最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第234號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 顏紹宇被 上訴 人 新龍光塑料股份有限公司代 表 人 洪介文訴訟代理人 林重宏 律師上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國103年2月12日高雄高等行政法院101年度訴字第113號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人自民國103年3月3日起由廖振鐸變更為洪介文，經洪介文於103年4月8日具狀承受訴訟，並提出股份有限公司變更登記表為證，核無不合，先予敘明。
二、緣被上訴人於99年1月5日向改制前高雄縣政府岡山本洲工業區服務中心（合併改制後稱高雄市岡山本洲產業園區服務中心，屬上訴人下設一級機關經濟發展局之內部機構，下稱岡山本洲服務中心）申請納管經許可，於同年7月9日申請聯接使用污水下水道系統，並經岡山本洲服務中心審核同意被上訴人廢（污）水聯接使用在案。嗣岡山本洲服務中心分別於100年6月2日、7日、13日、15日、17日、21日、22日及27日派員至被上訴人工廠之廢（污）水排放口進行水質採樣；除100年6月2日、7日、21日及27日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD（化學需氧量）值分別為589mg／L、565mg／L、180mg／L、298mg／L，合於進廠限值710mg／L外，餘同年月13日、15日、17日及22日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD值分別為884mg／L、1,210mg／L、6,680mg／L、830mg／L，均逾前揭進廠限值，高雄市政府經濟發展局即據上開檢測結果以100年7月11日第A000823號岡山本洲服務中心維護費繳款書（下稱原處分），核定被上訴人於100年5月25日至同年6月27日間應繳納污水處理系統使用費新臺幣（下同）2,502,137元之處分。被上訴人不服，誤以上訴人為原處分機關，提起訴願，上訴人亦將其移請經濟部訴願審議委員會審議，遭訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。嗣經原審法院判決撤銷訴願決定後，上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠依工業技術研究院（下稱工研院）於102年1月31日鑑定並作成被上訴人污水排放調查評估成果報告書（下稱調查報告書）之認定內容，足證本件上訴人於100年6月17日在被上訴人處檢測所得COD值數據係受上訴人園區排放水系統有異常而致失真，且被上訴人排水量占上訴人園區處理總排水量之大宗，是倘被上訴人排水之COD值果如上訴人檢測結果，則上訴人在當日及後續幾日之污水廠進廠水質必然隨之呈現COD值升高之現象，然此經鑑定確認被上訴人污水廠於100年6月17日及其後數日並無任何異常現象，更可確證本件系爭被上訴人100年6月17日檢測結果並不正確。㈡100年6月17日COD值除受排水設備異常因素有所升高外，依調查報告書所載，亦因上訴人園區污水處理廠及污水管線之功能均有嚴重瑕疵，且該等瑕疵係造成被上訴人100年6月17日COD採樣值與標準值相差懸殊之主要原因，故上訴人所為之處分顯非適法，當應撤銷。㈢再依調查報告書所載及經被上訴人嗣後自行檢查相關設備後，發現該不合於進廠限值之原因非可歸責於被上訴人，而係出於上訴人之瑕疵，故上訴人明知其設備、管理存有瑕疵已久之情事，卻仍將相關責任推託予被上訴人承擔，實有違行政程序法第4條、第8條、第9條等規定。㈣本件被上訴人排放污水均依相關規定而為之，然因上訴人園區排水設備異常致經稽查人員採樣後卻發現該COD值超出限值標準，對於該情事之發生，並非出於被上訴人之故意或過失所致；縱認本件使用費性質屬特別公課者且無須具備故意或過失者，亦非謂上訴人得以恣意且無限制對被上訴人課處一定數額之罰鍰，上訴人仍應遵平等原則、比例原則、不當連結禁止原則及注意是否合於裁量權限等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：㈠本件實施稽查、發文往返固由上訴人所屬經濟發展局基於內部分工所形成，然本件繳款書全名記載為：
