最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第213號上 訴 人 衛生福利部彰化醫院代 表 人 謝文淮訴訟代理人 謝文明律師被 上訴 人 台灣愛格發科技股份有限公司代 表 人 王琴玲訴訟代理人 李偉誌律師
俞浩偉律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國103年11月26日臺中高等行政法院103年度訴字第237號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人參與上訴人辦理之「醫療影像擷取儲存傳輸系統PACS建置」（下稱PACS採購案）、「電腦及數位X光偵測儀（CR、DR）租用」（下稱CR採購案）採購案（下合稱系爭採購案）。上訴人認其涉有對公務員行求賄賂遭司法機關起訴之情事，該當政府採購法第31條第2項第8款規定之要件，以民國102年11月27日彰醫總字第1020009535號函（下稱原處分）通知，追繳其所繳納之押標金新臺幣（下同）共250萬元。被上訴人異議，亦遭駁回，遂循序提起行政訴訟，經原審為「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷」之判決。上訴人聲明上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠押標金追繳請求權之時效，依行政程序法第131條規定係5年，而其起算點經本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱聯席會決議），係採「自可合理期待權利人為請求時起算說」，至於可合理期待機關得追繳時之時點為何，自應個案具體審認。本件被上訴人之行賄對象係上訴人前代表人邵國寧，而其對不同廠商、不同標案、不同年度之採購均有受賄之情事，若謂上訴人對於相關行賄之情事不知情而係於相關偵查程序後始知悉，實屬牽強。系爭PACS採購案於97年1月23日決標，履約期限為60日以內，於97年3月24日完成驗收，押標金100萬元即轉為保固金，故押標金已於97年3月24日發還；而CR採購案於97年3月5日決標，履約期間自97年5月1日起至103年4月30日止，97年5月1日正式啟用後，押標金於該日領回100萬元，另50萬元則轉為履約保證金，故該押標金已於97年5月1日發還。依聯席會決議意旨，經個案判斷之結果，本件可合理期待上訴人得為追繳押標金之時點應自發還押標金時起算，始符常理。則系爭PACS採購案及CR採購案之押標金請求權時效分別至102年3月23日、同年4月30日即告屆滿，被上訴人於102年12月2日始接獲上訴人追繳押標金之原處分，其追繳押標金之公法上請求權顯已罹於時效。㈡政府採購法第31條第2項第8款係立法者授權主管機關可以行政命令補充認定同條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，蓋廠商有何種情形或行為，致其所繳之押標金不予發還，其已發還者並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代，且須為人民所能預見。故所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。本件系爭採購案，不論係於進行招標或廠商向公務員行賄時，主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）均不曾依法具體將「行賄」認定為構成政府採購法第31條第2項第8款不予發還或追繳押標金之事由，而係事後以101年4月10日工程企字第10100102920號函釋（下稱工程會101年4月10日函）予以認定構成該款事由，上訴人援引作為本件追繳押標金之依據，自有違誤。㈢政府採購法第50條第1項第7款所謂「其他影響採購公正之違反法令行為」之不確定法律概念，係由招標機關於開標前就個案自行為具體化判斷，與同法第31條第2項第8款規定須事先交由工程會認定，再由招標機關據以處分之意涵有別，工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號（下稱工程會89年1月19日函）及96年7月25日工程企字第09600293210號函釋（下稱工程會96年7月25日函），已使各招標機關取代政府採購法第31條第2項第8款規定賦予工程會專司此不確定法律概念為具體化認定之主體地位，除架空工程會之主體地位外，各招標機關所作具體化認定，未經事先對外公布，更乏可達成對外一致明確化該條款具體內涵之法規範效果，廠商事前毫無信賴基礎可憑，顯然牴觸政府採購法第31條第2項第8款規定。㈣工程會100年2月24日工程企字第10000056630號函（下稱工程會100年2月24日函）係作成在招標、行賄時點之後，且該函係處理追繳押標金之方式而非要件，非屬對於政府採購法第31條第2項第8款之解釋。
