別。㈢被上訴人核准區段徵收之處分，所附區段徵收計畫書內已敘明本○○○區段徵收之法令依據及理由，參加人亦依法公告區段徵收計畫書及徵收圖冊，供被徵收土地所有權人及建築改良物所有權人閱覽，則本區段徵收處分之相對人或利害關係人可充分得知本案相關訊息，依行政程序法第97條第2款規定，無待處分機關之說明即已知悉作成處分之理由。㈣區段徵收與都市計畫本應為相輔相成，不可分離。本案特定區主要計畫書所載之計畫目的、區段徵收評估報告書所載之開發目○○○區段徵收計畫書所載之徵收原因（開發目的），皆為因應新竹科學園區竹南基地未來用地需求及周邊整體發展，擬以區段徵收方式辦理整體規劃及開發，期能藉由完善公共設施及生活服務機能之提供，以創造優質的產業與生活環境，顯見本案區段徵收與都市計畫欲達成之公共利益目的一致，並無不合。㈤本件從89年迄今可分為二階段，第一階段對於地主要求繼續務農者，行政院吳前院長敦義已於99年8月作出農地集中劃設，住戶原地保留的政策指示，目前均已完成農地配售作業。至第二階段的4戶抗爭，查柯成福所有土地，參加人業已同意其申領並配回抵價地；黃福記及朱樹分別僅拆除部分圍牆及鐵皮屋，其建物均原地保留並無拆除，其原有農地均已等值配回農業區土地；至彭秀春部分，參加人業已報院同意以成本價格讓售一塊建地重建房屋，對於本案，參加人與被上訴人均係以公共利益及維護民眾權益角度，盡最大可能協助處理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、參加人則以：㈠上訴人被徵收之房地並非聚集於其中一隅，而係分別分散於本區段徵收範圍內，且系爭核准區段徵收之行政處分係就區段徵收範圍內全部土地及土地改良物所作成之徵收處分，本質上應無法割裂，且上訴人原所有之土地及其土地改良物所坐落之基地，亦已因抵價地之分配而已分歸參與抵價地分配之人取得，上訴人客觀上亦不可能取回原有土地或土地改良物，故上訴人提起本件撤銷之訴客觀上已無實益。㈡參加人所召開3場次協議價購會議前即曾就各土地所有權人之土地範圍及預計協議價購金額製作成協議價購歸戶清冊連同開會通知書寄送予各土地所有權人，且該3場協議價購會議除有民意代表與會發言外，亦有許多與會民眾當場發言提問，嗣除經參加人與會代表當場作綜合答覆外，之後參加人並將會議紀錄寄送至各所有人，足徵參加人於申請徵收前業已確實踐行實質協議價購程序。㈢本開發案在內部空間規劃中，除園區事業專用區外，尚有住宅區、商業區、科技商務專用區及各項公共設施等，並考量地形條件，於計畫區邊緣保留部分農業區作為緩衝空間；在尊重既有紋理，降低開發影響方面，同時考量既有密集聚落及合法建物之保留，針對特定區範圍內現有的甲種建築用地，以其合法建地之範圍為原則，將建築物密集的住宅聚落劃設○住○區○○○○區段徵收範圍；在農業用地規劃方面，考量特定區南側頭份鎮山下里坡度較陡，及當地民眾需求及發展現況，已劃設為農業區（約7.25公頃），以保留農業耕作空間及作為發展緩衝。因此，系爭土地徵收案業已考量其徵收目的而於必要範圍內劃定其徵收範圍，並就損失最少之地方為之。㈣參加人於系爭都市○○○○○段即已提出區段徵收評估報告書，並經被上訴人先行核定其本案開發範圍在案，另參諸卷附主要計畫書之計畫目的、區段徵收評估報告書計畫之目的及區段徵收計畫書徵收土地或土地改良物之原因，足○○○區段徵收與都市計畫所欲達成之公共利益目的均屬相同而一致；且參加人業已多次辦理公開展覽及多場說明會、座談會，並與包含上訴人陳文彬等人溝通協調，則依行政程序法第97條第2款規定，被上訴人作成系爭處分時縱未敘明系爭區段徵收處分之事實理由及其法令依據，亦不致違反行政程序法第96條第1項第2款規定。㈤更審前本院判決所指摘之事項，並非行為時土地徵收條例施行細則第36條所規定應載明之事項，雖該條規定業已於101年6月27日修正，並於第36條第1項第4款規定「興辦事業計畫之必要性說明」、第5款規定「公益性及必要性評估報告」，然自不得持嗣後修訂之規定用以指摘參加人所檢送之「區段徵收計畫」所記載內容有違背法令之情，且恐有未考量被上訴人於93年12月間編印區段徵收作業手冊第3章第4節有關土地徵收審議委員會審議原則之情。㈥本案開發案業經被上訴人區域計畫委員會透過嚴謹程序並依據「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」予以審查同意變更在案，參加人所屬農業處僅係依行為時「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第17點之規定而依同要點第6條第1項第1款至第4款規定提供意見，並無決定准否變更使用之權限，亦即本案農業用地得否變更其使用，並非參加人所屬農業主管機關提供原則同意之意見即可辦理，故參加人所屬農業處於提供意見時或容有引用上揭作業要點第8點之違誤，惟並不影響審查本案農地變更使用之決定。㈦核諸上訴人之土地坐落位置係個別分布散落於特定區範圍內，且部分位於道路用地內或供範圍內所有地主申領抵價地之第一種住宅區等，倘原審判准撤銷原處分，對於整體都市○○○道路系統、分區劃設等規劃機能、採整體區段徵收之辦理精神、辦理本案之預期公共利益及案內其餘已合法申領抵價地及補償金之土地或建物所有權人，將有重大不利之影響，此相對於上訴人所有土地及其土地改良物均業經依法補償在案，及上訴人原所有之土地、土地改良物及其所坐落之基地，或因拆除而滅失，或因抵價地之分配而已分歸參與抵價地分配之人取得，客觀上亦不可能取回原有土地或土地改良物等情以觀，足徵本件撤銷訴訟若逕予駁回，其對上訴人所造成之損害應較為輕微，且上訴人若有損害亦得另以金錢獲得補償，應已符合行政訴訟法第198條第1項規定之要件。㈧依苗栗縣實施平均地權基金收支保管及運用辦法第3條規定所示，有關區段徵收土地出售之盈餘款，應全部撥入苗栗縣實施平均地權基金，且依第4條規定所示，該基金之運用亦有其範圍限制，即需專款專用。因此○○○區段徵收土地出售之盈餘款，應全部撥入苗栗縣實施平均地權基金，並不得用以償縣政府之債務，故媒體報導「徵收土地用來償縣政府債務」等內容，顯與苗栗縣實施平均地權基金收支保管及運用辦法第3條、第4條規定不符而不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
六、原審以：㈠關於本件協議價購程序是否合法部分：觀諸協議價購與說明會之會議紀錄全文，足見參加人僅係利用該次會議告知參與會議之土地所有權人土地徵收條例第30條規定之法定補償地價暨參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定，補償系爭區段徵收土地地價之立場，且未及以其他方式取得土地。由於協議價購之金額係依97年公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格實質進行協商。況被上訴人及參加人均自承參加人通知土地所有權人於指定時間至指定地點參加協議價購，會議當日對到場人之提問僅為「綜合答覆」，並「告知」上訴人補償金額之計算，足見參加人僅就形式性說明法定徵收價格，此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同，而未與參加協議價購會議之上訴人林昭平等人進行實質協議，已違反土地徵收條例第11條之規定及被上訴人93年3月25日台內地字第0930060635號函釋之意旨，顯與正當法律程序有違。又本件土地所有權人申領抵價地比例雖達徵收私有土地面積之98％，惟所以其申領抵價地係在被上訴人核准區段徵收後，於參加人執行徵收處分時所辦理之程序，縱使申領抵價地比例高達徵收私有土地面積之98％，參加人仍應於申請徵收前依法進行實質協議價購程序；本件參加人既未依法進行實質協議價購程序，則被上訴人及參加人主張參加人於徵收前，已與土地所有權人進行協議價購程序云云，自非可採。㈡關於被上訴人核准系爭徵收處分，對於徵收應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件，有無實質審查、判斷部分：⒈依憲法第23條、行為時（即101年1月4日修正公布前）土地徵收條例第1條、第3條、土地法施行法第49條等規定及司法院釋字第400號、第409號、第513號、第534號解釋意旨，可知徵收私有土地應具備公益性、必要性及符合比例原則，則被上訴人於核准系爭區段徵收時，即應就該區段徵收是否具備公益性、必要性及符合比例原則加以審議始為適法。⒉被上訴人土地徵收審議委員會審議土地徵收案件，自應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。⒊被上訴人原處分卷所附系爭徵收案審議之「初審意見」，據被上訴人陳稱已提交或寄交土地徵收審議委員會審議，然該「初審意見」將本案辦理原因記載「為配合高速鐵路苗栗車站特定區用地取得需要」，與本件徵收係參加人「為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要」而報請被上訴人核准徵收之標的顯不相符，其是否有初步審查已有疑義，且有誤導被上訴人土地徵收審議委員會委員之審議。又被上訴人土地徵收審議委員會審議系爭區段徵收案時，自應本其職掌，就需用土地人申請之系爭區段徵收案件是否合於前揭徵收私有土地之各項要件予以調查、審議、判斷，始稱適法；非可僅憑系爭特定區都市計畫業經被上訴人都市計畫委員會前開會議審議通○○○區段徵收範圍，嗣經被上訴人依據被上訴人都市計畫委員會前後3次審議通過予以核定，作為通過系爭徵收案之理由。