最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第23號上 訴 人 高銘安
送達代收人 ○○○區○○路○段○○號4樓訴訟代理人 陳昌羲 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國103年8月28日臺北高等行政法院103年度訴字第674號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國101年10月29日檢附臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）新店簡易庭100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄、臺北地院101年度簡上字第151號民事判決、判決確定證明書、土地租賃協議書及地租收據等文件，主張其所有臺北市○○區○○路○段61（含分戶61之1）號建築物（下稱系爭建物，坐落於臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地「該土地業於103年7月16日另分割出同小段194-1地號土地」，下稱系爭土地）乃都市計畫發布實施前之舊有房屋，依臺北市建築管理自治條例第35條規定，向被上訴人申請系爭建物為合法建築物。經被上訴人審核後，以本件申請合法建築物證明案件尚有土地登記謄本、地籍圖謄本、土地使用權同意書及設計建築師簽證表等文件不符規定，爰以101年12月25日北市都建字第10170917500號函通知上訴人修正後重新提出申請。嗣復以102年5月24日北市都建字第10263551500號函復上訴人略以：「主旨：有關……之建築物申請認定合法建築物乙案……說明：依臺端會同建築師102年1月14日申請書及本局101年12月25日北市都建字第10170917500號函續辦。依內政部67年7月21日台89內營字第8983167號（應係台內營字第796229號之誤植）函釋：『土地租賃契約書，固得視為建築法第30條所定土地權利證明文件，但所謂租賃，應以租賃土地以供建築為目的之使用為要件。』；另內政部89年4月27日台內營字第796229號（應係第0000000號之誤植）函（略以）……旨揭乙案雖經法院100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄、101年度簡上字第5151號（應係151號之誤植）民事判決及101年1月26日（應係11月26日之誤植）民事判決確定書等民事判決確定臺端與土地所有權人兩造間之租賃關係存在，惟其判決內容未載明本案土地租賃契約係供建築為目的之使用，依上開內政部函示，建請土地權利關係人（土地所有權人與建物所有權人）自行協調或循民事訴訟程序確認契約內容係供建築為目的之使用後，再憑續處。」。上訴人不服，於102年6月20日提起訴願，經臺北市政府認被上訴人就上訴人依法申請之事項，於法定期間內應作為而不作為，以102年10月18日府訴二字第10209156900號訴願決定：「臺北市政府都市發展局應於決定書送達之次日起30日內速為處分。」在案。嗣被上訴人依前揭訴願決定意旨，審認上訴人檢具之土地所有權相關證件不符臺北市建築管理自治條例第35條規定及內政部67年7月21日台內營字第796229號函釋（下稱內政部67年7月21日函釋）要旨，以102年11月8日北市都建字第10238814100號函（下稱原處分）否准上訴人所請。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第674號判決駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：被上訴人認為上訴人所檢附之「土地租賃協議書」，案經土地所有權人（即訴外人鄭鴻富、鄭鴻哲等2人，下稱鄭鴻富等2人）說明，其協議（約定）事項尚有疑義，請土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序確認其契約內容後，俾憑核處。上訴人遂向臺北地院提出確認基地租賃權存在之訴，經臺北地院100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄、101年度簡上字第151號民事判決確認上訴人與系爭土地所有權人鄭鴻富等2人之間對系爭土地（面積132.14平方公尺）之租賃關係存在，判決內容亦已載明上訴人承租系爭土地係作為系爭建物基地使用在案。且查上訴人所有系爭建物與系爭土地所有權人所有同段63、65、67號房屋係連棟之建物，雙方係同年購買，上訴人先父雖當時並未辦理土地及建物所有權登記，然租用系爭土地作為系爭建物之房屋基地使用自始存在，且上訴人與系爭土地所有權人於100年4月22日所簽訂之土地租賃協議書，既明定雙方土地租金金額計算方式暨繳納日期，並非重新簽訂土地租賃契約，是本件訴願決定以100年4月22日簽訂土地租賃協議書之後始有租賃關係，作為駁回之理由，顯係謬誤。