「高雄市岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」，則本件原處分機關自為上訴人；且關於原處分機關之認定，經濟部訴願決定書亦謂：「按系爭維護費繳款書應屬高雄市政府所作成之處分，是以其訴願管轄機關為本部」，故本件之訴願管轄，尚無違誤之處。㈡依調查報告書之結論與建議可知，究竟100年6月間，被上訴人之廢水排放口於上訴人稽查人員進行採樣之前，或採樣當日，是否有污水因迴水而逆流至其排放口，業已無法從現有資料予以證明；又原有A14-9*至A14-9管線，早經遭受廢棄已有時日，故前揭A14-9*至A14-9管線，縱或發生淤積與變形，難謂此非係廢棄閒置後所生之損害；此次所進行管線檢視係在101年12月26日，業距本件100年6月間之時程，有18個月之久，故亦難以據此即認作或代替當初採集時之管線狀況。㈢又調查報告書之結論與建議，似指100年6月17日上訴人所採集之污水遭污染，以致當日COD值檢驗並不正確；然而，被上訴人所排放之污水，流入排水系統與其他廠商之污水混合後，流至污水廠曝氣沉沙除油池，其濃度業經稀釋；再者COD值（即化學需氧量）本身會因時間之經過，以致濃度會有所降低，又被上訴人100年6月17日所排放之污水，經計算後需0.7天後（約16.8小時），方能流至污水處理廠，顯見該次之廢水，因稀釋與時間之作用，其流至污水廠時之COD值，必因前述之因素，而有所降低，此與上訴人稽查人員前去被上訴人廠區內所採集之廢水COD值，兩者實不能相提並論。㈣再者，上訴人稽查人員於現場實施採樣時，被上訴人全程皆有派員陪同進行相關之作業程序，若當時確有回流、倒灌、溢流等，污水排放管線未正常運作等情，被上訴人於採集當時非不能立即發覺，惟本件均未見被上訴人對此節有所立即反應，益徵被上訴人上揭所指，並非實在。㈤另由被上訴人於100年間有多次不合格狀況之紀錄，於水質異常協調會中自承其廢水前處理設施功能明顯不足，及被上訴人於100年12月2日龍新（環）字第10012020001號函亦說明100年11月21日處理設備有異常情形，導致檢驗結果COD及SS（懸浮固體）值超過進廠標準等情觀之，本件被上訴人所排放之污水，超過容許之標準值，乃係其自身廢水處理設施功能明顯不足所致，實與上訴人所提供之污水排放系統無涉。此外，上訴人之稽查人員並非在污水處理廠內，汲取被上訴人公司之污水，則被上訴人爭執本洲污水處理廠其每日廢水處理容量之功率問題，實無任何之關連可言。㈥本件污水處理系統使用費之性質為公法上之特別公課，又污水下水道之使用，其計算公式係依園區使用者之水量及水質為計算，是本件並非針對違章行為所進行之不利益裁處，自無所謂必須具備故意或過失，方可收取本件水質超過進廠限值之使用費等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審以：㈠參諸產業創新條例第50條第1項第1款、第53條第1項規定可知，依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取含污水處理系統使用費等之相關費用，而由中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關所開發之產業園區，均得依法由其成立管理機構，並訂定其組織、人員管理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法；又觀諸高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第5點之規定，可知岡山本洲服務中心係屬高雄市政府經濟發展局之內部單位，依高雄市政府經濟發展局組織規程第3條第2款規定，其園區內之管理輔導及服務等業務，屬高雄市政府經濟發展局工業輔導科掌理之事項（工業區開發與管理輔導、園區廠商服務）；再依高雄市政府組織自治條例第6條第5款規定，高雄市政府經濟發展局係上訴人所屬之一級機關，參照高雄市政府經濟發展局組織規程第5條、第8條之規定，其有獨立之預算及人員編制，係具有獨立法定地位之行政機關，就上訴人依組織規程分配其管轄之行政事務，其所為之行政處分自應以其名義為之；另參諸高雄市政府經濟發展局分層負責明細表（乙表，即應以其名義發文之事項）之規定，有關園區之管理事項（含每月污水費之計算），均屬其局長或科（處）長、主任核定事項，亦均屬該局之權責事項。是岡山本洲服務中心依其所訂定之○○○區○○道使用管理規章」第21條等規定向其用戶收取污水處理系統使用費等費用，係屬高雄市政府經濟發展局之職權，該行政處分應屬高雄市政府經濟發展局所為之行政處分，並非上訴人所為之行政處分。