工程會100年4月6日工程企字第10000125480號函（下稱工程會100年4月6日函）亦於本件招標、行賄時點之後始為，亦非對外合法公告之通案性函釋，與政府採購法第31條第2項第8款所要求之事先通案公告要件不符，不得作為追繳依據。而政府採購錯誤行為態樣係為規範招標機關內部人員所設，與政府採購法第31條第2項各款事由並無關係，況該條項各款追繳押標金事由，均係針對廠商方面可歸責事由為規範，而上揭政府採購錯誤行為態樣，係依採購人員倫理規範（其法源依據為政府採購法第112條）針對機關內部人員行為所設規範，二者之規範對象及功能明顯不同，無從為為政府採購法第31條第2項第8款之事由，亦與之無關。㈤原處分未具體記載政府採購法第50條第1項第7款為其處罰依據之一，顯違反行政程序法第96條規定，且已無從補正，應予撤銷等語，求為「撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分」之判決。
三、上訴人則以：㈠本件係依臺灣桃園地方法院檢察署檢察官101年度偵字第71號追加起訴書（下稱檢察官起訴書）所載內容，認定被上訴人有行賄行為，且涉案人邵國寧因前開受賄行為，經監察院送請公務員懲戒委員會為「撤職並停止任用2年」之處分，被上訴人及所屬人員確有行賄行為，上訴人依政府採購法認定其有影響採購公正之違反法令行為，依同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第32點第8款規定追繳押標金，於法有據。另邵國寧利用職務關係收受被上訴人賄賂之行為，依工程會88年4月26日發布之採購人員倫理準則第7條第1款規定及92年6月5日工程企字第09200229070號函（下稱工程會92年6月5日函）明示其屬於不法不當行為，並經工程會以101年4月10日函再次確認肯定。且該會92年6月5日函已詳細載明政府採購錯誤行為之態樣及其個別所應依據、適用之法令，自無所謂「原處分並未以任何主管機關就此所定之法規命令為依據」之情況。至工程會101年4月10日函釋既未變更先前函釋意旨，上訴人援引該函釋為通知，尚不生違反法律不溯及既往原則問題。㈡收賄人員既有心收賄犯罪，無不謹慎小心為之，刻意隱瞞、躲藏，上訴人並非偵查機關，對有心收賄人員無法確實防範，非屬可歸責上訴人之事由。上訴人於102年2月6日接獲檢察官起訴書時，始知悉被上訴人前實際負責人朱旋武及其胞弟朱仁武就系爭採購案行賄，以協助被上訴人得標及上訴人前任院長邵國寧之種種犯行，是以本件押標金追繳請求權之時效依聯席會決議意旨，應自102年2月6日起算，而上訴人於102年11月27日即為追繳通知，自無逾行政程序法第131條所定5年之公法上請求權時效等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠政府採購法第31條第2項第8款所規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。上訴人以被上訴人就系爭採購案有對公務員行求賄賂之事由而向其追繳押標金，須被上訴人有政府採購法第31條第2項第8款所規定即投標廠商向招標機關相關負責採購人員有行求賄賂之行為，經主管機關具體明確認定屬有影響採購公正之違反法令行為之情形，方得引為依據。㈡被上訴人參與上訴人所辦理系爭採購案，分別於97年1月23日及97年3月6日得標。上訴人依檢察官起訴書所載事實，認定被上訴人於系爭採購案涉有對公務員行求賄賂經司法機關起訴之情事，依政府採購法第31條第2項第8款規定，以原處分分別追繳押標金100萬元及150萬元。另邵國寧已於偵查中自白任職上訴人院長辦理系爭採購案期間，確有收受被上訴人交付138萬元及150萬元賄款之情事，且因此經公務員懲戒委員會以102年度鑑字第12671號議決撤職並停止任用2年，上情亦為被上訴人所不爭，是上訴人據以認定被上訴人於系爭採購案有對公務員行求賄賂之事實，尚屬有據。