最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第230號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被 上訴 人 李銀湖
李金菊沈語上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月28日臺灣南投地方法院103年度簡字第40號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院103年10月27日103年度簡上字第62號裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴均駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函（下稱84年1月11日函）檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函（下稱85年10月9日函）更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱土地對照清冊）分別記載訴外人林峻鎰、林吉羊、林欽宏、林照煥、林埈揄、林俊掄等6人（下稱訴外人林峻鎰等6人）應繳差額地價共為新臺幣（下同）37,775元，以及被上訴人沈語、李金菊、李銀湖應繳差額地價為37,770元、37,775元、37,770元。嗣被上訴人沈語於85年間買受訴外人林峻鎰等6人所有之坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號、同段145地號土地之應有部分，並於85年12月6日書立承諾書承諾由其繳納訴外人林峻鎰等6人應繳之差額地價，上訴人隨後乃以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」（下稱繳款書），通知被上訴人等人應繳系爭差額地價，惟其等均未於繳款書所定最後繳款期限繳交。其後上訴人另以93年2月2日府地劃字第09300251520號函（下稱93年2月2日函）限期命被上訴人繳納，並說明逾期未繳納者，將依行政執行法第11條規定處理；再經上訴人陸續以93年12月30日府地劃字第09302457640號函、95年6月13日府地劃字第09501130560號函、96年12月4日府地劃字第09602267680號函、97年9月8日府地劃字第09701718600號函檢送繳款書予被上訴人，惟均未據其等繳納。嗣被上訴人沈語於98年8月18日繳納差額地價75,545元（計算式：37,770＋37,775＝75,545）、被上訴人李金菊於同日繳納差額地價37,775元、被上訴人李銀湖於同日繳納差額地價37,770元，而執行完畢。被上訴人等不服，主張上訴人辦理農地重劃過程所為之地籍測量係違法，因而產生差額地價之結果，要求被上訴人等繳納於法無據，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，故上訴人無法律上原因所取得之差額地價，屬公法上不當得利，被上訴人自得請求上訴人返還，遂提起本件行政訴訟。經臺灣南投地方法院（下稱原審法院）103年度簡字第40號行政訴訟判決（下稱原判決）被上訴人勝訴，上訴人不服，提起上訴，經臺中高等行政法院（下稱原裁定法院）103年度簡上字第62號裁定（下稱原裁定）認本件有確保裁判見解統一之必要，裁定移送本院。
二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法為地籍測量分配土地，上訴人違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完畢，上訴人於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價並要求被上訴人繳納，於法無據。（二）農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，上訴人擅自重新地籍測量，被上訴人全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、同法第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，是其違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。（三）上訴人所為違法之行政處分具有重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效，至上訴人答辯所援引之本院99年度判字第1138號判決，係汽車燃料稅案件，自與本件性質不同。（四）本案義務發生日期為84年2月15日，上訴人之公法上請求權時效即已起算，雖上訴人另陸續以93年2月2日至97年9月8日函，檢送繳款書予被上訴人等，請求權時效均未中斷，則自行政程序法實施日即90年1月1日起算5年，至95年1月2日止，上訴人公法上請求權已因時效完成而消滅，故上訴人受領被上訴人於98年8月18日繳納之系爭差額地價，自屬不當得利，爰依公法上不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟等語，求為判決上訴人應分別給付被上訴人沈語、李金菊、李銀湖各75,545元、37,775元、37,770元。