而都市○○○區段徵收之公共利益不同，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段獨立判斷，非謂都市計畫審議通過後，即不必審查徵收階段的公共利益。是以，本案雖經被上訴人都市計畫委員會第689次會議及區域計畫委員會審議通過，但不能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保，仍需於徵收階段具體審查徵收之公共利益。再觀諸系爭徵收處分內容，顯見被上訴人作成系爭處分，係以被上訴人所設土地徵收審議委員會第210次會議為據；然依該次會議紀錄記載，系爭區段徵收案列為第32案，審議結果為「通過」，其審議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字載明，是從該會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。⒋參加人98年3月26日府地權字第0980048932號函申請被上訴人核准系爭區段徵收案檢送之「區段徵收計畫書」，並未就「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內農地重劃區對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重；且徵收範圍內土地及土地改良物所有人計有1,039人，是系爭區段徵收土地連同公有土地合計面積：136.62公頃，其中私人所有面積為124.61公頃，供農業使用之面積多達80.52％；農地重劃區之土地占系爭區段徵收土地之76.46％，面積合計1,033,423平方公尺；從該「區段徵收計畫書」觀之，該計畫書作為土地徵收審議委員會判斷徵收是否合於實質及程序要件之文件，未具體記載本案區段徵收之公益性及必要性為何，並未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內農地重劃區對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重，在此情形下，被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議未就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，未審酌是否合於公益性、必要性，逕自作成「通過」之決議，顯流於形式而未落實實質審議之功能，系爭徵收程序實有瑕疵，而難謂合法。⒌系爭區段徵收案所徵收之土地絕大多數均為「特定農業區」及經辦竣農地重劃之農業用地，參加人於91年4月10日依行為時農業用地變更作業要點第8條規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：．．．」，同意將系爭特定農業區且經辦竣農地重劃之農業用地變更使用，顯不符合該條之規定，自屬違法。又參加人農業處審查本案農業用地變更為非農業用地時，未審酌系爭特定農業區是否符合上開行為時農業用地變更作業要點第7點之要件已有疏失，縱經被上訴人區域計畫委員會第127次會議審查通過，仍不能作為被上訴人土地徵收審議委員會於審查系爭徵收案時，對於所欲達成之公益與維持農用之糧食安全公益間利益衡量之擔保；換言之，土地徵收審議委員會仍須就「徵收所欲達成之公益」與「維持農用之糧食安全公益」間為利益衡量，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則。⒍依國科會於102年7月25日之聲明，其並無將系爭區段徵收範圍納為竹南科學園區擴廠之規劃，則與參加人提出之徵收計畫書所載徵收土地或土地改良物原因「為因應新竹科學園區竹南基地未來用地需求及周邊地區整體發展」之用地需求目的不符，足證系爭都市計畫之擬定顯非擴大新竹科學園區竹南基地未來用地需求，即無此必要性。況系爭區段徵收範圍大多數為「特定農業區」及經辦竣農地重劃之農業用地，系爭土地之徵收係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地原本即種植稻作、果樹，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則。惟被上訴人於核准徵收時，被上訴人及參加人並未提出其已針對「徵收所欲達成之公益」與「維持農用之糧食安全公益」間為利益衡量之資料，自難謂已針對此部分加以斟酌、審議。⒎證人即參與被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議之委員顏愛靜、范姜真媺，於102年12月12日原審行言詞辯論時，陳稱該次會議之委員並未依行為時「內政部土地徵收審議委員會組織規程」第7條之規定至現場勘查，復未就系爭徵收案是否具有公益性、必要性及符合比例原則作具體明確之審議，則尚難對被上訴人及參加人所主張系爭徵收案具有公益性及必要性為有利之認定。⒏從而，被上訴人就附表1及附表3所為之徵收處分，核有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，上訴人起訴意旨請求撤銷，為有理由，爰將此部分之原處分及訴願決定均撤銷，以資適法。另上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂（下稱上訴人彭秀春等8人）先位聲明請求將如附表4所示之土地改良物與生活機能部分予以重建並回復原狀部分，因參加人於102年7月18日執行系爭徵收處分時，已將該部分拆除而不存在，則該部分既經拆除，客觀上已無法回復原來之狀態，是上訴人彭秀春等8人先位聲明就此部分之請求即屬無理由。惟本件被上訴人就上訴人彭秀春等8人如附表4所示之土地改良物與生活機能部分之徵收處分既經認定係屬違法，上訴人彭秀春等8人將來得依此向被上訴人請求損害賠償，即有受確認判決之法律上利益，則上訴人彭秀春等8人備位聲明請求確認被上訴人徵收上訴人彭秀春等8人就如附表4所示之範圍違法，為有理由，應予准許。又參加人於執行徵收處分時辦理抵價地之申請及抵價地之分配，乃是執行徵收補償程序之一部分，尚難以參加人執行徵收補償程序將抵價地分配予被徵收人，即謂被徵收人已無提起撤銷徵收處分之實益，否則徵收處分後如經執行機關進行補償程序，被徵收人將永無訴訟之機會，顯與法律規定不合。至於上訴人彭秀春等人是否能取回原所有之土地，乃是撤銷後應另行解決之問題。
⒐被上訴人所為之徵收處分因未踐行合法之協議價購程序及未審酌、判斷該徵收是否合於公益性、必要性及比例原則等要件而構成違法，被上訴人於作成系爭徵收處分既未審酌公益，故本件撤銷被上訴人就上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記所有如附表1所示之土地及上訴人朱樹、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如附表3所示之土地改良物部分之徵收處分，焉能謂於公益有重大損害。
縱如參加人所言如撤銷徵收將影響區段徵收範圍內抵價地之分配、工程之進行及部分土地已標售，對於公益將有重大之損害等情；惟本件並無堅強理由與重大法益，足以超越依法行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能之維護，則本件之情況核與行政訴訟法第198條第1項情況判決之要件不符。
㈢駁回部分：⒈本件上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記請求被上訴人及參加人應將如附表1所示之土地返還予各該上訴人，然查彭秀春所有上開○○○鎮○○段○○○○段○○○○○○號土地，朱樹所有同小段73-39地號，柯成福所有同小段1020、98-1、86、86-2、86-4、86-6、118地號土地及黃福記所有同小段1016、1017地號土地，或現供道路使用，或已因抵價地之分配而分歸參與抵價地分配之人取得（取得抵價地之人亦已有將之出售予第三人），客觀上已無法將該土地返還予上訴人彭秀春等4人。又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係。被徵收人與縣（市）政府執行機關間僅發生徵收補償之法律關係，並不發生徵收處分之法律關係。是本件就撤銷上訴人彭秀春等4人土地部分之徵收，上訴人彭秀春等4人自不得對參加人請求將該土地返還。上訴人彭秀春等4人請求被上訴人及參加人將如附表1所示之土地返還予各該上訴人，即無理由，應予駁回。⒉上訴人陳文彬、陳輝成、陳蘇玉英、陳輝全、陳輝章、陳翰增、陳秀琴、葉仁岳、葉仁寬、葉仁貴、葉美琴、葉秀桃、林昭平、邱獻毅、邱大明、邱大成、朱炳坤、朱炳進、朱炳文及朱樹等20人原所有農地，經區段徵收後，因未於法定期限內完成申領抵價地，由參加人核發補償費並存入專戶保管。嗣陳文彬等20人同意依照行政院「劃地還農」政策，購買區段徵收範圍內規劃為農業區之土地，由參加人完成配地讓售事宜，於102年5月2日完成讓售土地之所有權登記在案，業據被上訴人及參加人陳明在案，並為上訴人陳文彬等20人所不爭，則上訴人陳文彬等20人就本件區段徵收之爭議，既曾進行協商，參加人並依研商結果完成專案讓售農業區土地予上訴人陳文彬等20人，上訴人陳文彬等20人雖曾有爭議，但上訴人陳文彬等20人既已買受區段徵收範圍內專案劃設之農業區土地，已接受依據會商結果所為之處理方案，應認上訴人陳文彬等20人已認同系爭區段徵收之處理方式，其再為爭議，已有違誠信原則。