㈡合併改制前之高雄縣岡山本洲工業區服務中心，係由高雄縣政府所設置，於合併改制後，向其區內各使用人收取污水處理系統使用費等費用之業務已由合併後之上訴人所承受，上訴人已依前述高雄市政府組織自治條例第6條第5款、高雄市政府經濟發展局組織規程第3條第2款、高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第5點、高雄市政府經濟發展局分層負責明細表（乙表）等規定，將向其區內各使用人收取污水處理系統使用費等費用之業務，分配為高雄市政府經濟發展局之職掌。從而，本件岡山本洲服務中心以被上訴人100年6月13日、15日、17日及22日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD值分別為884mg／L、1,210mg／L、6,680mg／L、830mg／L，均逾進廠限值，以原處分核定被上訴人於100年5月25日至同年6月27日間應繳納污水處理系統使用費2,502,137元之處分，參諸上述說明，自屬高雄市政府經濟發展局所為之處分。被上訴人不服原處分，提起訴願，依訴願法第4條第4款之規定，上訴人應為訴願管轄機關。㈢惟經濟部據以為實體審議之97年11月11日經訴字第09706115470號訴願決定書，其原處分機關為高雄縣政府，不服高雄縣政府之處分，依訴願法第4條第3款之規定，經濟部為訴願管轄機關，自屬無誤，然本件原處分機關為高雄市政府經濟發展局，經濟部引用該訴願決定書認定其亦為本件之訴願管轄機關，自屬有誤。另上訴人在相關之法令均無變更之情形下，已於102年2月8日以高市府法秘字第10230127500號函要求其所屬各局、處，對已依組織規程劃歸各局、處主管之業務處理，應以各局、處名義對外為之，而依102年7月31日改版印製之繳款書，即載為「高雄市政府經濟發展局岡山本洲產業園區服務中心維護費及使用費繳款書」之字樣，更足認本件之原處分機關確為高雄市政府經濟發展局無訛，足認上訴人認定本件原處分機關為上訴人，確屬有誤，㈣本件上訴人對於被上訴人不服原處分所提起之訴願，未由有管轄權之上訴人審議，而移由經濟部審議，其訴願程序於法即有不合，被上訴人訴請撤銷訴願決定，雖非以此理由，惟訴願程序既非合法，應予准許。經濟部應依本院法律見解，將本件被上訴人訴願書及相關資料，依訴願法第4條第4款規定，送請上訴人為訴願審議。又原審審理中，就行為時之污水管線有無阻塞、崩塌、下陷導致污水回流乙事，依被上訴人聲請送請工研院鑑定結果，工研院102年1月31日調查報告書六、結論與建議載有「本案之目標管段常有淤積阻塞情形，水理檢核亦發現有瓶頸管段，因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司(即被上訴人)排放口。．．．100年6月17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。」等語，被上訴人復據此而予以論述，則上訴人於審議時，自應予參酌。至被上訴人訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張等語，因而撤銷訴願決定。
六、上訴意旨略以：㈠原處分全名記載為「『高雄市』岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」，依訴願法第13條之顯名主義原則，係以高雄市之名義作成，並非以高雄市政府經濟發展局之名義作成，故本件自應以高雄市政府為原處分機關，原判決逕認高雄市政府經濟發展局為原處分機關，與顯名主義原則及訴願法第13條第1項規定有違，而有判決不適用法規或適用不當之違誤。㈡依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第452條第1項規定之意旨，高等行政法院不得以訴願審理機關無管轄權而撤銷訴願決定，又訴願決定本質上具有行政處分之性質，故本件訴願決定縱有違反管轄權之規定，仍應適用行政程序法第115條規定「無須撤銷原處分」及「程序經濟暨保障當事人程序利益」之意旨，且應依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第452條第2項規定，作成管轄移送之判決。惟原判決未考量及此，顯有判決不適用法規及適用不當之違法。㈢本件無論由經濟部或上訴人審議，對人民憲法上訴願基本權之保障，應無分軒輊，惟原判決撤銷經濟部之訴願決定，卻維持原處分，此時被上訴人必須重新向上訴人提起訴願，則被上訴人非但在實體上無法獲得保障，在程序上亦須迂迴繞路，此違反憲法第16條「法治國有效權利保護」之原則，並侵害當事人訴願基本權。㈣自「僅撤銷經濟部訴願決定而維持原處分」之角度觀之，原判決為「一部勝訴、一部敗訴」之判決，理應於判決主文諭知「原告其餘之訴駁回」及訴訟費用由原告及被告各自負擔一定比例，惟原判決未為諭知，有判決理由矛盾之違法等語。
七、本院查：
（一）按：
１、行政程序法第2條、第11條規定：「（第1項）本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。（第2項）本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。（第3項）受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。（第2項）．．．（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」第92條第1項、第96條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。主旨、事實、理由及其法令依據。有附款者，附款之內容。處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。發文字號及年、月、日。表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」
