最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第210號上 訴 人 王振民訴訟代理人 蘇信誠 律師被 上訴 人 國防部陸軍司令部代 表 人 邱國正訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國102年12月26日臺北高等行政法院102年度訴更一字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人於民國104年1月30日變更為邱國正，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣上訴人之父王德亮原為臺中市南京新村原眷戶，眷舍坐落於門牌號碼臺中市○區○○街○號（下稱系爭屋舍），王德亮於74年11月26日死亡後，其妻王張鳳蘭（上訴人之母，經臺灣臺中地方法院於87年2月12日以87年亡字第7號民事判決宣告於82年11月1日下午12時死亡）私自將公有眷舍出租營商，違反國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷處理要點）規定，經被上訴人所屬陸軍第十軍團指揮部（下稱十軍團）依程序給予1個月改善期限，迄未改善，被上訴人乃以98年11月12日國陸政眷字第0980005978號令（下稱被上訴人98年11月12日令）撤銷王德亮眷舍居住權。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人重行審查發現原眷戶王德亮已死亡，乃自行撤銷前開98年11月12日令。嗣經十軍團於99年12月3日派員至系爭屋舍再為複查，發現系爭屋舍違規營商情形仍未改善，被上訴人乃以99年12月27日國陸政眷字第0990006128號令（下稱原處分）註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，並以100年1月3日國陸政眷字第1000000013號令（下稱被上訴人100年1月3日令）請十軍團函告原眷戶王德亮所有繼承人及收回眷舍。上訴人不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第1064號判決駁回，上訴人猶未甘服，提起上訴，經本院102年度判字第313號判決廢棄該原判決，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院判決駁回後，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠王德亮自費自建系爭屋舍為「二層」合法建物，並非軍方核配建造之眷舍，興建過程軍方亦未曾貼補分文，故系爭屋舍係王德亮自建之私人財產，被上訴人註銷王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍處分，於法有違。㈡上訴人之母王張鳳蘭業經死亡宣告判決確定，原處分、被上訴人100年1月3日令對王張鳳蘭自不生效力，且原處分並未對王德亮之繼承人合法通知，自不生效力。㈢系爭屋舍既係由王德亮自建之私人財產，擁有完整所有權，並無借貸關係，而眷舍居住權更非屬民法上之權利，如何基於民事救濟程序而為爭執，足徵本件訴願決定違誤。㈣系爭屋舍既經臺中市政府所核准興建之合法屋舍，則被上訴人為收回之處分，即於法有違，依行政程序法第8條及司法院釋字第525號解釋，上訴人應受依法行政及信賴原則之保護，若系爭屋舍遭強制拆遷，被上訴人依法應給予上訴人適當金錢賠償，始屬合憲、合法。㈤依被上訴人國軍眷舍管理表顯示，系爭屋舍係42年4月29日王德亮自建之違建，而該眷舍於57年早經陸總部以
（57）脉署字第30842號令核定註銷，今被上訴人又以原處分收回一棟已遭註銷的屋舍，在邏輯上就無法成立；再依71年6月8日國防部（71）淦湜字第2542號令修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱71年軍眷處理辦法）第142條、第152條及第163條規定，若系爭屋舍為違建眷舍，被上訴人奉令註銷時，該列管表即應一併註銷，但由於被上訴人之行政疏失，以原處分再次「註銷收回原眷戶居住憑證」，實應給予合理補償等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：㈠系爭屋舍有違規出租經營工商業之行為，依71年軍眷處理辦法第152條第1項、第154條第3款及第7款規定，對於眷舍使用有違規行為者，並無應限期改善之規定，而應逕予撤銷眷舍居住權並註銷表彰眷舍居住權之眷舍居住憑證。㈡又註銷眷舍居住憑證部分應屬行政處分，而收回眷舍之部分則屬私法上催告性質，上訴人如對收回系爭屋舍房地有所爭執，被上訴人仍係須循民事訴訟途徑處理，故上訴人執此對有關收回眷舍部分一併提起撤銷訴訟予以爭執，尚非合法。