又依土地徵收條例第39條第1項及第40條第1項前段規定，區段徵收土地時之補償方式原則上係以現金補償地價，其不願領取現金補償者，始得申請發給抵費地，參加人依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，經行政院核准所為之專案讓售，並非區段徵收土地之法定補償方式。上訴人陳文彬等20人既未於法定期限內完成申領抵價地，並由參加人發給補償費存入保管專戶，參加人對於上訴人陳文彬等20人自已依法完成區段徵收補償之程序。上訴人陳文彬等20人既接受區段徵收後之專案讓售，以其原地價買受專案劃設之農業區農地，享有「劃地還農」及農地集中之利益，顯見渠等嗣後已認同系爭區段徵收處分，則其再事爭執系爭徵收處分違法，即有矛盾之情形，而有違誠信原則。故上訴人陳文彬等20人提起本件撤銷之訴，請求撤銷訴願決定及原處分關於上訴人陳文彬等20人所有如附表2所示土地及地上改良物之徵收處分，已無權利保護之必要而應予駁回。㈣查本件被上訴人作成系爭核准徵收處分前，與本案有關之都市計畫案，參加人於93年10月28日辦理都市計畫草案公開展覽，其後並辦理14場說明會、座談會，充分溝通民意；並徵詢相關公用事業機構與新竹科學工業園區管理局意見後，經苗栗縣都市計畫委員會第179次會議決議縮減計畫範圍。參加人復於95年6月12日起至95年7月11日止辦理公開展覽，並於95年6月29日分別於苗栗縣竹南鎮及頭份鎮公所舉行2場說明會後，經苗栗縣都市計畫委員會第186次會議審議通過，於96年1月29日以府商都字第0960007008號函報請被上訴人都市計畫委員會審議，於96年12月11日經該會第672次會議審議通過。參加人依上開第672次會議決議辦理再公開展覽（97年1月10日起至97年2月12日止），於97年1月31日分別於竹南鎮及頭份鎮公所舉行說明會，期間因接獲群創公司陳情考量未來光電產業發展之廠房用地需求，建議擴大原規劃園區事業專用區由約23公頃至約28公頃，復提97年4月1日被上訴人都市計畫委員會第679次會議再獲審定，並辦理第二次再公開展覽（97年5月9日起至97年6月9日止），於97年5月26日分別於竹南鎮及頭份鎮公所舉行說明會，公開展覽期間接獲12件公民及團體陳情案件，包含上訴人陳文彬等人反對此園區事業專用區擴大之意見，再提97年7月29日被上訴人都市計畫委員會第687次會議審議，會中陳情人代表（包含陳文彬）均列席親自陳述意見，決議請參加人與前開第2次再公開展覽期間12件公民及團體陳情意見陳情人溝通協調後，檢具相關資料，再報請被上訴人提會討論；參加人並以書面一一通知前開12件陳情案之陳情人於97年8月6日召開協調會議，並將會議紀錄送交被上訴人，再提97年8月26日被上訴人都市計畫委員會第689次會議審議，陳文彬等所提維持原園區事業專用區之建議未獲被上訴人都市計畫委員會採納，經審決在案。並要求參加人依土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收，俟苗栗縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後再檢具變更主要計畫書、圖報由被上訴人核定後實施。
參加人於97年10月13日以府地權字第0970153153號函通知徵收範圍內各土地所有權人，自97年10月27日起配合辦理地上物查估作業，並以97年10月27日府地權字第09701631772號公告禁止區段徵收範圍內建築改良物新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。復於97年12月25日及26日於竹南鎮李科永紀念圖書館辦理3場協議價購會議暨區段徵收說明會。參加人乃於98年3月26日以府地權字第0980048932號函報請被上訴人核准區段徵收，經被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准辦理區段徵收等情，已據參加人陳明在案，並為上訴人所不爭。故被上訴人核准區段徵收處分，縱不足認已有「理由」之記載，惟該徵收處分相對人或利害關係人可充分得知旨案相關訊息，無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由，依行政程序法第97條第2款規定，並無違誤。㈤按土地徵收係對所有人之土地及土地改良物予以徵收，徵收處分僅存在於核准徵收處分機關與各個土地及土地改良物所有人間發生公法上法律關係，對於各該被徵收之土地及土地改良物個別發生效力，其規制效果係屬可分的，故各該土地及土地改良物之所有人如有不服徵收處分，亦僅得就其被徵收之土地及土地改良物違法部分請求救濟，其訴訟標的對於第三人及當事人一造並無必須合一確定。況系爭徵收處分，除上訴人外其餘之土地或土地改良物所有權人，均贊同系爭徵收處分，其主觀上並無參與訴訟之意思，是本件訴訟尚無依行政訴訟法第41條命其他土地及土地改良物所有人參加訴訟之必要。另上訴人朱樹位於大埔段中大埔小段73-39地號土地上未拆除之系爭956號建物之面積為1.5平方公尺，已據參加人陳明業經委託亞興測量有限公司測繪完畢；而上訴人黃福記所有化糞池、人車通道、電力管線等生活機能部分，既經參加人拆除已無從測量，均無再行測量之必要。又本件事證已臻明確，上訴人聲請通知訊問土地徵收審議委員會委員賴宗裕、陳明燦到庭作證，亦無必要等語，因而將訴願決定及原處分關於徵收上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記所有如附表1所示之土地及上訴人朱樹、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如附表3所示之土地改良物部分均撤銷，並確認原處分關於徵收上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如附表4所示之土地改良物部分為違法，暨駁回上訴人其餘之訴。
七、上訴意旨略以：㈠更一審判決既已判決「訴願決定及原處分關於徵收上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記所有如附表1所示之土地撤銷」，依行政程序法第118條前段規定，等同未發生剝奪人民土地所有權之法律效力，且由土地徵收條例第52條之1第3款準用同法第51條及第52條規定可知，立法者已明白承認撤銷徵收後之回復原狀係屬可能，是當行政法院判決撤銷徵收處分之時起，人民即自動回歸為系爭被徵收土地所有權人之身分，而「發還土地予土地所有權人」為撤銷徵收後之當然法律效果。然更一審判決未適用前揭規定，而未認知「撤銷徵收」後之法律效果本即包含「土地之發還」，竟駁回上訴人向被上訴人及參加人返還土地之請求，實有判決不適用法規之違法。㈡參照更一審判決就參加人主張上訴人無提起撤銷訴訟之必要乙節所為之指駁，足見更一審判決認為上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記等之土地仍有「回復原狀」之可能，並非「已執行完畢而無回復原狀可能」之情形，否則原審會認為本件僅能依行政訴訟法第6條第1項後段或第196條第2項提起確認訴訟，而不會認為上訴人仍得提起撤銷訴訟；就參加人主張情況判決乙節所為之指駁，足見更一審判決認為本案徵收處分撤銷後，被上訴人應除去徵收土地後已累積之事實，即將土地返還予上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記，此在社會經濟面無顯著困難或不可能之情形，且對公益無重大損害，不符合情況判決之制度目的。然更一審判決逕以既成事實駁回上訴人彭秀春等返還土地之請求，明顯與其論述本案不該當情況判決之理由相互牴觸，況上訴人彭秀春之土地自102年7月18日才被劃為道路，並非行之久遠之既成道路，上訴人柯成福、黃福記之部分土地雖被他人抽中抵價地亦是參加人刻意造成，客觀上均有回復原狀返還予上訴人之可能，足見更一審判決有理由矛盾之違法。㈢由本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，針對屬行政事實行為之國家侵害行為，人民享有「公法上結果除去請求權」，據此請求除去對權利圓滿狀態之事實上影響或不法結果，以回復原有之狀態；同理，上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記於原審請求被上訴人及參加人應將如更一審判決附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人，乃係依行政訴訟法第196條第1項以土地所有權人之地位，請求排除任何存在於土地上之不法侵害與無權占有並返還土地，而更一審判決既已撤銷原處分徵收上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記所有如更一審判決附表1所示之土地，即代表本件有回復原狀之可能，此時上訴人自得站在合法所有權人之立場，請求排除對土地所有權之處分、使用、收益造成不法侵害之「既成事實」。惟更一審判決未釐清上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記房地情形，率認上訴人彭秀春等4人之土地皆已供道路使用或已分配抵價地予他人，顯有判決不適用法規或適用不當及不備理由之違法。㈣土地徵收條例第57條第2項之請求係在合法徵收補償之脈絡下進行，與本案係因違法徵收之請求迥然不同；況且該條項之需用土地人仍須函請內政部為核准徵收之決定，從而此土地徵收之法律關係，仍存在於國家與需用土地人之間，而非需用土地人與被徵收人之間。