２、訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第4條規定：「訴願之管轄如下：．．．不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。．．．。」第12條、第13條規定：「（第1項）數機關於管轄權有爭議或因管轄不明致不能辨明有管轄權之機關者，由其共同之直接上級機關確定之。（第2項）無管轄權之機關就訴願所為決定，其上級機關應依職權或依申請撤銷之，並命移送於有管轄權之機關。」「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」第58條、第59條規定：「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。（第4項）原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」「訴願人向受理訴願機關提起訴願者，受理訴願機關應將訴願書影本或副本送交原行政處分機關依前條第二項至第四項規定辦理。」第61條規定：「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」
３、公文程式條例第3條規定：「（第1項）機關公文，視其性質，分別依照下列各款，蓋用印信或簽署：蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。僅蓋用機關印信。（第2項）．．．。（第3項）機關內部單位處理公務，基於授權對外行文時，由該單位主管署名、蓋職章；其效力與蓋用該機關印信之公文同。（第4項）．．．。」
４、綜合前揭規定，可知：
（１）行政程序法所稱「行政程序」，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序；稱「行政機關」，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，「具有單獨法定地位之組織」。「行政機關」之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。
（２）行政程序法及訴願法所稱「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政處分以書面為之者，應記載︰「處分相對人之姓名或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、住居所」、「主旨、事實、理由及其法令依據」與「處分機關及其首長署名、蓋章」等項。申言之：
甲、行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋參照）。若行政機關對於人民所為之行政處分製作以處分為內容之通知，此項通知原為公文程式條例所稱處理公務文書之一種，除法律別有規定者外，自應受同條例關於公文程式規定之適用及限制，必須其文書本身具備法定程式始得謂為合法之通知（司法院釋字第97號解釋參照）。
乙、「『原』行政處分機關」之認定，以「實施行政處分時之『名義』為準」；惟上級機關本於法定職權所為之行政處分，「交由下級機關『執行』」者，以該上級機關為原行政處分機關。而機關內部單位處理公務，基於授權對外行文-即作成行政處分時，由該單位主管署名、蓋職章，其效力與蓋用該機關印信之公文同，應認「印信」所表彰之機關為原行政處分機關。另下級機關報經上級機關指示辦法，遵照奉行之事件，在實施處分時，既係以下級機關之名義行之，仍應認為下級機關之處分（司法院院字第719號解釋參照）。
丙、人民對於行政處分不服，應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願；原行政處分機關對於該項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，倘認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關；如原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。若訴願人向受理訴願機關提起訴願者，受理訴願機關應將訴願書影本或副本送交原行政處分機關依上開規定辦理。又訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願；收受該訴願之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。