㈢國軍眷舍除公款所興建產權屬於國有而由各眷舍管理機關管理者外，經奉准於眷村範圍內公有土地上自費興建之眷舍有案者，仍應列為或比照公產管理，此觀71年軍眷處理辦法第152條及現行軍眷處理要點捌二之規定即明；系爭屋舍既為王德亮奉准於臺中市南京新村之眷村土地範圍內自費興建有案者，自應比照公產眷舍管理，仍應由受配住之眷戶及其眷屬自行居住使用，不得任意出租頂讓或以其他變相方法交由第三人經營工商業使用。㈣再如上訴人爭執系爭屋舍實非國軍眷舍而單純為王德亮之私有財產，顯係主張王德亮即本無眷舍居住權可言，則被上訴人作成原處分將上訴人主張並不存在之王德亮眷舍居住權撤銷並註銷其眷舍居住憑證，上訴人自無起訴請求將原處分撤銷之權利保護必要。㈤王張鳳蘭於被上訴人100年1月3日令作成前，經死亡宣告判決確定，被上訴人100年1月3日令應無本院發回判決所指「未對訴外人王張鳳蘭依法公示送達，尚未生效力」之情事；上訴人為王張鳳蘭之繼承人，原眷戶死亡後，原眷戶原享有眷舍居住權之歸屬，應依一般民法繼承編之規定，由原眷戶之繼承人繼承之；上訴人於98年9月25日自被上訴人帳戶辦理繼承提取，被上訴人已給付相關存款之利息共計新臺幣91,824元等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人之父王德亮原為臺中市南京新村原眷戶，於74年11月26日死亡後，上訴人之母王張鳳蘭私自將系爭屋舍出租營商，違反軍眷處理要點規定，經十軍團於99年12月3日派員至系爭屋舍再為複查，發現系爭屋舍違規營商情形仍未改善，被上訴人乃以原處分註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，經十軍團以100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函轉知上訴人在案。是原處分係註銷原眷戶之眷舍居住憑證，眷舍居住憑證係表彰領有獲得分配眷舍之權益存在，則「註銷原眷戶之眷舍居住憑證」者即屬註銷獲得分配眷舍之權益而影響到人民之權利義務，當屬行政處分。㈡57年軍眷處理辦法，雖無71年同辦法第152條規定，然依其第91條規定，已奉配住眷舍之眷戶如因人口增加等事實需要自費增建眷舍，立具切結書表明「承諾增建眷舍遵照規定『列入營產管理』，自行居住，決不轉（售）讓或租借他人，如有違反諾言，願聽任拆除受懲處」，以取得軍眷管理單位之核准增建。被上訴人於原審所提檔案資料，內附57年11月11日報告1份、57年5月27日申請增建眷舍切結書二份，經更審前原審以目視方式進行核對切結書之筆跡、規格及字跡之清晰度，可見其中一份為王德亮原提出之原始切結書，另一份則為經由複寫而由長官批示同一份切結書，文義之內容相同。報告及切結書之文義均呈現「奉准自費增建」、「承諾增建眷舍遵照規定列為營產管理」，且57年5月27日先行承諾切結增建眷舍列為營產管理，而後經陸軍作戰發展司令部57年6月24日中管字5239號令准予備查，該令中並敘明「改建完成後列入營產管理」等字句，王德亮於57年11月11日才提出自費增建之報告，報告內所載依據即係57年6月24日中管字5239號令，可見王德亮生前即同意列入營產管理而申請自費重建，應無疑義；而報告之內容，是請求核發土地使用證明，裨益向該管縣市政府辦理合法改建手續，則依斯時有效之57年軍眷業務辦法第91條之規定，王德亮興建系爭眷舍已先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍規定施工，並已立具切結書表明「列入營產管理」，則系爭屋舍自屬眷舍，不應因王德亮自費興建而得認非眷舍。至於王德亮上開申請改建二層樓房，惟上訴人所提臺中市政府於58年6月21日核發建照上則記載為「一層」，其實情為何，除該府都市發展局業已函復十軍團因年代久遠查無相關卷檔可提供，原審為求審慎再行函調相關檔案，亦經該府都市發展局為相同之函復在案；原審再就此情詢及上訴人，上訴人亦當庭陳明實際上系爭屋舍為二層，至於58年核發之建照為何記載僅有一層要問臺中市政府，其不知道等語，惟此記載出入之情形，或因囿於建築法規、抑或出於申請當事人之意，然系爭屋舍既係經斯時有效之57年眷舍管理辦法相關規定，並領有門牌號碼臺中市○區○○街○號，是無從以建照與實際興建之系爭屋舍有所出入，作為系爭屋舍並非眷舍之理由。再由被上訴人所提其所屬單位因應王德亮之報告（請求核發土地使用證明）所為之簽稿載明「本案既經陸訓部57中管字5239號令核准改建並副呈總部在案，王員原配眷舍似無須辦理註銷手續，俟事後建卡時調整原卡片呈署核備」等字詞，足以證明改建後仍是列管營產，是手續未臻詳盡而已。㈢王德亮係於74年11月26日死亡，依斯時有效之71年軍眷處理辦法第154條第2款，僅規定於當事人、眷屬均死亡者，為應收回原眷戶配住眷舍之其中一種情形，又依同辦法第3條第2項之規定，可知眷屬之範圍大於軍眷，則依上開規定之反面解釋，當事人之子女應屬上開規定所稱之眷屬，如眷屬並未死亡者，尚不得依上開規定收回眷舍，則本件上訴人既係王德亮之子女，依上開規定，自得與其母王張鳳蘭及王德亮其他子女（即上訴人之兄弟姐姐）共同承受王德亮原眷戶之居住權益。