惟更一審決引用土地徵收條例第57條第2項，認為上訴人不得向參加人請求回復原狀並返還土地，顯有適用法規不當之錯誤。㈤由於系爭徵收處分對上訴人之規制效力仍存續，且「集中劃設農地」僅為上訴人陳文彬等20人勉為其難接受之補償方案，並非回復至原先無土地徵收之權利完整無缺狀態，又撤銷區段徵收之訴之規範功能在於排除國家公權力之侵害，與徵收之補償問題與徵收土地之處理方式無涉，因此上訴人陳文彬等20人提起本訴可排除國家公權力對其原有土地之侵害，自有權利保護之必要。惟更一審判決不僅錯誤引用民法誠信原則，亦未掌握徵收處分及土地處理方式之不同，率認上訴人陳文彬等20人已認同原處分，更未調查其等土地並非完全保留原地且部分建物需被拆除之事實，顯有判決適用法規不當及理由不備之違法。㈥系爭徵收處分對上訴人彭秀春等4人如更一審判決附表1所示土地之效力，已因更一審判決撤銷確定而自始歸於無效，上訴人彭秀春等4人即為系爭土地之所有權人，系爭土地已非區段徵收範圍內之土地，亦不能作為土地徵收條例第44條第1項第1款之抵價地而分配予他人，參加人喪失取得系爭土地之權源，抵價地之分配亦失所附麗，此法律效果依行政訴訟法第215條及第216條第1項規定，具有對抗任何人之絕對效力。㈦依學者吳庚、陳敏及李建良之見解，當法院判決撤銷徵收時，存在除去結果之可能，人民自得依行政訴訟法第196條第1項主張執行結果除去請求權。則更一審判決既已判決撤銷徵收而認為系爭土地有回復原狀之可能，且上訴人已請求回復原狀，原審即應判命行政機關為回復原狀之處置，然原審就此恝置不論，亦未涵攝行政訴訟法第196條第1項之要件，即駁回上訴人彭秀春等4人執行結果除去之請求，顯有判決不適用法規、理由不備及理由矛盾之違法。㈧上訴人彭秀春等4人之上訴聲明係以其所有之「土地」請求本院命被上訴人及參加人為回復原狀之處置，請求對象之位置及面積已特定，且該土地並未發生物理上滅失之情形，客觀上仍存在，不因新地號之增編而有差異，上訴人自得就該特定面積及位置之土地請求回復原狀。㈨更一審判決既已撤銷徵收確定，則參加人已失去使用土地之權源，無權將上訴人彭秀春及朱樹之土地登記為其所有，亦無權占有上訴人彭秀春之土地，且依本院94年度判字第296號判決意旨，更不得主張信賴登記。惟更一審判決未審酌行政訴訟法第196條第1項之要件，更未敘明上訴人彭秀春及朱樹之系爭土地無法請求除去執行結果之理由，逕以上訴人彭秀春及朱樹之土地現供道路使用而認客觀上無法返還，顯有判決理由不備及不適用法規之違法。㈩依土地徵收條例第40條第1項、同條例施行細則第42條及第50條等規定，被徵收人僅取得一領回抵價地之權利，而非特定土地，而上訴人柯成福及黃福記所有之土地既等同於未經徵收之土地，非區段徵收範圍內之土地，則不能作為抵價地分配予他人，其他被徵收戶對上訴人等所有之土地並無任何合法權源，亦不能依土地法第43條主張信賴登記。惟更一審判決未審酌上訴人柯成福及黃福記之土地情形，即一概否認渠等執行結果除去請求權之行使，更未附理由即以渠等土地已成為抵價地分配予他人，而認客觀上無法返還土地，顯有判決理由不備及不適用法規之違法。參加人執行違法徵收之原處分，於上訴人彭秀春土地上鋪設柏油，並將上訴人彭秀春等4人之土地登記為參加人所有，亦囑託地政機關辦理抵價地登記予其他被徵收戶，此等公權力行為已造成持續違法之事實狀態，是上訴人彭秀春等4人自得以參加人（執行機關）為對象，依行政訴訟法第196條第1項請求回復原狀及返還土地。惟原審以上訴人與參加人間無法律關係，逕認上訴人不得以參加人為對象請求回復原狀，顯有適用法規不當之違法。更一審判決既認為撤銷徵收對公益沒有重大損害，並認現供道路使用及區段徵收範圍內抵價地分配之現狀沒有堅強理由與重大法益，足以超越依法行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能之維護。換言之，更一審判決已認定撤銷徵收之公益遠大於現狀之尊重及第三人之利益，依此邏輯，更應將土地返還予上訴人彭秀春等4人，方合於公益。惟更一審判決逕予駁回上訴人彭秀春等4人回復原狀之請求，顯有判決理由矛盾之違法等語。
八、本院查：
壹、廢棄部分（即原判決關於駁回上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記等4人請求將如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還部分）：
（一）按行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」其立法理由載明：「中央或地方機關對於人民依法申請之案件，於法律或命令所定期間內，應作為而不作為時，若因此致生損害於人民之權利或法律上利益者，與積極為違法之行政處分同，不可無救濟之途徑。爰設本條，規定人民於此情形，經依訴願程序後，得向行政法院起訴，請求判決行政機關應為准駁之行政處分；惟若僅賦予人民得請求判決行政機關應為准駁之行政處分，則行政機關仍可繼續違法駁回人民申請案件，致人民無法迅速有效獲得救濟，爰仿德國課予義務訴訟之立法例在案件成熟時，人民即得請求法院判命行政機關應為特定內容之行政處分，如應發給建築許可執照等是。在行政機關違法駁回人民申請案件的情形，依現制人民祇得請求撤銷駁回處分，倘若行政機關在其駁回處分被撤銷後，仍然堅持己見，繼續違法駁回人民之申請，則人民祇能反覆爭訟請求撤銷，而無法有效實現其公法上權利。爰仿效德國課予義務訴訟之立法例，規定對於駁回處分在踐行訴願程序後，得起訴請求判決行政機關應為行政處分（在案件尚未成熟的情形）或應為特定內容之行政處分（在案件成熟的情形），以資救濟。」第6條規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）．．．。」本條87年10月2日修正、同年10月28日公布、89年7月1日施行立法理由載稱：「確認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢或已消滅之行政處分違法與否。為防止濫訴，爰規定限於原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，始得提起之。．．．。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條第3項，明定於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。．．．。」99年1月13日修正公布、99年5月1日施行修正立法理由記載：「又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」本條立法理由載明：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，凡此均屬不待規定而自明之法理．．．。而民法第216條規定之所失利益，在公法上之損害賠償，亦非無準用之餘地．．．，俾受害人能得到更公平的救濟。」第8條規定：「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」其立法理由記載：「．．．人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生之財產上給付，如公務人員之保險給付；或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，如請求閱覽卷宗、請求將特定資料作廢等，若因而發生爭執，不宜循民事訴訟程序解決，爰增設給付訴訟之規定，俾得依行政訴訟程序解決此項公法上給付之爭執．．．。第1項給付訴訟之裁判，如以行政處分應否撤銷為據者，為達訴訟經濟之目的，並免裁判結果互相牴觸，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時一併請求為宜，如原告未為請求者，審判長應告以得為請求，爰設本條第2項，以資遵循。」第196條規定：「（第1項）行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。（第2項）撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」其立法理由載稱：「得撤銷之行政處分雖已執行完畢，惟如人民因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，應許其請求回復原狀。若該回復原狀之聲請，係與撤銷訴訟合併提起，且有回復之可能，回復原狀部分並已達可為裁判之程度，行政法院亦認為適當者，即得於撤銷行政處分判決時，命行政機關為回復原狀之必要處置．．．，以維原告之權益。」99年1月13日增訂本條第2項立法理由：「行政處分已執行與行政處分消滅不同，如有回復原狀之可能，依第1項意旨，應可提起撤銷訴訟。而如於合法提起之撤銷訴訟進行中，原處分經撤銷或因其他事由消滅，或已執行且無法回復原狀者，即無從撤銷。惟如原告對於原行政處分為違法復有即受確認判決之法律上利益時，自應許其得有救濟之機會，爰增訂第2項。」是知：