三、上訴人則以：（一）上訴人以84年1月11日函檢送通知書將該分配結果公告，嗣以85年10月9日函更正，並檢送土地對照清冊及差額地價內容，已生具體確認被上訴人等應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，且因被上訴人等均未為不服而告確定，系爭差額地價債權即已成立。（二）又行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。本件上訴人於93年2月2日函，限期命被上訴人等於93年3月1日前繳納，自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，上訴人為實現系爭差額地價債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依行政程序法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。（三）關於行政執行法第7條所規定執行期間，參照本院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，不得謂公法上債權不存在。被上訴人等既自動清償債務，依民法第180條規定，被上訴人等仍不得主張上訴人受有法律上不當得利而請求返還。（四）又被上訴人等確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應繳納差額地價以補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，是其等因分配結果受有利益，而依法繳交差額地價，難謂受有損害；而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人亦無因收取差額地價而受有利益，被上訴人主張上訴人受有不當利益並請求返還，非有理由等語，資為抗辯，求為判決被上訴人之訴駁回。
四、原審法院為上訴人敗訴之判決，係以：
（一）上訴人之系爭差額地價之公法上金錢給付請求權，自上訴人於辦理土地分配完畢後即已發生，上訴人將分配結果於84年2月14日公告，嗣因上訴人以85年10月9日函廢止（應係撤銷）公告確定之分配結果另為更正，且於85年10月16日送達更正函，訴外人林峻鎰等6人及被上訴人沈語、李金菊、李銀湖未依農地重劃條例異議，亦未依訴願法規定提起訴願，則上訴人更正函於85年11月15日確定而得行使，並類推適用民法第125條規定之15年消滅時效之規定。
惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，即至95年1月2日時效完成。又上訴人以前揭89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達後，倘被上訴人沈語、李金菊、李銀湖逾期未繳，並無平均地權條例第60條之1規定之適用，故上訴人並不得依該條第3項規定逕送強制執行。是該89年12月8日函與上訴人嗣後作成93年2月2日至97年9月8日函同其性質，僅係重申85年10月9日函所確定之訴外人林峻鎰等6人及被上訴人沈語、李金菊、李銀湖應負擔之公法上金錢給付義務之內容，並未在實體上重新審查而設定新的法律效果，函文所稱逾期將依行政執行法第11條規定處理，乃上訴人得依執行名義，於具備該條規定要件下進行執行程序之當然法律效果。從而，系爭差額地價之公法上請求權，因時效至95年1月2日完成，其公法上權利消滅，故上訴人與被上訴人等人間自斯時起，已無該公法上債之關係存在。
（二）行政執行須以有執行名義為前提，確認處分並無執行力：行政執行法僅為行政執行程序之基本法，並非行政執行法之規定可以取代散見各行政法規中之實體權利義務之規定，該法第11條所規定者，僅係就行政機關移送行政執行處執行之程序規定，並非行政機關得依該條規定，創設得為執行名義之行政處分，行政機關之執行名義是否合於散見各行政法規中關於實體權利義務之規定，仍應依各該行政法規之內容判斷。是農地重劃條例施行細則第51條有關行政機關就差額地價應依民事訴訟法督促程序聲請法院發支付命令之規定，係屬如何取得執行名義之規定，並非係取得執行名義後如何執行之規定，本件上訴人就農地重劃之差額地價未取得執行名義前，尚無行政執行法規定之適用，上訴人辯稱該農地重劃條例施行細則第51條係屬關於執行之規定，於行政執行法90年1月1日施行後即應適用前揭行政執行法之規定等語，並無可採。
（三）上訴人辯稱被上訴人等既係自動清償債務，依民法第180條第3款規定，被上訴人等即不得因此主張上訴人受有法律上不當得利等語。惟按，民法第180條第3款所謂非債清償，須債務人所為給付，出於任意為之者，始足當之。若因避免強制執行或為其他不得已之事由，而為給付者，雖於給付時，明知債務不存在，仍非不得請求返還（最高法院74年度台上字第1057號民事判決要旨參照）。而此見解與公法上不當得利法律關係之性質並無衝突之處，亦應予類推適用。經查，被上訴人係為免於上訴人將其移送強制執行後，方為清償，其給付並非出於任意為之，揆諸前開最高法院見解，本件並無民法第180條第3款規定之情形，亦無該條其他各款規定之適用餘地，故上訴人所辯顯係對於法律規定有所誤解，其主張亦非可取。
五、本院查：
（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（指簡易訴訟程序之上訴或抗告事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，依其立法理由，此規定係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持之法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第1項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而以裁定移送最高行政法院裁判之。故簡易訴訟程序事件所涉爭議，若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之法律見解有歧異情事，即屬本條項所稱有確保裁判見解統一之必要，而得移送本院裁判。本件關於農地重劃條例差額地價之限期催繳函文，是否屬行政機關為實現公法上請求權所作成之行政處分爭議，查原裁定法院之裁判與本院裁判（本院103年度判字第332號判決），及本院裁判間之裁判見解確有歧異情事，是原裁定認有確保裁判見解統一之必要，而移送本院裁判，核無不合，先予敘明。
（二）次按，「農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」行為時農地重劃條例第1條、第25條、第27條、第34條、第36條定有明文。而依前開條例第42條授權訂定之農地重劃條例施行細則第49條第6款規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
（三）再按，行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依通說，得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，參照民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項亦有明定。