另上訴人提出系爭建物之建物賣渡證書、為辦理建物登記使用之土地所有權人開具之保證書、系爭建物繼承登記之原財政部臺北市國稅局73字第416號、74字第288號遺產稅免稅證明書、建築改良物贈與所有權移轉契約書、房屋稅籍證明書、系爭建物全戶戶籍謄本及臺北市政府工務局建築管理處83年9月22日（83）北市工建（查）字第117671號書函（下稱臺北市政府工務局建築管理處83年9月22日書函）證明系爭建物應符合合法房屋之認定，上訴人主張系爭建物範圍如原判決附圖所示臺北市古亭地政事務所土地複丈成果圖（複丈日期：81年9月17日）甲＋乙部分，目前系爭建物僅有61號門牌，61之1號未核發門牌，僅有戶籍登記之分戶，上訴人於申請系爭土地登記簿謄本時，始發現系爭土地所有權人業於103年7月16日將上訴人承租土地自行分割為臺北市○○區○○段○○段○○○○○○號，但其登記面積131.47平方公尺與承租面積132.14平方公尺不符，致使上訴人承租土地橫跨同段194地號與194-1地號。又查臺北地院101年度簡上字第151號民事判決事實及理由，係該審引述被上訴人（即系爭土地所有權人）之陳述主張，並未予以採信，而在事實及理由本院得心證之理由㈡嚴詞駁斥；另臺北地院新店簡易庭100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄事實及理由要領二、違反民法契約意旨及誠信原則，並為臺北地院101年度簡上字第151 號判決所廢棄；系爭土地所有權人鄭鴻富等2人於訴訟中所持之理由已為民事法院所不採，被上訴人不能僅因其2人異議即拒發合法建築物證明；上訴人遵照被上訴人所援引內政部68年2月20日臺內營字第5646號函（下稱內政部68年2月20日函釋），對系爭土地所有權人提起確認基地租賃權存在之訴，獲得勝訴確定判決在案，被上訴人仍拘泥於民事法院判決未載明上訴人租用系爭土地係作為供建築為目的之使用，而駁回上訴人所請，實屬違誤；另被上訴人忽略歷年土地租金收據及確認租賃權存在之事實，誤指上訴人租用系爭土地非作為供建築為目的之使用；被上訴人並有錯誤引用建築法第30條規定等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分，並命被上訴人應就上訴人101年10月29日之申請作成核發系爭建物為合法建築物證明之行政處分。
三、被上訴人則以：按臺北市建築管理自治條例第35條有關土地所有權相關證件乙節（租賃協議書未載同意申辦合法房屋），涉及土地所有權人法律上利益及土地權利證明文件效力認定，上訴人與土地所有權人對土地使用之權利已發生多次爭執並經民事訴訟程序有案，由臺北地院101年度簡上字第151號民事判決事實及理由可知○○○區○○段○○段194地號土地面積共132.14平方公尺，本件上訴人原占用之建築面積為系爭土地乙部分47.71（被上訴人誤載為41.71）平方公尺，系爭土地所有權人主張系爭土地甲部分84.43平方公尺，為上訴人未經同意私自建築；另臺北地院新店簡易庭100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄事實及理由要領可知，系爭土地所有權人主張從無出租土地之意願，亦未與本件上訴人簽訂土地租賃契約，雙方於100年4月22日所簽訂之土地租賃協議書係為避免每3年申報地價調升至法院請求按申報地價6％調整相當租金之賠償金，並無其他用途，非認同上訴人數十年之無權占用行為。上開民事判決僅係認定鄭鴻富等2人與上訴人有土地租賃契約存在，未認定上訴人租賃系爭土地以供建築為目的，該部分涉及民事爭執，被上訴人無法逕為判斷。次按臺北市建築管理自治條例第35條規定都市計畫發布實施前之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，應檢具「土地所有權相關證件」（如土地登記簿謄本、土地使用同意書等），而該土地租賃協議書是否屬上開規定之土地所有權相關證件尚有疑義（相關法規釋示未有明確定義範疇），故爰引建築法（母法）第30條：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」，復按內政部67年7月21日函釋及內政部89年4月27日台89內營字第8983167號函（下稱內政部89年4月27日函釋）之意旨，有關「土地權利證明文件」包括使用自有土地之所有權狀，使用他人土地之土地使用權同意書，及供建築為目的使用之租賃契約書等，經核上訴人檢附之土地租賃協議書內容，並未載明同意申辦合法房屋或供建築為目的之使用，被上訴人認為該土地租賃協議書是否屬上開規定之土地所有權相關證件（土地登記簿謄本或土地使用同意書）尚有疑義，以原處分駁回上訴人所請，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺北市建築管理自治條例係依據建築法第101條規定授權由地方自治機關訂定，以補充建築法不足之處。茲依建築法第25條、第30條等規定可知，原本建築物應取得建築執照始可建築，而起造人申請建造執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書等，惟為解決臺北市都市計畫發布實施前即已建築之舊有房屋使用問題，故訂定臺北市建築管理自治條例第35條規定為補充原則，依該規定可知，符合該條規定之舊有房屋，如其房屋所有權人，欲申請認定為合法建築物者，得檢具申請書及相關文件申請登記為合法建築物。