１、撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴訟（訴願人以外之利害關係人，認為上開訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，亦得據以提起撤銷訴訟）。是提起撤銷訴訟，須客觀上有原告主張的違法行政處分存在，且尚未消滅為前提；倘原告於起訴時主觀上認有行政處分存在而客觀上不存在（例如行政機關所為單純事實敘述或理由說明，僅屬觀念通知，非行政處分），或原告起訴前或起訴時客觀上雖有行政處分存在，惟原告起訴或行政法院為裁判時，該行政處分已消滅（如行政處分嗣經行政機關撤銷或廢止），撤銷訴訟之對象不存在，其提起撤銷訴訟，即屬不合法。又提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，故當事人依上開規定提起撤銷訴訟時，若無因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，即應認原告所提撤銷訴訟欠缺保護必要，其訴為無理由，而為敗訴之判決。
２、中央或地方機關對於人民依法申請之案件，於法律或命令所定期間內，應作為而不作為時，若因此致生損害於人民之權利或法律上利益者，與積極為違法之行政處分同，故於案件已經成熟之情形，在經依訴願程序後，即得向行政法院起訴，請求判決命行政機關應為特定內容之行政處分；而在行政機關違法駁回人民申請案件的情形，如人民認為其權利或法律上利益受有損害者，於經依訴願程序後，亦得向行政法院提起請求該機關應為行政處分（在案件尚未成熟之情形）或應為特定內容之行政處分（在案件成熟的情形）之課予義務訴訟，以資救濟。
３、行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效；確認公法上法律關係成立或不成立；確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等三種。另確認訴訟具有補充性，除確認行政處分無效之訴訟外，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。惟於行政處分已消滅或因期間之經過或其他事由而失效之情形，若原告認為有即受確認判決之法律上利益時，應依前開行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認行政處分違法之訴訟（76年3月20日公布司法院釋字第213號解釋參照）。再確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。
４、行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。上舉行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於「客觀訴之合併（即同一原告對於同一被告，以數項法律關係為訴訟標的，依同一訴訟程序提起之訴）」之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時（含撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟）得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而『其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據』．．．。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴」配合適用（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
５、人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟（一般給付訴訟）。該給付訴訟之裁判，係以行政處分應否撤銷為據者，應於提起前開撤銷訴訟時，併為請求；倘原告未為請求者，審判長應告以得為請求。一般給付訴訟之功能，在於補充課予義務之訴的不足，使行政處分以外之公權力行政行為-如事實行為、單純高權行政等，亦得經由行政訴訟得到救濟。簡言之，人民請求內容，只要不屬於要求行政機關作成行政處分者，皆可提起一般給付之訴。緣此，本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議，就法律問題：【某土地原地目為「田」，經所有權人申請變更地目為「建」，嗣地政事務所認該地目變更係屬違法，請示縣政府如何處理，俟縣政府決議後，該地政事務所乃依縣政府決議之原則，維持「建」地目之登記，惟於該筆土地之土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」（以下稱系爭註記），並通知土地所有權人。土地所有權人如不服該項註記，是否得循行政訴訟途徑，請求救濟？】作有以下決議：【地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係「拒絕作成『事實行為』之要求」，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。理由：所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。土地登記上之「註記」，係「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記」．．．，即「註記資料」。土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上「地目」、「使用分區」及「編定使用種類」欄之登記內容定之，而非土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記所得變更。地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。系爭註記所在之土地，因該註記之存在，可能使得第三人望之卻步，影響土地之交易情形，『事實上影響土地所有權之圓滿狀態，乃事實作用，而非法律作用』。系爭註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。系爭註記雖非行政處分，然因其係行政機關提供資訊之行為，為『行政事實行為』。『此一行政事實行為所依據之縣政府決議，乃上級機關指示下級機關作成行政事實行為之機關內部行為，縱使通知當事人，尚無從對外直接發生法律效果，亦非行政處分』。準此，地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，『係拒絕作成事實行為之要求』，該拒絕行為亦非行政處分。人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。『憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為』。國家之侵害行為如屬負擔行政處分，受害人民得主張該行政處分違法，損害其權益，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。「國家之侵害行為如屬『行政事實行為』，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之『公法上原因』，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為」。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。於此情形，當事人如誤提起撤銷訴訟，受訴法院審判長或受命法官應妥為行使闡明權，使當事人得循正確訴訟種類，請求救濟。至作成系爭註記，是否如土地所有權人所主張之違法，則屬訴訟有無理由之問題。】
６、撤銷訴訟，旨在撤銷違法之行政處分，使其「自始歸於無效」，藉以排除其對人民權利造成之損害（司法院釋字第213號解釋理由書第3段參照）。申言之：
（１）對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規制效力，倘行政處分之規制效力仍然存在，原則上即有提起撤銷訴訟之實益；而「行政處分之執行」與其「規制效力之存續」係屬兩事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，回復原狀部分並已達可為裁判之程度者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，此時，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置-即公法上違法結果除去請求權（或公法上回復原狀請求權），乃原告對已執行之違法行政處分，於行政法院判決予以撤銷時，賦予處分相對人得請求除去該行政處分執行之結果，使之回復未執行前之狀態。行政法院為該項判決時，依行政訴訟法第196條第1項規定，應具備：
（甲）行政處分已執行完畢：行政機關處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行（訴願法第93條第1項、行政訴訟法第116條第1項參照）。是原告提起撤銷訴訟，於撤銷判決前（事實審行政法院言詞辯論終結前），為訴訟標的之行政處分，如已完全實現該處分之內容（含所有執行上之事實措施），即屬行政處分已執行完畢。
（乙）行政法院認為回復原狀適當：行政法院判斷命行政機關回復原狀是否適當，所應審酌者為：因執行該違法行政處分所發生之事實結果，對原告權利或法律上利益造成的損害，仍然存續。行政機關有回復原狀之可能-即在「事實上及法律上」，行政機關得以除去該結果，且行政機關對於該結果之除去已無裁量權限或判斷餘地。