細繹軍眷處理辦法陸四之規定，於原眷戶亡故後，「其父母、配偶或子女『經核定為權益承受人』，仍需住用原公有眷舍者，應『自核定後3個月內』，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約」為適用要件；而王德亮死亡後，其原眷戶居住權益是否業經上開權益承受之核定程序，經原審詢及兩造，上訴人表示並無核定，且此項陳述與其於本件一向主張王德亮係自費興建系爭屋舍，系爭屋舍並非眷舍，自無權益承受核定之情事發生並無相悖；被上訴人亦陳稱王德亮之繼承人並無申請權益承受之核定，被上訴人並無核定王德亮居住權益之承受人等語，則兩造就此節陳述一致，而與常情無違；更有甚者，遍尋本件全部卷證，亦悉未發現被上訴人曾就王德亮權益承受人一事進行核定之相關跡證，則本件與軍眷處理辦法陸四規定之前提要件並不相符，而無適用。㈣國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）係於85年2月5日制定公布，乃為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀為其立法目的，是該條例所規範者，應係指69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，且具有眷改條例第3條第1項第1款至第4款任一情形之國軍老舊眷村，並已進行眷改計畫者方是，上開論理亦可由上述因90年1月1日行政程序法施行後始發布軍眷處理辦法陸四之規定可知，蓋如85年2月5日眷改條例公布後，原眷戶之居住權益均應依眷改條例第5條第1項規定處理（即配偶優先承受，配偶死亡後始由子女承受），則上開軍眷處理辦法陸四自無可能制定得由「當事人之父母、配偶、子女」均能以同一順位之身分經由核定程序承受原眷戶居住權益之規定；再遍尋本件全部卷證，除未發現系爭屋舍所在之臺中市南京新村已開始進行眷改程序，亦未發現被上訴人曾就王德亮之配偶或子女進行眷改權益承受人一事核定之相關跡證，則本件亦與眷改條例第5條第1項規定之目的、前提要件均不相符，而無適用。㈤本件原眷戶王德亮之居住權益，應依其死亡時有效之71年軍眷處理辦法第154條第2款規定之反面解釋，即由王德亮之配偶及包括上訴人在內之子女共同承受。則王德亮於74年11月26日死亡後，其妻王張鳳蘭私自將系爭屋舍出租營商，無論依71年軍眷處理辦法第154條第3款及其後歷次修訂之軍眷處理辦法相關規定，抑或軍眷處理要點玖一（三）之規定，均有違背。是被上訴人所屬十軍團依程序給予1個月改善期限，迄未改善，被上訴人先以98年11月12日令撤銷王德亮眷舍居住權，嗣經被上訴人重行審查發現原眷戶王德亮已死亡，乃自行撤銷前開被上訴人98年11月12日令；嗣經十軍團於99年12月3日派員至系爭屋舍再為複查，發現系爭屋舍違規營商情形仍未改善，被上訴人乃於99年12月27日以原處分註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，並以被上訴人100年1月3日令請十軍團函告，十軍團以包括上訴人在內之原眷戶王德亮全體繼承人為正本收受人，於100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函將原處分對其等送達，上訴人亦表示其確已收受原處分，至於上訴人以外其他王德亮繼承人是否合法送達，亦不影響上訴人係原處分之當事人，其得進行本件行政救濟權利之行使。故被上訴人作成原處分，無論於程序或實質上均未違法；訴願機關以原處分非行政處分為由，而作成訴願不受理之決定，其理由雖有未洽，但結論並無二致等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠本件並非增建屋外設備及圍牆等情形，而係將既有之違建拆除，重行以王德亮名義為起造人向臺中市政府申請建造之全新建築，惟原審援用57年軍眷處理辦法第91條規定，逕行聯結王德亮之切結書及被上訴人所提之國軍眷舍管理表，認本件系爭屋舍「應屬奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍而列管者」，顯有適用法規錯誤之違法。㈡王德亮在役時於42年4月29日自建之違建，依「國軍眷舍管理表」顯示，確曾是有案之公產並編為42號眷舍，但王德亮退役後於58年自費興建之私人房屋（建築執照為58中建土營字第48號），實為私人財產。惟原審仍以王德亮之切結書作為系爭屋舍為「列管眷舍」之依據，已屬判決不適用法規，且對於被上訴人以已遭核定註銷之42號眷舍張冠李戴，竟又以「至多僅能質疑國軍眷舍管理表之記載未臻周延，而不能認定系爭屋舍未經列檔管理」，即對於未依法行政之行為強行合理化，自有判決不備理由及違反證據法則、論理法則之違法。㈢依71年軍眷處理辦法第142條、第152條、第163條等規定，被上訴人確實未將58年王德亮自建之系爭屋舍依法建卡列管「配發居住證」。惟原審仍延續原遭廢棄判決以便宜行事之切結書及上訴人內部之簽呈即認可填補本件違法行政之謬誤論調，以被上訴人所為「未臻周延」但不影響列管效力為其護航，且對於簽呈中另擬「原配眷舍不動產已建卡在案，如需拆除改建二層樓房，函請眷四組先填呈註銷手續，以符合營產作業」及長官批示「按規定辦理」等語隻字不提，足見原審除有判決不適用法規或適用不當之違法外，更有判決不備理由或理由矛盾之違誤。