㈢上訴人以原處分向被上訴人追繳系爭押標金，並未載有任何工程會之函令依據，有違行政程序法第96條第1項第2款「書面行政處分應記載理由及法令依據」之規定；另上訴人於異議處理結果引用之工程會101年4月10日函意旨，雖與本件被上訴人於系爭採購案，有對公務員行求賄賂之事由情形相符，然該函係於被上訴人行為之後所發布，依前開說明，無從援用為本件追繳押標金之依據，否則等同由工程會於個案發生後，方決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有違政府採購法建立公平採購制度之立法意旨及法律安定性之法治國家原則，是上訴人異議處理結果引用工程會101年4月10日函為其追繳系爭押標金之依據，難謂合於政府採購法第31條第2項第8款之規定。㈣工程會89年1月19日函係就押標金本票連號之問題所為之函釋，與行賄行為無涉；該函雖另稱如有政府採購法第48條第1項第2款（即發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者），茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為。惟工程會既未具體化公布特定之行為類型，使投標廠商得以遵循，僅泛稱有本法第48條第1項第2款、第50條第1項第7款之情形，係屬本法第31條第2項第8款之有影響採購公正之違反法令行為，自有違法律安定性之法治國家原則，尚難以該函釋做為行賄行為係屬廠商影響採購公正之違反法令行為。另工程會96年7月25日函、98年12月2日函均亦非以投標廠商向招標機關相關負責採購人員有行求賄賂之行為，而經該會認定為有政府採購法第31條第2項第8款規定而影響採購公正之違反法令行為，是上開函釋難認已經工程會具體認定行賄行為係屬有影響採購公正之違法行為，上訴人尚難據為向被上訴人追繳系爭押標金。上訴人又以工程會92年6月5日令所附「政府採購錯誤行為態樣」，其中第13類第1款「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」規定，主張工程會亦明白宣示該行為態樣屬影響採購公正之違反法令行為等語，惟該令係工程會依採購人員倫理準則第7條第1款規定，規範採購人員不得有此錯誤行為態樣，而非認定該行為即為政府採購法第31條第2項第8款所規定之情形，且工程會亦未指該令係其對行賄行為屬政府採購法第31條第2項第8款之個案或通案性之函釋。㈤上訴人對被上訴人追繳系爭押標金之公法上請求權是否罹於5年之時效，應以被上訴人有符合政府採購法第31條第2項第8款之情形為前提，而如前述，被上訴人之行為並未構成該款規定之情形，上訴人即不得對之追繳系爭押標金，即無庸論述該公法上之請求權，有無罹於5年時效之必要。㈥綜上所述，原處分未載工程會之函釋即對被上訴人追繳系爭押標金，另異議處理結果，係以被上訴人行為後工程會發布之101年4月10日函作為對被上訴人追繳系爭押標金之依據，均有違誤，申訴審議判斷予以維持，亦有未合。被上訴人訴請撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，為有理由等詞，資為論據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠本院100年度判字第1985號判決並非判例，無拘束下級法院之效力，原判決依該判決意旨，認為政府採購法第31條第2項第8款之適用前提，須由工程會事先將投標廠商向招標機關相關負責人有行賄之行為態樣具體明確認定屬於影響政府採購公正之違反法令行為並公告後，方得適用該規定追繳投標廠商之押標金，自有適用政府採購法第31條第2項第8款規定錯誤之情事。
蓋該款僅規定「其他經主管機關認定」之方式，並未規定應經由主管機關「公告」認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，故有關「其他經主管機關認定」僅係說明是否影響採購公正之違反法令行為之情形，需由主管機關依具體事實認定，而非指主管機關需先公告影響採購公正之違反法令行為之通案性態樣，惟條文規定有「公告」之文字，才須事先以一般性方式為之。況有關採購之違法態樣日新月異，主管機關並非均可預見，故立法機關透過授權由主管機關依解釋性函令來認定，以避免法規適用真空現象。另依司法院釋字第287號解釋意旨，工程會就影響採購公正之違反法令行為認定所為之函釋，屬就該不確定法律概念之釋示，闡明該不確定法律概念所函括之事實，與法律不溯及既往無涉。本件上訴人追繳系爭押標金前，工程會已以101年4月10日函認定投標廠商向招標機關相關負責人行賄行為屬政府採購法第31條第2項第8款有影響採購公正之違反法令行為，該函公開於工程會之網站及全國政府機關電子公佈欄並已函達各機關，上訴人自得予以引用。