（丙）命為回復原狀之必要處置：行政法院為此項判決時，應於判決內具體宣示回復原狀之方法；至何種方法始能有效除去違法之狀態，達到具體、有效保障人民權益之司法功能，應依個案情形，斟酌該個案全辯論意旨及調查證據之結果，本於經驗法則與論理法則判斷之。
（丁）判斷是否可回復原狀，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為據。
（２）如上所述，行政處分已執行與行政處分消滅不同；行政處分已執行，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，依行政訴訟法第196條第1項意旨，應可提起撤銷訴訟，以為救濟。而於合法提起之撤銷訴訟進行中，原處分經撤銷或因其他事由消滅，或已執行且無法回復原狀者，即無從撤銷；惟若原告對於原行政處分為違法，並有即受確認判決之法律上利益時，自應許其有救濟之機會，此時行政法院得依原告聲請，確認該行政處分為違法（行政訴訟法第196條第2項）。
（二）次按：
１、土地徵收條例（101年1月4日修正公布施行-下稱本條例）第1條規定：「（第1項）為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」第49條規定：「（第1項）已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發。但以聯合開發方式開發之土地，土地所有權人不願參與聯合開發者，不在此限。（第2項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。（第3項）依前二項辦理撤銷或廢止徵收之土地或土地改良物，其已一併徵收之殘餘部分，應同時辦理撤銷或廢止。但該殘餘部分已移轉或另有他用者，不在此限。（第4項）前三項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」其修正立法理由記載：「．．．㈡公告徵收時，倘都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，不得以徵收方式取得土地，自應辦理撤銷徵收。惟土地所有權人有不願參與聯合開發之情形，於辦理撤銷徵收後，需再行辦理徵收，徒增行政成本及公帑之浪費，爰增訂第1項第2款之但書規定，以應實際需要。．．．。」第51條規定：「（第1項）中央主管機關於核准撤銷或廢止徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關於收到中央主管機關通知核准撤銷或廢止徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間繳清應繳納之價額，發還其原有土地。未於一定期間繳清者，不發還其土地，並不得依第九條規定申請收回該土地。（第3項）前項一定期間，不得少於六個月。（第4項）第二項所稱應繳納之價額，指徵收補償地價、地價加成補償及遷移費。但第三十四條第一項規定之人口或物件已遷移者，無須繳納遷移費。（第5項）前項徵收補償地價，於徵收前設定有他項權利或耕地租約者，包括他項權利人或耕地承租人原應受領之價金。」本條101年1月4日修正立法理由載稱：「撤銷徵收或廢止徵收，由需用土地人或原土地所有權人向中央主管機關申請或請求，爰配合修正第1項文字。原徵收案件尚未辦竣徵收登記，即辦理撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人逾期未繳清應繳納之價額，應繼續辦理徵收登記，爰將第2項『仍維持原登記』等文字，予以刪除。（按本條第2項修正前原條文為：「直轄市或縣(市)主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。『未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記』，並不得依第九條規定申請收回該土地。）．．．。撤銷徵收或廢止徵收後，應通知原土地所有權人限期繳清應繳納之價額，以回復無他項權利或三七五租約之土地所有權，使土地權利關係單純化。至原土地所有權人、他項權利人或三七五耕地承租人原應受領之徵收補償費已領取者，應由原土地所有權人於規定期限內繳清。至未領取者，不論仍留存於直轄市或縣（市）主管機關，或已提存法院或已依第26條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫，均由各該權利人自行領取之。另各該權利人未領取之徵收補償費已歸屬國庫者，亦應由原土地所有權人於規定期限內繳清應納之價額，始發還其原有土地，故於第2項、第3項規定原土地所有權人應『繳納』之價額，而非應『繳回』之價額。．．．。」第52條規定：「撤銷或廢止徵收後，徵收前原設定之他項權利及耕地租約不予回復。但依第四十二條規定由原土地所有權人及他項權利人申請於發給之抵價地設定抵押權或典權者，其原抵押權或典權准予回復。」第52條之1規定：「土地徵收處分有下列情形之一者，其徵收補償費之繳清、土地之發還、原設定他項權利及耕地租約之處理，準用前二條規定：經中央主管機關依行政程序法撤銷或廢止。經相對人或利害關係人依行政程序法第一百二十八條規定向行政機關申請後予以撤銷或廢止。經行政救濟結果撤銷或廢止。」本條修正立法理由載明：「有關土地徵收處分，經原核准徵收機關依行政程序法第117條或第122條規定，依職權辦理撤銷、廢止，或因法定救濟期間經過後，相對人或利害關係人依行政程序法第128條規定向行政機關申請後予以撤銷或廢止、或『經行政救濟結果撤銷』時，上述情形係不屬於第49條辦理撤銷徵收或廢止徵收之情形，其『原土地所有權人繳清應繳納之價額、土地之發還』、原設定他項權利及耕地租約之處理『準用第51條及第52條之規定。」第53條規定：「前五條規定，於土地改良物撤銷或廢止徵收時準用之。」準此可知：
（１）已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用；在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管，如有：「因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發」情形之一者，應辦理「撤銷徵收」（但以聯合開發方式開發之土地，土地所有權人不願參與聯合開發者，不需辦理撤銷徵收，以避免辦理撤銷徵收後，需再行辦理徵收，徒增行政成本及公帑之浪費）。又已公告徵收之土地，有：「因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」等情形之一，應廢止徵收。
（２）中央主管機關於核准撤銷或廢止徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。直轄市或縣（市）主管機關於收到中央主管機關通知核准撤銷或廢止徵收案時，應公告30日，並通知原土地所有權人於一定期間繳清應繳納之價額，發還其原有土地；未於「一定期間」繳清者，不發還其土地（並不得依本條例第9條規定申請收回該土地），上開所指「一定期間」，不得少於6個月。申言之：
（甲）原徵收案件「尚未辦竣徵收登記」，即辦理撤銷或廢止徵收，於此情形，倘原土地所有權人逾期未繳清應繳納之價額者，不發還其土地，並應繼續辦理徵收登記。
（乙）「已辦竣徵收登記」之徵收案件，應於撤銷或廢止徵收後，通知原土地所有權人限期繳清其應繳納之價額，以回復無他項權利或三七五租約之土地所有權。如「原土地所有權人」、他項權利人或三七五耕地承租人「原應受領之徵收補償費『已領取』」者，應由「原土地所有權人於規定期限內繳清」；至「未領取」者，不論該「應受領之補償費」仍留存於直轄市或縣（市）主管機關，或已提存法院或已依本條例第26條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫，「均由各該權利人自行領取之」；另各該權利人「未領取之徵收補償費『已歸屬國庫』」者，亦應「由原土地所有權人於規定期限內繳清應納之價額」，始發還其原有土地。
（丙）土地徵收處分因：「經中央主管機關依行政程序法撤銷或廢止。經相對人或利害關係人依行政程序法第128條規定向行政機關申請後予以撤銷或廢止。『經行政救濟結果撤銷』或廢止」等情形之一者，其「徵收補償費之繳清」、「土地之發還」、原設定他項權利及耕地租約之處理，均準用本條例第51條及第52條規定；又前揭本條例第49條至第52條之1，於土地改良物撤銷或廢止徵收時亦有準用。