㈣本件被上訴人文件多未合法送達，且原處分所據之98年9月10日「現地會勘會議紀錄」與事實不符，則被上訴人所指「違規頂讓」之事實亦不存在，故其所為之原處分即屬違法或不當。惟原審對此未盡事實及適法性之調查與審酌，自有判決不適用法規或適用不當及理由不備之違法。㈤被上訴人於歷次審理中，故意隱匿系爭屋舍之「土地使用同意書」，而此同意書將影響王德亮所有屋舍於改建時使用該土地是否約定任何條件，可謂足以影響判決之重要證據。惟原審就此未為調查，自有判決不備理由或理由矛盾之違誤。㈥依國有財產法第8條規定：「國有土地及國有建築改良物，除放租有收益及第四條第二項第三款所指事業用者外，免徵土地稅及建築改良物稅。」本件被上訴人既指稱系爭屋舍為無償核配使用之列管眷舍，為何上訴人需要繳納稅捐？為何不能獲得災害救助或修繕補助？為何政府推行眷村改建時卻不能適用相關規定？在在顯示軍方的專擅與蠻橫。㈦本件訴訟肇因於被上訴人認系爭屋舍因違規頂讓經營，未於期限內改善，故以被上訴人100年1月3日令表示已於99年12月27日註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證並為收回之處分。詎原審對於上訴人所陳本件並無違規頂讓且僅供上訴人及家人居住等事實，未予審酌，有判決理由不備之違法。㈧系爭屋舍乃王德亮自費興建，並經臺中市政府核發建照，與57年軍眷處理辦法第59條「公款所建」、第91條「已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及圍牆等」等要件明顯不符，且被上訴人並未就系爭屋舍依法「發給眷舍居住憑證」，況被上訴人於原審已自承「原眷戶王德亮眷舍居住權即就系爭屋舍成立『私法上使用借貸關係』」。今被上訴人又以國防部政治作戰局為原告，請求上訴人拆屋還地暨返還相當於租金之不當得利，惟如系爭屋舍屬依法列管之眷舍，應只能請求騰空返還房屋而非請求拆屋還地，亦不得請求相當於租金之不當得利，故本件原審判決違背法令，至為灼然。㈨參以民事共同被告謝學武所提出之陸軍眷舍居住憑證，更證明軍方58年6月30日所頒發的眷舍居住憑證（58）侶吾字第2037號是列管先父於42年4月29日所建之違建，並不是列管57年先父所自費興建的系爭合法房屋。原判決對於上訴人一再爭執如此重要的事證，完全置之不理，僅以「至多僅能質疑國軍眷舍管理表之記載未臻周延，而不能認定系爭房舍未經列檔管理」等語帶過，自有判決不備理由及違反證據法則、論理法則之違法謬誤等語。
七、本院查：
（一）按國防部「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」一種，此後歷經多次修正，，迄於86年1月20日修正發布名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，全文40條，嗣因行政程序法自90年1月1日實施，而該「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，國防部乃依行政程序法第174條之1規定意旨，於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止，並依行政程序法第159條規定訂定發布「國軍軍眷業務處理作業要點」取代適用。上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」修正及「國軍軍眷業務處理作業要點」，有如下相關規定：
１、57年5月27日修正發布（自發布日施行，全文146條）第一章「總則」第1條規定：「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定『國軍在臺軍眷業務處理辦法』（以下簡稱本辦法）」。第4條、第5條規定：「（第1項）本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案之下列軍官、士官、士兵，及特別規定人員而言。．．．。（第2項）前項人員在臺居住之眷屬，經人事權責單位核定登記有案之直系親屬及配偶，並持有軍眷補給證（以下簡稱眷補證），或軍眷身分證者均稱為軍眷。」「軍眷依本辦法之規定有下列各項權益：發給眷補．．．。配住眷舍：．．．但未配眷舍者，發給房租補助費。．．．。」第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節第59條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第82條、第87條第1項規定：「配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證，並在配住眷舍人員之軍人身分補給證附記欄註明分配某處某所眷舍一戶，如有註銷時，亦應註明，並加蓋登記單位主管印章。」