故此僅是將事前核准之建築原則，例外於符合特定條件時給予事後補正之規定，其他條件並未改變，故該自治條例第35條規定所稱之土地所有權相關證件，如土地登記簿謄本、土地使用同意書等文件，其解釋應與建築法第30條之土地權利證明文件相同。而依建築法第30條規定暨上揭內政部函釋意旨可知，所謂有關土地權利證明文件包括使用自有土地之所有權狀，使用他人土地之土地使用權同意書，及供建築為目的使用之租賃契約書等。則都市計畫發布實施前之舊有房屋所有權人，既然欲申請認定該舊有房屋為合法建築物，亦應檢附土地所有權相關證件，如自有土地之所有權狀、使用他人土地之土地使用權同意書，及供建築為目的使用之租賃契約等始符該條文意旨。㈡上訴人檢具臺北地院新店簡易庭100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄、臺北地院101年度簡上字第151號民事判決及其判決確定證明書，證明其與鄭鴻富等2人對系爭土地有租賃關係存在，且其租賃目的係作為系爭建築物基地使用，然據上訴人所提出之臺北地院新店簡易庭100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄、臺北地院101年度簡上字第151號民事判決意旨可知，僅能確認上訴人與系爭土地現所有權人鄭鴻富等2人有基地租賃關係存在，然以上訴人所有之系爭建物究於建造當時，有無獲得當時土地所有權人之同意所建？該所建房屋使用該土地之權源是否正當？是否基於以建築房屋為目的之土地租賃契約而取得系爭土地使用權等均有未明；且由上揭判決內容可知，系爭土地所有權人鄭鴻富等2人確對系爭建物使用該土地之正當權源有所爭執，該判決亦未就上訴人所有系爭建物是否基於租地建屋之法律關係為審認，自難認上訴人所提出之前揭判決，已足認定上訴人租賃系爭土地，確供建築為目的之使用。茲以此部分之私權爭執，既於上訴人與土地所有權人之間仍有爭議，上訴人並於原審法院審理時陳明土地所有權人鄭鴻富等2人不同意出具系爭土地基地確實作為興建房屋使用之證明等語，則在土地所有權人未出具土地使用同意書及上訴人未提出其確有租地建屋之情況下，被上訴人無從自為判斷系爭建物是否確屬合法建築物，而逕為本件上訴人有利之認定。是被上訴人查認上訴人所檢附土地所有權相關證明文件不符臺北市建築管理自治條例第35條規定，而否准上訴人之申請，並無違誤。至上訴人所提出建物賣渡證書、保證書等，其內均未載明租地建屋意旨，亦未有系爭建物獲土地所有權人同意建屋使用之記載，自難為上訴人有利之證明。㈢另上訴人提出之遺產稅免稅證明書、建築改良物贈與所有權移轉契約書、房屋稅籍證明書、臺北市政府工務局建築管理處83年9月22日書函等，均非臺北市建築管理自治條例第35條規定之土地使用同意書等相關文件，自亦均不足為上訴人有利之證明。上訴人另主張依最高法院74年臺上字第2562號判例要旨，其與鄭鴻富等2人之土地租賃契約應解為租地建屋契約乙節，查上開判例係闡述屋主與地主間之民事契約關係，與本件上訴人申請依臺北市建築管理自治條例第35條規定，認定舊有建築物為合法建築物，係公法上建築管理之措施無涉，上訴人此項主張亦難認可採。綜上所述，上訴人主張均無可採，原處分並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：臺北市建築管理自治條例第35條第1項、建築法第30條所謂證明文件，係指足以證明合法使用建築基地之相關證明文件為已足，上訴人所提出之法院判決書、土地租賃契約書、地租收據等，核屬上開規定之證明文件。系爭房屋座落於木柵區（現文山區），為上訴人之父高六賽於36年即購入並遷入設籍，因不識字未諳法令而未辦理所有權登記。系爭土地所有權人鄭鴻富2人自其先父鄭明臣購入後，即居住於此，對於基地上有系爭建物之存在，知之甚詳，故上訴人與系爭土地所有權人間之土地租賃之使用目的，顯係供建築為目的，此並經臺北地院判決確認雙方就系爭建物所坐落132.14平方公尺之系爭土地有租賃關係存在。原審不察，為不利於上訴人之判決，有適用法規不當，理由矛盾之違背法令云云。
六、本院按：
㈠、按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……」「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第25條第1項前段、第30條、第101條定有明文。次按「本自治條例依建築法（以下稱本法）第101條規定制定之。」「（第1項）都市計畫發布實施前之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，應檢具申請書及下列文件：切結書：註明如有不實申請，願負法律責任。建築物所有權相關證件：如建築改良物登記簿謄本、買賣契約等。土地所有權相關證件：如土地登記簿謄本、土地使用同意書等。都市計畫發布實施前建造完成者，應檢附載明建物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有該建築物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖(比例尺1/100)、地籍配置圖(1/500、或1/600或1/1200)、面積計算表及彩色相片(各向正立面、屋頂及周圍環境)。（第2項）前項合法建築物之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造，以建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料認定；僅有水電證明而無建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料者，得依航測圖認定。房屋構造、結構安全及各項圖說由建築師負責。（第3項）各區都市計畫發布實施日期如下：舊市區：民國34年10月25日。景美、木柵區：民國58年4月28日。南港、內湖區：民國58年8月22日。士林、北投區：民國59年7月4日。」臺北市建築管理自治條例第1條、第35條分別有明文規定。