（三）本件原判決關於駁回上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記等4人（下稱彭秀春等4人）請求將如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人部分。彭秀春等4人於原審更審程序中主張，其等4人如原判決附表1所示土地改良物已因系爭徵收於102年7月18日遭參加人強制拆除執行，乃依行政訴訟法第196條第1項規定，合併請求被上訴人及參加人應將其等4人如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人等。原判決以：上訴人彭秀春所有○○○鎮○○段中大埔小段74-64地號；上訴人朱樹所有同小段73-39地號；上訴人柯成福所有同小段1020、98-1、86、86-2、86-4、86-6、118地號及上訴人黃福記所有同小段1016、1017地號土地，或現供道路使用，或已因抵價地之分配而分歸參與抵價地分配之人取得（取得抵價地之人亦已有將之出售予第三人），有參加人提出上開土地位置及分配圖、土地建物查詢資料及異動索引查詢資料等件附卷可考（原審更審卷三第1268、0000-0000、0000-0000頁），客觀上已無法將該土地返還予上訴人彭秀春等4人。又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係。被徵收人與縣（市）政府執行機關間僅發生徵收補償之法律關係，並不發生徵收處分之法律關係。是本件就撤銷上訴人彭秀春等4人土地部分之徵收，上訴人彭秀春等4人自不得對參加人請求將該土地返還等語，為其論據，因將上訴人彭秀春等4人請求被上訴人及參加人返還如原判決附表1所示之土地予各該上訴人（彭秀春等4人）部分之訴為無理由，予以駁回，固非無見。惟查：
１、依據前揭行政訴訟法規定及說明，撤銷訴訟，旨在撤銷違法之行政處分，使其「自始歸於無效」，且得撤銷之行政處分雖已執行完畢，惟如人民因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，應許其請求回復原狀，以除去包含該執行上之事實措施在內之不法結果；倘撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。本件原判決既准上訴人彭秀春等4人之聲請，將關於訴願決定及原處分徵收其等4人所有如原判決附表1所示之土地部分均撤銷，應認上訴人彭秀春等4人因系爭徵收處分之撤銷，而有可回復原狀之法律上利益；卻又以上開理由，駁回彭秀春等4人如原判決附表1所示土地回復原狀並返還予上訴人（彭秀春等4人）部分之聲請，所為駁回之判決理由，顯有矛盾。
２、所謂不能回復原狀，指法律上及事實上均為不能而言。上訴人彭秀春等4人原所有土地，其中部分土地因參加人執行系爭徵收處分之結果，現供道路使用；而供道路用之土地，依一般經驗法則，道路上之相關硬體設施-如鋪設柏油或水泥路面、或交通號誌及地面下之相關電信、自來水設施等，尚非不能回復原狀。原判決未予詳查，遽認上訴人彭秀春等原所有土地現供道路使用，客觀上已無法返還，尚嫌速斷。
３、本條例所稱主管機關，在中央為內政部、在直轄市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府。是知，直轄市或縣（市）政府，乃國家徵收土地之執行機關，舉凡：徵收處分之公告及通知、徵收補償費之發給、限期遷移、受理原土地所有權人申請並審查核定發給抵價地【經核定發給抵價地者，其應領之抵價地由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管；未按指定期限接管者，視為已接管】、處理撤銷或廢止徵收後之作業等，均屬上開執行機關法定權責（執行）事項。本件參加人執行上訴人彭秀春等4人因被上訴人違法徵收其等4人土地，如系爭徵收處分效力執行之事實結果仍然存續，且參加人於事實上及法律上有回復原狀之可能，原審法院於撤銷被上訴人關於徵收上訴人系爭土地部分處分時，經彭秀春等4人聲請，即應斟酌上訴人彭秀春等4人因參加人執行系爭違法徵收處分結果之具體情形，於判決中命被上訴人或參加人為回復原狀之必要處置，此與徵收之法律關係二面或三面關係，並無必然之關連。是原判決以土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，被徵收人與縣（市）政府執行機關間僅發生徵收補償之法律關係，並不發生徵收處分之法律關係，遂認本件就撤銷上訴人彭秀春等4人土地部分之徵收，上訴人彭秀春等4人不得對參加人請求將該土地返還等云，亦嫌欠洽。
４、上舉本條例第52條之1已明文規定土地徵收處分，經行政救濟結果撤銷或廢止，其徵收補償費之繳清、土地之發還、原設定他項權利及耕地租約之處理，準用同條例第51條（核准撤銷或廢止徵收後之作業）、第52條（撤銷或廢止徵收後權利之准予或不予回復）規定，均如上述。又上訴人彭秀春等4人「原所有土地」經系爭區段徵收後領回抵價地者，有多筆為「苗栗縣」（管理機關參加人）取得（見原審更審卷三第1148、1150及0000-0000、0000-0000頁），原判決未斟酌上開條文之規定與前述區段徵收後領回抵價地等情形，而為不利上訴人彭秀春等4人之判決，同有未合。
５、系爭「苗栗縣竹科竹南基地○○○區○○○區段徵收，乃參加人依據本條例第4條第1款「新設都市地區之全部或一部，實施開發建設」報請被上訴人核准後，由參加人接續執行相關區段徵收事宜。而所謂都市計畫，依都市計畫法第3條規定，係指「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言」；又依都市計畫法第52條規定「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫」。另司法院釋字第513號解釋指明：「都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市00000000段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。．．．。」且「都市計畫有其整體性」（司法院釋字第336號解釋參照）。故上訴人彭秀春等4人請求被上訴人及參加人應將如原判決附表1所示土地回復徵收前之原狀並返還該土地予其等4人，是否影響前開都市計畫之整體？於此情形，應如何回復原狀及返還土地？原審未予調查審認，尚嫌疏失。
（四）綜上所述，原判決關於駁回上訴人彭秀春等4人應將如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還予該等上訴人部分，核有違誤，上訴人彭秀春等4人上訴意旨執以指摘，求予廢棄，非無理由。因此部分仍有相關事實未明，應由原審調查審認，本院無從自為判決，爰將原審關於此部分之判決廢棄，著由原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制。
貳、駁回部分（即原判決駁回上訴人陳文彬、陳輝成、陳蘇玉英、陳輝全、陳輝章、陳翰增、陳秀琴、葉仁岳、葉仁寬、葉仁貴、葉美琴、葉秀桃、林昭平、邱獻毅、邱大明、邱大成、朱炳坤、朱炳進、朱炳文及朱樹等20人聲明「訴願決定及原處分於原判決附表2所示之範圍撤銷」等部分）：
（一）按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第8條、第135條分別定有明文。民法第148條亦明定：「（第1項）權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。（第2項）行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」本條71年1月4日修正立法理由載明：「權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵，爰於原第148條，增列『權利之行使，不得違反公共利益』，俾與我民法立法原則更相吻合。又因本條增列誠信原則為第2項，故將修正後之原條文改作第1項。誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，現行法僅就行使債權，履行債務之誠信原則，於債編第219條中規定。
似難涵蓋其他權利之行使與義務之履行，爰於第148條增列第2項明示其旨（參考瑞士民法第2條、日本民法第1條）。」又「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。依本院最近之見解，私法中誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用。．．．。」本院52年判字第345號著有判例可稽。
（二）次按，土地徵收條例第43條之1（101年1月4日修正增訂條文）第1項規定：「區段徵收範圍內得規劃配設農業專用區，供原土地所有權人以其已領之現金地價補償費數額申請折算配售土地，作為農業耕作使用。」其修正增訂立法理由記載：「為保障原土地所有權人繼續從事耕作之權利，各級主管機關得視原土地所有權人需求情形，規劃農業專用區，於完成都市計畫變更程序後，供原土地所有權人以其已領之現金補償費數額申請折算配售土地，繼續農業耕作使用，爰增訂第1項。」第44條第1項第4款（按本條文於101年1月4日修正本條例時，為配合修正條文第43條之1規定之增訂，僅修正本條第1項序言文字，其餘第2項至第6項未修正）規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第四十三條規定配回原管理機關及第四十三條之一規定配售外，其處理方式如下：．．．國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。」