「假退伍除役，正式退伍除役，及停職留役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如就業後配有眷舍者，應予收回。」第91條規定：「（第1項）眷村內嚴禁違章建築，否則除拆除建築外，並議處當事人，惟已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及圍牆等，應將建築物之種類數量，及需用地皮，連同圖說，先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍，及下列各款規定施工：．．．凡未經申請核准，自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長及軍眷管理單位管理人員會同取締之，或視情節報請軍眷管理單位洽會憲警機關處理。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時，不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則應負賠償責任。」
２、71年6月8日修正發布（自發布日施行，全文168條）第一章「總則」第1條規定：「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本辦法。」第3條、第4條規定：「（第1項）本辦法所稱當事人係指下列人員而言：．．．。（第2項）前項人員在臺居住之眷屬，經人事權責單位核定登記有案之直系親屬及配偶（遺眷、無依軍眷），並持有軍眷補給證（以下簡稱眷補證），或軍眷身分證者均稱為軍眷。」「軍眷權益規定如下：發給軍眷補給（以下簡稱眷補），以持有眷補證者為限。配住眷舍輔助貸款購（建）宅或發房租補助費。．．．。」第六章「眷舍分配與眷村組織」第一節第122條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」第三節「眷舍管理」第一款「眷舍分配」第133條第1項、第137條規定：「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍但軍事學校學生及退伍除役人員暨撫卹屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。」「遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女仍需繼續居住者，不在此限。」第三款「眷舍調整異動」第142條規定：「凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立『國軍眷舍管理表』．．．，並配發給眷戶居住證，．．．。」第四款「眷舍自行整（增）建」第151條、第152條規定：「（第1項）已配舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先行報請軍種單位核准，依照下列規定辦理：．．．凡未經申請核准自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長，及軍種單位會同取締，或視情節報請軍眷管理單位協調憲警機關處理，．．．。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則，應負賠償責任。眷村內嚴禁違章建築，凡未經申請核准自行加建之建築物悉依『國軍眷區違章建築取締辦法』．．．之規定處理。」「（第1項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分。將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」第五款「眷舍收回」第154條規定：「有下列情形之一者，應收回其配住之眷舍：無子女之遺眷改嫁非軍人者。當事人、眷屬均死亡者。出租、頂讓者。眷舍未予進住或空置三個月以上者。當事人因叛亂罪、貪污罪判處有期徒刑以上之刑（不含緩刑），或交付感化教育裁判確定者。當事人退伍後，轉任公職，另行配住眷舍，或申購政府貸款住宅，或支領房補費者。其他有違反眷管規定情節重大者。」第156條、第157條規定：「（第1項）現役及退役人員有第一百五十四條第五款之情形者，撤銷其眷舍居住權，應於撤銷其眷舍居住權三個月內遷出，但其同居之眷屬為志願役現役軍人時，改配其具有軍人身分之眷屬居住。（第2項）遺眷、無依軍眷及外職停役人員，比照前項規定辦理。」「退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷舍或支領房補費者，應予收回。」第七款「眷舍列管」第163條規定：「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：撥地命令影印本乙份。建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。營產單位建卡（獲得）通知單。」