㈡政府採購法第31條第2項第8款為概括條款，即無所謂再授權主管機關列舉「影響採購公正之違反法令行為者」之必要，條文中「其他經主管機關認定」確屬贅文，適用政府採購法第31條第2項第8款時，直接以廠商是否有「影響採購公正之違反法令行為者」為要件即可，應無先經主管機關認定何種行為態樣為「影響採購公正之違反法令行為」之必要。而立法者既已明白揭示「影響採購公正之違反法令行為者」將受到追繳押標金之不利益，本件被上訴人無法諉為不知其行賄行為，確屬影響採購公正之違反法令行為，上訴人適用政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金，應無突襲被上訴人進而違反法律安定性之問題。㈢工程會88年4月26日訂定發布之採購人員倫理準則第7條第1款即明定禁止採購人員利用職務之便收受廠商賄賂，而賄賂行為具備對向犯或對立共犯之性質，故上揭採購人員倫理準則第7條第1款文字雖僅係對採購人員為禁止收受賄賂之規定，但仍寓有禁止參與採購案之廠商進行行賄之意涵在內。而工程會92年6月5日函更將採購人員收受廠商賄賂之行為明示屬採購行為錯誤態樣，更揭明以採購人員倫理準則第7條第1款為依據，且採購行為本應公正公平，不得以違法賄賂行為取得利益，此應為人民所能預見，故廠商或從業人員對於公務員交付賄賂或其他不正利益，性質上屬違反政府採購法第31條第2項第8款之行為，於本件採購案行為前即有禁止賄賂之法令，一般人均知行賄行為足以影響採購公正，均屬不法且不正之行為，被上訴人主張原處分裁處前工程會並無相關通案禁止行賄之規定等語，容有誤解。另本院101年度判字第1128號判決意旨已揭明工程會96年10月11日工程企字第09600408780號函已就「廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者」，屬政府採購法第50條第1項第7款影響採購公正之違反法令行為情形。該函係工程會於96年作成之函釋，訴外人台灣電力股份有限公司進而於97年間對訴外人長興電機股份有限公司為追繳押標金之處分，顯然97年行政處分依據是96年的通案函釋，則函釋對於該案94年的違法行賄標案而言，即具補充政府採購法第31條第2項第8款規定作成追繳押標金處分，亦不生溯及既往問題。㈣本件被上訴人所屬人員行賄係屬於政府採購法第50條第1項第7款影響政府採購公正之違反法令行為，依上揭說明顯已經工程會認定屬同法第31條第2項第8款所稱其他經主管機關認定有影響政府採購公正之違反法令行為，上訴人依此追繳被上訴人押標金洵屬有據。原判決雖認定被上訴人確有行賄上訴人前所屬辦理採購事務公務員之事實，然就政府採購法第31條第2項第8款之解釋適用顯有錯誤，有廢棄發回重審之必要。原判決之結果無異鼓勵不肖廠商在參與政府公共工程招標時，只要以目前尚未經工程會公布之影響採購公正之違法行為方式取得標案，即無政府採購法第31條第2項第8款之適用餘地，國家未來公共工程品質之低落已可預見等語。
六、本院查：㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文。又「政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係法律就發生同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），屬法規命令之性質。
而各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準法第7條），且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，應刊登政府公報或新聞紙……」業經本院104年度4月份第1次聯席會決議在案。是以，工程會本諸政府採購法主管機關之職權，基於同法第31條第2項第8款之授權，所為補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據，並非行政規則，難謂其係主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款生效之日起有其適用。從而該款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，且須事先公布俾人民所能預見，始足當之；而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。原判決此部分之見解，核無違誤，上訴人指摘其有適用政府採購法第31條第2項第8款錯誤之情事，顯屬誤解。
㈡經查，被上訴人參與上訴人辦理之系爭採購案，分別於97年