（三）本件區段徵收案經被上訴人核准後，參加人於執行該區段徵收處分階段，因部分土地所有權人未在法定期限內完成申領抵價地，乃訴求希望其原有建物及基地能原位置保留或繼續務農，並向行政院陳情，經行政院於99年8月17日召開院長會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議，經與會人員（含被上訴人及參加人等政府機關代表暨陳情人員代表）協商討論，作成研商結論：「㈠區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售。㈡未於法定期限內完成申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地，按其徵收前原有農地面積，採專案讓售方式辦理，並由苗栗縣政府協助施設農水路系統，以利其耕作。」參加人為配合行政院「劃地還農」政策，爰依據土地徵收條例第44條第1項第4款規定，規劃「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區農業區專案讓售計畫」，並層報行政院核准專案讓售（見原審更審卷二第95
9、960、0000-0000頁所附行政院秘書處99年8月23日院臺建字第0990102255號函送之院長會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議紀錄、苗栗縣政府99年9月20日府地權字第0990174474號函、苗栗縣竹科竹南基地周邊地區農業區專案讓售計畫及行政院99年11月9日院授內中地字第0990725845號函）。前揭讓售計畫四「讓受對象」記載：「以申領抵價地被駁回且提出行政訴訟救濟行為並經行政院協調處理之23位地主為對象」（該計畫附表1「讓售對象清冊」詳載包含上訴人陳文彬等20人之姓名、讓售面積、讓售總金額、及讓售土地所屬區域-原審更審卷2第1023、1030頁）；同讓售計畫十「計畫時程」記載：「本案農業區預計於行政院專案核准後開始辦理都市計畫個案變更，預計於民國100年3月完成讓售作業，俟工程完工後辦理點交。」讓售計畫十一記載：「本府為辦理本案讓售計畫，經行政院指示『房屋原地保留、農地集中規劃』下，陸續與內政部及讓售對象召開協調會議；後於99年9月2日於內政部營建署協調會議中，規劃四處農業區供讓售對象分配購買。經充分溝通協調後，各讓售對象分配之位置均獲讓售對象簽名同意，其中二處農業區（農3及農4），規劃由原地主購買；另二處農業區（農1及農2），係供其他讓售對象，並由政府施設其農路及水路、田埂路原則上採復原方式處理。經協商結果23位讓售對象計有20位同意讓售方案（即陳文彬等20人除陳秀琴外，其餘19人均簽署同意-原審更審卷第1028、1029頁）。其後，參加人依據協調結果，接續辦理如下相關事宜：【於100年6月1日以府商都字第1000108309號函檢送個案變更主要計畫案修正後書、圖，報由內政部以100年6月10日台內營字第1000115131號函核定後，參加人於100年6月17日以府商都字第1000119157號函所屬工商發展處都市計畫科，載明：「主旨：為公告發布實施『變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院〈劃地還農〉專案讓售政策指示）主要計畫』案計畫書、圖，請自民國100年6月20日起於公佈欄及交通要道張貼公告，並透過各集會或村里幹事廣為宣傳週知」，及依都市計畫法第21條規定以同文號載明該主要計畫變更案自100年6月20日零時起發布實施；復於100年6月17日以府商都字第1000119157號公告「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）細部計畫案」書、圖，自民國100年6月21日零時起發布實施（原審更審卷一第211頁；原審更審卷二第0000-0000頁）。100年6月23日召開「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收農業區專案讓售確認分配位置協調會，並作成結論：「農業專案讓售對象（按所指「讓售對象」除上訴人陳文彬等20人外，尚有陳明洲、彭秀春及黃福記-見前列原審更審卷二第1030頁讓售計畫附表1「讓售對象清冊」），除黃福記君外，皆已確認農業區分配相對位置。會後本府依『苗栗縣竹科竹南基地周邊地區農業區專案讓售計畫』讓售處理原則計算各讓售對象應領回面積分配位置圖，於100年6月24日由本府派員送至代表人陳文彬君家中，經各讓售對象確認後即安排正式分配作業並交付個人分配成果圖及清冊，本府將迅即辦理實地測量釘樁相關作業。」並先後以100年7月28日府地權字第1000148822號、100年9月1日府地權字第1000177621號函檢送上開竹科竹南基地周邊地區區段徵收範圍內農業區專案讓售個人歸戶清冊及讓售申請書各乙份與陳文彬等20人，請其等於所定期間內填具讓售申請書，俾利辦理後續事宜（原審更審卷一第216-218頁）】等。上訴人陳文彬等20人遂依限分別填具內載：【本人○○○原所有下列（表列載有土地標示、公告現值、持分、個人徵收面積、地價補償費總金額、讓售面積及備註欄〈註明「原面積配回或農地」等項〉）土地位於苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收範圍內，原則同意以本人徵收補償地價及建物補償費等值購買農業區及原位置土地建物，並以存放於保管專戶之補償費抵付讓售土地及建築物價款。惟請貴府依民國99年8月17日吳敦義院長會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議紀錄研商結論、99年9月2日溝通協商會議結論及100年6月29日共識：『現行細部計畫灌溝
1、2及4M道路往北調整。現行細部計畫灌溝3、4及4M道路依既有現況調整』之結論辦理】之「專案讓售申請書」（其中上訴人陳秀琴填具之「專案讓售申請書」內容為：「本人陳秀琴原所有下列（表列載有土地標示、公告現值、持分、個人徵收面積、地價補償費總金額、讓售面積及備註欄〈註明「原面積配回」等項〉）土地位於苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收範圍內，同意以本人徵收補償地價等值購買農業區土地，並以存放於保管專戶之補償費抵付讓售土地價款。另土地分配結果清冊所載面積如與實地測量之面積不符時，依地籍測量結果釐正土地分配清冊所載面積」）等語（以上見原審更審卷一第222-242頁）。嗣並由參加人完成配地讓售事宜，而於102年5月2日辦竣讓售土地之所有權登記在案（原審更審卷一第249-26
8、512-540頁）等各節，為原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果確定之事實。查上訴人陳文彬等20人因不○○○區段徵收處分，循序於「99年7月15日」向原審提起行政訴訟，在行政訴訟進行中，自前行政院長吳敦義於「99年8月17日」會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議獲致前述2點「研商結論」後，被上訴人及參加人即依據該結論辦理如上所列各階段之相關行政措施（其中為配合「農業區專案讓售分配位置及農水路灌溉施作」，經由被上訴人核定，於101年9月6日以府商都字第1010179733號公告「都市計畫再次個案變更案（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌溉施作）公告發布實施主要計畫書、圖，自民國101年9月7日零時起發布實施」，及以同文號公告「都市計畫再次個案變更案（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌溉施作）公告發布實施細部計畫書、圖，自民國101年9月10日零時起發布實施」-原審更審卷一第211頁背面）；其間多次與上訴人陳文彬等20人協商、確認，陳文彬等20人乃填具上舉「專案讓售申請書」，終於102年5月2日完成讓售土地之所有權登記予陳文彬等20人。綜合被上訴人與參加人為辦理前揭系爭區段徵收後專案讓售事宜所進行之行政程序、以及與上訴人陳文彬等20人相互間之往來文件等整體觀察，足以確認其等之間已就系爭土地徵收公法上權利義務之設定、變更或消滅，達成合意，被上訴人、參加人及陳文彬等20人行使權利、履行義務均應受該合意之拘束；倘被上訴人及參加人始終依循各階段與上訴人陳文彬等20人之協商結果，進行法定相關程序，最後完成讓售土地之所有權登記予陳文彬等20人，而陳文彬等20人仍於嗣後的撤銷訴訟審理中主張被上訴人系爭徵收處分違法，損害其等之權利或法律上利益，請求撤銷，所為權利之行使，與誠信原則，即有違背。此部分原判決（言詞辯論終結日期102年12月12日）以：上訴人陳文彬等20人既接受區段徵收後之專案讓售，以其原地價買受專案劃設之農業區農地，享有「劃地還農」及農地集中之利益，顯見渠等嗣後已認同系爭區段徵收處分，則其再事爭執系爭徵收處分違法，即有矛盾之情形，而有違誠信原則，是陳文彬等20人提起本件撤銷之訴，請求撤銷訴願決定及原處分關於其等所有如附表2所示土地及地上改良物之徵收處分，已無權利保護之必要而應予駁回。揆諸前揭規定及說明，原判決駁回上訴人陳文彬等20人此部分之訴，於法並無違誤。此部分陳文彬等20人上訴意旨仍執前詞，主張原判決違背法令，求予廢棄，難認可採，其上訴為無理由，應予駁回。
（四）上訴人黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、楊苗堂、翁月娥等5人均非前揭上訴部分之受判決當事人，其等對之不服，提起上訴，同非可採，應併駁回之。
九、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 沈 應 南法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
書記官 莊 俊 亨