３、國軍軍眷業務處理作業要點有如下相關規定：「壹、目的：『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。．．．伍、眷村組織工作：．．．本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。．．．陸、眷舍分配工作：．．．當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配。．．．捌、眷村管理工作：．．．在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。玖、眷舍收回工作：有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：．．．㈢將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。．．．。退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷（宿）舍或輔助貸款、購宅者，應予收回。」
４、中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
５、綜合上開國軍（在臺）軍眷業務處理辦法及作業要點，並中央法規標準法規定意旨，可知：
（１）法規之程序規定，原則上不影響人民之權利義務本身，於有新程序規定時，應適用新程序規定，是為「程序從新實體從舊原則」；惟被廢止之法規為有關權利義務之實體規定時，對在其有效期間內所成立或已成立之事項及法律關係，亦仍適用之，以迄於新法規之接替。而被廢止之舊法規，除新法規有相反之規定或舊法規違背新法規之精神者外，如較新法規有利於人民，則應適用「從新從輕原則」或「從新從優原則」。前揭57年5月27日修正發布國軍在臺軍眷業務處理辦法雖無71年6月8日修正發布同辦法第152條「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分」規定，然其第91條已規定「已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及圍牆等，應將建築物之種類數量，及需用地皮，連同圖說，先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍及．．．規定施工」、「未經申請核淮，自行加建之建築物，一律視為違章建築」，「除拆除該違章建築外，並議處當事人」；且「奉准自費增建完成後，遷離時，不得擅自拆除」，是已奉配住眷舍之眷戶如因人口增加等事實需要自費增建眷舍，立具切結書表明「承諾增建眷舍遵照規定『列入營產管理』，自行居住，決不轉（售）讓或租借他人，如有違反諾言，願聽任拆除受懲處」，以取得軍眷管理單位之核准增建，於法並無不合。
（２）配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證（眷舍居住權），而退伍除役人員，仍可繼續住用原有眷舍（57年5月27日修正發布上開處理辦法第87條第1項、71年6月8日修正發布同處理辦法第157條）。
惟依前揭國軍軍眷業務處理作業要點「陸『眷舍分配工作』四」規定：「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配」，則獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「眷舍居住」權益並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，仍須經由眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，並應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，始得承受住用原配住之公有眷舍。
（３）前揭「眷舍居住憑證」，乃國防部所屬各總部軍眷管理單位發給配住眷舍之眷戶，用以證明其合法取得使用所獲配眷舍權利之證明，此「配住關係」，固屬上開軍眷管理機關基於管理財物之國庫行政而發生之私法關係；惟若領有該項「眷舍居住憑證」之眷戶因違反前述規定，將所獲配居住之眷舍出租、出借、頂讓予第三人；或經營工、商業；或以其他變相方法由他人使用房屋者，管理眷舍權責機關，依據前舉相關規定「註銷」該原眷戶之「眷舍居住憑證」，該「註銷」眷舍居住憑證行為，乃上開管理眷舍權責機關基於前列相關法令賦予之公法上權力，就特定具體的公法事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，而屬行政處分性質（行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項，司法院釋字第423號解釋、本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議參照），受該「註銷」眷舍居住憑證之相對人，對之如有不服，在經由訴願之前置程序後，自得向行政法院提起撤銷訴訟，以為救濟。