（四）復按，「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。
至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」經本院104年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。
（五）經查：
1、上訴人依農地重劃條例辦理系爭重劃案，以84年1月11日函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，並於公告期滿後，依農地重劃條例第34條及同條例施行細則第49條規定，辦理地籍測量，因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日函檢送被上訴人及訴外人林峻鎰等6人更正後之土地對照清冊及差額地價，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳（領）差額地價另行通知，被上訴人未曾為異議或行政爭訟等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。而農地重劃差額地價請求權，依農地重劃條例施行細則第51條規定，固自重劃土地交接後即得行使，惟前開土地分配及差額地價之公告，既經85年10月9日函更正，則該差額地價請求權應自該更正函送達後始可行使，本件被上訴人就上訴人於85年10月16日前已送達前開更正函並不爭執，則原判決認定上訴人之差額地價請求權自該函送達後應即可行使，並起算其時效，尚屬有據。
2、惟查，農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農地重劃而生之差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依此說明，本件差額地價請求權，應屬公法上之請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照），故部分行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之規定，作為執行方法，本件農地重劃條例施行細則第51條就有關差額地價之強制執行，則係以督促程序聲請支付命令之方式，利用民事強制執行程序作為執行方法，核亦屬類似之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日起施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即得移送行政執行處執行之。
3、本件上訴人固曾以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限被上訴人於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，惟依當時農地重劃條例及其施行細則之規定以觀，該函性質屬上訴人本於已確定之差額地價債權請求被上訴人履行給付義務之觀念通知，並不發生公法上法律效果，非屬行政處分。然修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。上訴人以93年2月2日函通知被上訴人於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，自為行政處分，且依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分，是原判決以農地重劃條例施行細則第51條有關行政機關就差額地價應依民事訴訟法督促程序聲請法院發支付命令之規定，係屬如何取得執行名義之規定，並非係取得執行名義後如何執行之規定，認本件尚無行政執行法之適用，而認上訴人引用行政執行法第11條之規定所為93年2月2日函，非行政處分，不生中斷時效之法律效果云云，應非可採，是上訴人據此指摘原判決違法，核屬有據。
4、本件差額地價請求權，自85年10月9日更正函送達後（即85年10月16日）即得行使而起算時效，其時效期間，依前開說明，原計至95年1月2日屆滿，然因上訴人於行政執行法90年1月1日修正施行後，依據該法第11條之規定，以93年2月2日函通知被上訴人繳納系爭差額地價，即為實現該權利而為之行政處分，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額地價債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。復因93年2月2日函並無救濟之教示，依行政程序法第98條第3項、第133條，被上訴人於該函送達後1年內聲明不服均可視為於法定期間內所為，本件雖依卷附資料並無該函送達回證以認定送達時間，惟被上訴人並不爭執曾收受該函之送達，如93年2月2日函於作成日即送達，則該函至94年2月1日始屆滿1年而不得訴請撤銷，而重行起算之時效期間為5年，則計至99年2月1日止始屆滿，查被上訴人係於98年8月18日自行繳納系爭差額地價等情，為原審所確認之事實，則被上訴人清償時，系爭差額地價請求權尚未罹於時效，是上訴人據以受領，非無法律上之原因，自不成立公法上之不當得利，是原判決認本件公法上請求權，已於95年1月2日因時效期間屆滿而消滅，上訴人於98年8月18日受領被上訴人繳納之差額地價，屬公法上不當得利，於法即有未合。
（六）綜上所述，原判決既有如上所述之適用法規不當之違法，且與判決結論有影響，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，爰由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第235條之1第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 蕭 忠 仁法官 汪 漢 卿法官 劉 穎 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 7 日
書記官 莊 子 誼