丁、相對人不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，應向直轄市政府提起訴願；不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。無管轄權之機關就訴願所為決定，其上級機關應依職權或依申請撤銷之，並命移送於有管轄權之機關；如訴願人對於違背上開訴願管轄權規定所作成之訴願決定不服，向行政法院提起行政訴訟，受理該撤銷訴訟之行政法院即應將該違法之訴願決定撤銷，並諭知該違背訴願管轄權之行政機關將該訴願事件移送於有管轄權之機關受理（本院99年度6月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
（二）次按：
１、產業創新條例第1條、第3條規定：「（第1項）為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力，特制定本條例。（第2項）本條例所稱產業，指農業、工業及服務業等各行業。」「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第33條第1項規定：「中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由中央主管機關核定產業園區之設置。」其立法理由載稱：「為促進產業經濟之健全發展，爰參酌促進產業升級條例第23條規定，於第1項明定中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人，得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，送請各該法規主管機關審查核准後，由中央主管機關核定產業園區之設置。．．．。」第50條規定：「（第1項）產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。公民營事業開發之產業園區，由各該公民營事業於辦理土地租售時，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請成立法人性質之管理機構。二以上興辦產業人聯合申請設置產業園區，應自所在地直轄市、縣（市）主管機關公告設置時，成立管理機構。單一興辦產業人申請設置之產業園區或該產業園區全部租售予另一單一興辦產業人單獨使用時，得免成立管理機構。（第2項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關依前項規定成立之管理機構，其組織、人員管理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法，由各該主管機關定之。（第3項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關依第一項第一款規定委託成立管理機構之經營、管理及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」本條立法理由記載：「參酌促進產業升級條例第63條規定，於第1項第1款明定中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，應成立管理機構，負責辦理產業園區內有關公共設施用地及公共建築物與設施之管理事宜。該管理機構之成立或經營管理，並得委託其他機關或公民營事業辦理。．．．第2項授權中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關成立之管理機構，其組織、人員管理等事項之辦法，由開發該產業園區之中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關定之。另參酌促進產業升級條例第65條第6項規定，於第3項規範中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關委託其他機關或公民營事業所成立管理機構之經營管理及其他相關事項之辦法，由中央主管機關以辦法定之。而中央主管機關於訂定辦法時，應會商直轄市、縣（市）主管機關，以廣納各方建議。」第53條規定：「（第1項）依第五十條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一般公共設施維護費。污水處理系統使用費。其他特定設施之使用費或維護費。（第2項）前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。