（二）次按，行政訴訟法第125條第1項、第133條分別規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。準此，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，當事人即不容任意指為違法。
（三）本件上訴人之父王德亮原為臺中市南京新村原眷戶，眷舍坐落於門牌號碼臺中市○區○○街○號，王德亮於74年11月26日死亡後，其妻王張鳳蘭（上訴人之母，經臺灣臺中地方法院於87年2月12日以87年亡字第7號民事判決宣告於82年11月1日下午12時死亡）私自將公有系爭眷舍出租營商，違反軍眷處理要點規定，經被上訴人所屬十軍團依程序給予1個月改善期限，迄未改善，被上訴人乃以98年11月12日國陸政眷字第0980005978號令撤銷王德亮眷舍居住權。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人重行審查發現原眷戶王德亮已死亡，乃自行撤銷前開98年11月12日令。
嗣經十軍團於99年12月3日派員至系爭屋舍再為複查，發現系爭屋舍違規營商情形仍未改善，被上訴人遂以原處分-即被上訴人99年12月27日國陸政眷字第0990006128號令「註銷」原眷戶王德亮「眷舍居住憑證」及收回眷舍，並以100年1月3日國陸政眷字第1000000013號令請十軍團函告原眷戶王德亮所有繼承人及收回眷舍。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第1064號判決駁回後，上訴人提起上訴，經本院102年度判字第313號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理。原審依據本院前開判決所為廢棄理由之法律上判斷及應調查事項，適用57年軍眷處理辦法第4條、第59條、第82條、第87條第1項、第91條；71年軍眷處理辦法第3條第2項、第122條、第133條第1項、第137條、第142條、第151條、第152條、第154條、第156條、第157條、第163條等規定，並斟酌全辯論意旨與調查證據之結果，分別論明：【上訴人之父王德亮原為臺中市南京新村原眷戶，於74年11月26日死亡後，上訴人之母王張鳳蘭私自將系爭屋舍出租營商，違反軍眷處理要點規定，經十軍團於99年12月3日派員至系爭屋舍再為複查，發現系爭屋舍違規營商情形仍未改善，乃呈報被上訴人處理，被上訴人以原處分註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，經十軍團以100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函轉知上訴人在案。是「原處分係『註銷』原眷戶之『眷舍居住憑證』」，「眷舍居住憑證」係表彰領有獲得分配眷舍之權益存在，則「註銷原眷戶之眷舍居住憑證」者即屬註銷獲得分配眷舍之權益而影響到人民之權利義務，當屬行政處分。】【法規之程序規定，原則上不影響人民之權利義務本身，於有新程序規定時，應適用新程序規定，是為「程序從新實體從舊原則」；惟被廢止之法規為有關權利義務之實體規定時，對在其有效期間內所成立或已成立之事項及法律關係，亦仍適用之，以迄於新法規之接替。而被廢止之舊法規，除新法規有相反之規定或舊法規違背新法規之精神者外，如較新法規有利於人民，則應適用「從新從輕原則」或「從新從優原則」。前揭57年軍眷處理辦法，雖無71年同辦法第152條「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分」規定，然其第91條關於「已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及圍牆等，應將建築物之種類數量，及需用地皮，連同圖說，先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍及．．．規定施工」、「未經申請核淮，自行加建之建築物，一律視為違章建築」、「除拆除該違章建築外，並議處當事人」、「奉准自費增建完成後，遷離時，不得擅自拆除」等規定，則已奉配住眷舍之眷戶如因人口增加等事實需要自費增建眷舍，立具切結書表明「承諾增建眷舍遵照規定『列入營產管理』，自行居住，決不轉（售）讓或租借他人，如有違反諾言，願聽任拆除受懲處」，以取得軍眷管理單位之核准增建。】【依被上訴人所提之國軍眷舍管理表，已列明列冊標號42號之系爭屋舍為42年4月29日核准之工地自建，參照軍眷處理辦法之規定，應屬奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍而列管者．．．報告及切結書之文義均呈現「奉准自費增建」、「承諾增建眷舍遵照規定列為營產管理」，且57年5月27日先行承諾切結增建眷舍列為營產管理，而後經陸軍作戰發展司令部57年6月24日中管字5239號令准予備查，該令中並敘明「改建完成後列入營產管理」等字句，王德亮於57年11月11日才提出自費增建之報告，報告內所載依據即係上開57年6月24日中管字5239號令，可見王德亮生前即同意列入營產管理而申請自費重建，應無疑義。