㈡、再按「要旨：土地租賃契約，固得視為建築法第30條所定土地權利證明文件，但此所謂租賃，應以租賃土地以供建築為目的之使用為要件。……」「要旨：土地使用權證明文件為建築法第30條所定起造人於申請建造執照或雜項執照時應具備之土地權利證明文件之一。此項使用權利如在主管建築機關給照之前已發生爭執，應停止發照，由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決後再為主張。」「……說明：…………建築法第30條規定：起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。有關土地權利證明文件包括使用自有土地之所有權狀，使用他人土地之土地使用權同意書，及供建築為目的使用之租賃契約書等。……」分經內政部67年7月21日函釋、68年2月20日函釋、89年4月27日函釋在案。上開函釋為建築主管機關內政部就其主管事務適用法律所為之解釋，核與上引法令規定意旨均無不合，自得加以適用。又臺北市政府95年7月5日府工建字第09560103901號公告：「……公告事項：
本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8月1日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」可知，建築法第30條所稱之「土地權利證明文件」，其目的在確保起造人確屬有權使用土地興建建築物，故其意義，係指起造人有權使用土地作為建築使用之一切權利證明文件，包括使用自有土地之所有權狀，使用他人土地之土地使用權同意書，及供建築為目的使用之租賃契約書等。又土地因使用目的有異，法律適用上足以發生不同之結果，故都市計畫發布實施前之舊有房屋所有權人，若檢附土地租賃契約作為申請認定合法之建築物所有權相關證件，自須以該土地租賃契約明文授予承租人即舊有房屋建造人使用該筆土地建造該房屋之權利為限，以杜爭議。
㈢、經查，上訴人主張其與系爭土地所有權人鄭鴻富等2人對系爭土地有租賃關係存在，依臺北市建築管理自治條例第35條規定，向被上訴人申請系爭建物為合法建築物，揆諸前揭規定及說明，應檢具供建築為目的使用之租賃契約書等土地權利證明文件，始符合申請要件。上訴人雖提出臺北地院新店簡易庭100年度店簡字第1057號宣示判決筆錄、臺北地院101年度簡上字第151號民事判決及其判決確定證明書，然依上揭宣示判決筆錄及民事判決意旨，僅能確認上訴人與系爭土地所有權人鄭鴻富等2人有基地租賃關係存在，而上訴人所有之系爭建物究於建造當時，有無獲得當時土地所有權人之同意所建？該所建房屋使用該土地之權源是否正當？是否基於以建築房屋為目的之土地租賃契約而取得系爭土地使用權等均有未明；且由上揭判決內容可知，系爭土地所有權人鄭鴻富等2人確對系爭建物使用該土地之正當權源有所爭執，該判決亦未就上訴人所有系爭建物是否基於租地建屋之法律關係為審認，自難認上訴人所提出之前揭判決，已足認定上訴人租賃系爭土地，確供建築為目的之使用。茲以此部分之私權爭執，既於上訴人與土地所有權人之間仍有爭議，上訴人並於原審審理時陳明土地所有權人鄭鴻富等2人不同意出具系爭基地確實作為興建房屋使用之證明等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據並無不合。是以，在土地所有權人未出具土地使用同意書及上訴人未提出供建築為目的使用之土地租賃契約書等土地權利證明文件之情況下，則原判決以被上訴人無從自為判斷系爭建物是否確屬合法建築物，而逕為本件上訴人有利之認定。是被上訴人查認上訴人所檢附土地所有權相關證明文件不符前揭臺北市建築管理自治條例第35條規定，而否准上訴人之申請，並無違誤。經核與上開法令規定並無不合，亦無違反證據法則或理由矛盾之情事。上訴意旨仍執前詞就原審證據取捨及事實認定之職權行使事項再為爭議，並據以指摘原判決有適用法規不當及理由矛盾之違法，並無足採。
㈣、至上訴人其餘主張經核無非係屬原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，或係就原審所已為論斷或駁斥其主張之理由再為爭執，核屬法律上見解之歧異。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。本件原審就其得心證之論述，業如前述。從而原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 文 舟法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
書記官 王 史 民