（第3項）中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區內使用人屆期不繳納第一項之費用者，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；加徵之滯納金額，以應納費額之百分之十五為限。」其立法理由載明：「參酌促進產業升級條例第65條規定，第1項明定管理機構得向區內各使用人收取維護或使用費用，以維護產業園區內公共設施及環境品質。第2項明定各類費用之費率，由管理機構依其需求自行擬訂，惟需報經中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關核定，以監督費率之合理性。第3項明定中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關所開發之產業園區內，於使用人屆期不繳納各類費用時，應向其徵收滯納金，促使其儘速繳交，以示公平；並訂定滯納金之上限，以維持合理性。至公民營事業所設置之產業園區，則由管理機構與區內使用人自行約定相關事宜，以符合自治精神。」
２、依據上開條例規定，可知：
（１）產業創新條例係為「促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力」而設。該條例所謂「產業」，指農業、工業及服務業等各行業。所稱「主管機關」，在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）則為各縣（市）政府。
（２）為促進產業經濟之健全發展，中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人，得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，送請各該法規主管機關審查核准後，由中央主管機關核定「產業園區」之設置。而除單一興辦產業人申請設置之產業園區或該產業園區全部租售予另一單一興辦產業人單獨使用時，得免成立管理機構外，「產業園區」均應依前揭條例第50條第1項第1款至第3款規定成立「管理機構」，負責辦理產業園區內有關公共設施用地及公共建築物與設施之管理事宜；其中經中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，其產業園區內之「管理機構」，由各該主管機關-即中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關成立；有關管理機構之組織、人員管理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法，並由上舉各該主管機關定之。
（３）產業園區管理機構，得向區內各使用人收取「一般公共設施維護、污水處理系統使用或其他特定設施使用、維護」等費用。上列各類費用之費率，由「管理機構」擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。又中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區內使用人屆期不繳納上開費用者，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；惟加徵之滯納金額，以應納費額之百分之十五為限。
（三）末按：
１、高雄市政府組織自治條例（100年5月24日公布施行）第1條規定：「為確保地方自治，落實專業分工，本於憲法賦予本市自主組織權，並依地方制度法第六十二條第一項及地方行政機關組織準則第三條第一項規定制定本自治條例。」第2條規定：「（第1項）高雄市政府（以下簡稱本府）辦理本市自治事項，並執行中央政府委辦事項。（第2項）本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。（第3項）本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第十五條第三項規定之方式公告之。（第4項）本府所屬各機關因業務需要，得依本自治條例將其權限之一部分，委託不相隸屬之本府其他行政機關執行之，並應依行政程序法第十五條第三項規定之方式公告之。」第6條規定：「（第1項）本府設下列各局、處、委員會：．．．經濟發展局。．．．。（第2項）各局、處、委員會之組織規程，由本府另定之。」第15條規定：「（第1項）本府分層負責明細表由本府定之。（第2項）本府各局、處及委員會分層負責明細表分甲表及乙表。甲表由各局、處及委員會擬訂，報本府核定；乙表由各局、處及委員會定之，報本府備查。」