1月23日及97年3月6日得標。另邵國寧於偵查中自白其任職上訴人院長期間，辦理系爭採購案時，確有收受被上訴人交付之賄款138萬元及150萬元，其因此遭檢察官提起公訴，且經公務員懲戒委員會議決撤職並停止任用2年，上訴人據以認定被上訴人於系爭採購案有對公務員行求賄賂之行為，尚屬有據等情，乃原判決所認定之事實。而系爭採購案之投標須知第32條第8款均有「廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者之情形，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之規定。從而原判決認定上訴人得否以被上訴人就系爭採購案，有對公務員行求賄賂之事由而追繳系爭押標金，須被上訴人有政府採購法第31條第2項第8款所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，即主管機關工程會已將「投標廠商向招標機關相關負責採購人員有行求賄賂之行為態樣」具體明確認定屬有影響採購公正之違反法令行為為前提，核屬有據。上訴人主張條文所謂「經主管機關認定」係屬贅文，顯屬誤解。
㈢觀之原處分所載「主旨：……應追繳押標金250萬元……。
說明：……因涉有對公務員行求賄賂等情事，遭司法機關起訴，爰依政府採購法第31條第2項第8款規定，應予追繳押標金……」內容，雖未記載任何工程會之函釋，且其內容亦嫌簡略，然並非未載理由及法律依據，難謂有違行政程序法第96條第1項第2款「書面行政處分應記載理由及法令依據」之規定，況上訴人於被上訴人異議後，已於異議處理結果引用工程會101年4月10日函，原判決認原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定，雖有未洽，然不影響結果。次查，工程會101年4月10日函釋意旨為「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，關於違背職務之行為，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，乃政府採購法第31條第2項第8款有影響採購公正之違反法令行為」，固已將投標廠商或其所屬人員，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，認定屬政府採購法第31條第2項第8款所謂「影響採購公正之違反法令行為」，雖與本件被上訴人於系爭採購案，有對上訴人所屬之公務員行求賄賂之事由情形相符，然依前述說明，該函釋性質上屬法規命令，應自發布登載政府公報或新聞紙後始生效力，則該函既於被上訴人行為之後始發布，依前開規定及說明，原判決認定於本件無從適用，亦屬妥適。上訴人援引本院101年度判字第1128號判決，主張該函釋係行政機關用以闡釋政府採購法第31條第2項第8款規定之原意而得適用於本件，委無足取。至工程會92年6月5日令所附「政府採購錯誤行為態樣」，其中第13類第1款「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」規定，係該會依採購人員倫理準則第7條第1款規定列載採購人員不得有上開錯誤行為態樣，而非認定該行為即為政府採購法第31條第2項第8款所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。上訴人主張工程會已以92年6月5日令明白宣示投標廠商所屬人員對公務員行求賄賂屬影響採購公正之違反法令行為，核非可採。又政府採購法第50條第1項第7款雖亦有「其他影響政府採購公正之違反法令行為」之規定，然該條係針對不予投標廠商開標或投標之情形為規定，而本件係被上訴人為取得系爭採購案而行賄上訴人之前院長，二者規範對象及構成要件均不同，原處分亦非以被上訴人所為符合政府採購法第50條第1項第7款影響政府採購公正之違反法令行為而追繳押標金，上訴人此部分之主張，亦非可採。
㈣綜上，原判決認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定
之依據及得心證之理由與工程會函復之相關函釋何以無足據為本件追繳押標金之原因，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當或判決理由不備等違背法令之情形，上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 許 金 釵法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
書記官 賀 瑞 鸞