而報告之內容，是請求核發土地使用證明，裨益向該管縣市政府辦理合法改建手續，則依斯時有效之57年軍眷業務辦法第91條之規定，王德亮興建系爭眷舍已先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍規定施工，並已立具切結書表明「列入營產管理」，則系爭屋舍自屬眷舍，至為灼然，不應因王德亮自費興建而得認非眷舍。．．．綜上，王德亮生前即同意將系爭屋舍列入營產管理而申請自費重建，而重建完成後相關切結書、准予備查函、報告等均經軍方列檔管理，而核發王德亮之居住證，並載明於被上訴人提出之國軍眷舍管理表內，足見列檔管理程序並無疑義；至多僅能質疑國軍眷舍管理表之記載未臻周延，而不能認定系爭屋舍未經列檔管理，此亦可由被上訴人所提其所屬單位因應王德亮之報告（請求核發土地使用證明）所為之簽稿載明「本案既經陸訓部57中管字5239號令核准改建並副呈總部在案，王員原配眷舍似無須辦理註銷手續，俟事後建卡時調整原卡片呈署核備」等字詞，足以證明改建後仍是列管營產，是手續未臻詳盡而已，是上訴人僅以系爭屋舍係其父王德亮自費興建，自係私產而非眷舍等情，容與前揭規定未合，尚難憑採。】【國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）於85年2月5日制定公布，乃為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀為其立法目的（眷改條例第1條規定參照），是該條例所規範者，應係指69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，且具有眷改條例第3條第1項第1款至第4款任一情形之國軍老舊眷村，並已進行眷改計畫者方是。．．．綜上，本件原眷戶王德亮之居住權益，應依其死亡時（繼承開始時-即74年11月26日）有效之71年軍眷處理辦法第154條第2款（有下列情形之一者，應收回其配住之眷舍：當事人、眷屬均死亡者）規定之反面解釋，即由王德亮之配偶及包括上訴人在內之子女（眷屬）共同承受。則王德亮於74年11月26日死亡後，其妻即上訴人之母王張鳳蘭私自將系爭屋舍出租營商，無論依71年軍眷處理辦法第154條第3款及其後歷次修訂之軍眷處理辦法相關規定，抑或軍眷處理要點玖一
(三)之規定，均有違背。是被上訴人所屬十軍團依程序給予1個月改善期限，迄未改善，呈報被上訴人，被上訴人先以98年11月12日令撤銷王德亮眷舍居住權，嗣經被上訴人重行審查發現原眷戶王德亮已死亡，乃自行撤銷前開被上訴人98年11月12日令；嗣經十軍團於99年12月3日派員至系爭屋舍再為複查，發現系爭屋舍違規營商情形仍未改善，乃呈報被上訴人處理，於99年12月27日以原處分註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，並以被上訴人100年1月3日令請十軍團函告，十軍團以包括上訴人在內之原眷戶王德亮全體繼承人為正本收受人，於100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函（按應為100年4月7日陸十軍眷字第1000003229號函之誤-原審更審卷第146-152頁）將原處分對其等送達．．．原處分於實體上之論事用法並無違誤。】【故被上訴人作成原處分，無論於程序或實質上均未違法；訴願機關雖以原處分非行政處分為由，而作成訴願不受理之決定，其理由雖有未洽，但結論並無二致】等語，記載其將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，所為適用法令、認定事實之依據與得心證暨上訴人主張各節如何不可採之理由於判決甚詳。揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。
（四）綜上所述，原判決已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，得其心證，記明得心證之理由於判決甚詳。其所為事實之認定與證據法則、經驗法則及論理法則，悉無違背；所適用之法規與本件應適用之法規均無不合，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴意旨所指不適用法規或適用不當、或判決不備理由或理由矛盾、或違反證據法則與論理法則之違法。上訴意旨，無非以上訴人主觀之歧異見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使任加指摘其為不當，並據此泛指原判決違背法令，求予廢棄，皆難謂可採，其上訴非有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 沈 應 南法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
書記官 莊 俊 亨