２、高雄市政府經濟發展局組織規程（99年12月25日發布施行）第1條、第3條規定：「本規程依高雄市政府組織規程第六條規定訂定之。」「本局設下列各處、科、室，分別掌理各有關事項：產業服務科：．．．。工業輔導科：製造業及工、礦業管理與輔導、工廠校正、動產擔保交易登記、未登記工廠管理與輔導、產業用地規劃與檢討、工業區開發與管理輔導、園區廠商服務等事項。商業行政科．．．。．．．。」第5條、第6條、第8條、第11條規定：「本局設會計室，置會計主任、股長、科員、佐理員，依法辦理歲計、會計及統計事項。」「本局設人事室，置主任、股長、科員，依法辦理人事管理事項。」「（第1項）本規程所列各職稱之官等職等及員額，另以編制表定之。（第2項）各職稱之官等職等，依職務列等表之規定。」「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定，報請高雄市政府備查。」
３、高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點（100年4月28日修正發布施行）第1點至第3點依序規定：「高雄市政府為辦理岡山本洲產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜，設高雄市岡山本洲產業園區服務中心（以下簡稱本中心），並依產業創新條例第五十條第二項規定訂定本要點。」「本中心置主任一人，綜理本中心業務；副主任二人，襄助主任處理中心業務。」「本中心設管理組及環保組，分別掌理下列事項：㈠管理組：置組長一人，組員六人，掌理企劃、文書、出納、庶務、收費統計及人事管理及憑證審核、薪資、帳款收付、公共設施管理維護等事項。㈡環保組：置組長一人，技術員二人、化驗員一人，掌理污水處理廠之相關事宜。」第5點規定：「本中心所需經費，由本府經濟發展局編製概算，完成法定程序後執行。」
４、綜觀前舉高雄市政府組織條例等相關規定，可知：
（１）高雄市政府為確保高雄市地方自治，落實專業分工，其所屬各機關之權限劃分，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌；而於該府設各局、處及委員會等，各局、處、委員會之組織規程，由高雄市政府另定之。又高雄市政府所屬上開各局、處及委員會分層負責明細表分「甲表及乙表」，「甲表」由各局、處及委員會擬訂，報高雄市政府核定；「乙表」由各局、處及委員會定之，報高雄市政府備查。
（２）高雄市政府經濟發展局（下稱經濟發展局）係依高雄市政府組織自治條例第6條第1項第5款所設立，其下設產業服務科、工業輔導科、商業行政科、會計室、人事室等處、科、室；其中「工業輔導科」掌理：製造業及工、礦業管理與輔導、工廠校正、動產擔保交易登記、未登記工廠管理與輔導、產業用地規劃與檢討、「工業區開發與管理輔導」、「園區廠商服務」等事項。經濟發展局分層負責明細表分「甲表及乙表」，「甲表」由該局擬訂，報請高雄市政府核定；「乙表」由經濟發展局訂定，報請高雄市政府備查。顯見經濟發展局有其單獨之組織法規及獨立之編制與預算，就其掌理高雄市政府權限分工事項的公共事務，具有代表高雄市表示意思之權限，而為高雄市政府所屬之一級「行政機關」甚明。
（３）高雄市政府為辦理岡山本洲產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜，設高雄市岡山本洲產業園區服務中心（下稱本中心），並依產業創新條例第50條第2項規定訂定「高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點」，本中心置主任一人，綜理本中心業務；本中心設管理組及環保組，其中「環保組」置組長一人，技術員二人、化驗員一人，掌理污水處理廠之相關事宜。又本中心所需經費，由經濟發展局編製概算，完成法定程序後執行。準此，本中心並無單獨之組織法規、亦無獨立之編制及預算，其所需經費，由經濟發展局編製概算，完成法定程序後執行，所管轄之事項，僅分擔經濟發展局一部分之職掌，為非屬具有單獨法定地位之組織，而僅係經濟發展局之「內部單位」亦明。
（４）依經濟發展局分層負責明細表（乙表）記載，關於「承辦單位：工業輔導科」部分，其中「工作項目及內容」為「本洲園區管理事項之處理」、「每月污水費之計算」、「每月廠商相關水質、水量申報資料」、「廠商污水採樣記錄表」等項，其權責劃分均為：第四層-承辦人擬辦；第三層-股（課）長審核；第二層-科（處）長、主任核定（原審卷2第207頁正、背面）。足證上開事項，乃經濟發展局基於內部分層負責，就前揭各該事項授權由該局內部單位之科（處）長、主任核定，惟對外行文時，仍應以經濟發展局名義行之，始生效力；但經濟發展局上列內部單位處理所掌公務，基於授權對外行文時，如由該單位主管署名、蓋職章，其效力與蓋用該機關印信之公文並無不同（公文程式條例第3條第3項規定參照）。
（四）本件被上訴人於99年1月5日向改制前高雄縣政府岡山本洲工業區服務中心（合併改制後稱高雄市岡山本洲產業園區服務中心（下稱岡山本洲服務中心）申請納管經許可，於同年7月9日申請聯接使用污水下水道系統，並經岡山本洲服務中心審核同意被上訴人廢（污）水聯接使用在案。嗣岡山本洲服務中心分別於100年6月2日、7日、13日、15日、17日、21日、22日及27日派員至被上訴人工廠之廢（污）水排放口進行水質採樣；除100年6月2日、7日、21日及27日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD（化學需氧量）值分別為589mg／L、565mg／L、180mg／L、298mg／L，合於進廠限值710mg／L外，餘同年月13日、15日、17日及22日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD值分別為884mg／L、1,210mg／L、6,680mg／L、830mg／L，均逾前揭進廠限值，高雄市政府經濟發展局即據上開檢測結果以原處分-即100年7月11日第A000823號岡山本洲服務中心維護費繳款書（通知，下稱系爭繳款書），核定被上訴人於100年5月25日至同年6月27日間應繳納污水處理系統使用費2,502,137元之處分等情，為原審認定之事實。查系爭繳款書（通知）載有：相對人（即被上訴人）名稱及地址、應繳納之一般公共設施維護費暨污水處理系統使用費金額、繳款期限、收款銀行帳號與戶名、逾期不繳納加徵之滯納金等項，並蓋用本洲產業園區中心負責人姓名章後，送達被上訴人收受，該繳款書已直接影響被上訴人之權利義務，並對外發生效力，揆諸前揭規定及說明，自屬行政處分。又系爭繳款書全銜（抬頭）為「高雄市岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」；收款銀行戶名「高雄市政府經濟發展局產業園區開發管理基金」；處分書（繳款書）首長署名、蓋章項下記載「本洲產業園區中心負責人」，並蓋用該中心負責人姓名章，而岡山本洲服務中心乃高雄市政府所屬之一級機關經濟發展局的內部單位，辦理岡山本洲產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜，其中關於園區內「每月污水費之計算」、「每月廠商相關水質、水量申報資料」、「廠商污水採樣記錄表」等事項，授權由岡山本洲服務中心主任核定，則無論從形式上或實質上觀之，系爭繳款書均屬經濟發展局之行政處分無疑。徵諸前揭說明，被上訴人對之如有不服，應向高雄市政府提起訴願；倘被上訴人誤認該處分為高雄市政府（上訴人）所作成而向經濟部提起訴願，經濟部即應依規定於收受被上訴人訴願書後10日內將系爭訴願事件移送於原行政處分機關-即經濟發展局，並通知訴願人，由經濟發展局依上舉訴願法第58條規定程序辦理，始為適法。從而原判決論明：本件上訴人對於被上訴人不服原處分（系爭處分）所提起之訴願，未由有管轄權之上訴人審議，而移由經濟部審議，其訴願程序於法即有不合，因准被上訴人所請，將經濟部訴願決定撤銷；並著由經濟部應依原判決之法律見解，將被上訴人訴願書及相關資料（含原處分機關經濟發展局訴願答辯書，按：原處分機關即經濟發展局於收受被上訴人訴願書後，業依訴願法第58條第2項規定，重新審查原處分尚無不法或不當，並提出答辯書，由上訴人附卷送於經濟部），送請上訴人為訴願審議；至被上訴人訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張等語。揆諸前揭規定及說明，核無違誤。
（五）綜上所述，原判決於法並無不合，上訴論旨所指各節，核屬上訴人主觀之歧異法律見解，其據此指摘原判決違背法令，求予廢棄，自難謂可採，其上訴非有理由，應予駁回。又提起行政訴訟，係「按件」徵收裁判費，而裁判費及其他進行訴訟之必要費用由敗訴之當事人負擔（行政訴訟法第98條參照）；另「法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判。」為行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第87條第1項所規定。準此，法院於為終局判決時，應無待當事人之聲請，逕依職權為訴訟費用之裁判；所謂「終局判決」，即以終結某審級訴訟程序之全部或一部為目的之判決。本件被上訴人於原審聲明求為判決（經濟部）訴願決定及原處分均撤銷，經原審審理結果，既認原處分未由有管轄權之受理訴願機關-即上訴人審議，而由無受理訴願權限之經濟部審議並作成訴願決定，其訴願程序於法有違，遂准被上訴人所請，撤銷經濟部違法之訴願決定，並敘明被上訴人訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張之旨，而為被上訴人勝訴之終局判決（終結本件訴訟），依據上開規定，原判決於主文諭知訴訟費用由上訴人負擔，於法亦無違誤，上訴論旨指摘原審關於訴訟費用之判決違法，同無可採，應併駁回之。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 闕 銘 富法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 5 月 8 日
書記官 莊 俊 亨