最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第345號上 訴 人 陳輝煌訴訟代理人 劉錦勳律師
賴鴻鳴律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國103年10月2日臺北高等行政法院103年度訴字第806號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係金佶利號漁船（CT4-1326，下稱系爭漁船）船主，該船登記核准經營之漁業種類為單船拖網兼籠具漁業，自民國101年1月3日起至102年4月22日止，先以VDR核配方式購油530,900公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量計6,068,200公升，出售予大陸漁船之非漁業行為合計55次，經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官提起公訴。被上訴人以系爭漁船經查獲從事非漁業行為，依「漁業動力用油優惠油價標準」（下稱油價優惠標準）第13條第1項第7款規定，核算系爭漁船違規航次55次之用油量計530,900公升，乃以102年12月26日農授漁字第1021327382號函（下稱系爭函文）命上訴人應於103年1月10日前繳回該等違規航次之優惠用油補貼款（下稱系爭補貼款）計新臺幣（下同）1,810,571元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠關於合法授予利益行政處分之廢止，行政程序法第123條至第127條定有明文，若未依規定「廢止」行政處分，逕以準用不當得利法律關係予以「繳回」，自非法之所許。系爭函文僅記載「繳回」，而無「廢止」之記載，基於法律明確性原則，自不應推認有「廢止」之意思。本件核配油量之授益行政處分既未經「廢止」，應屬授益行政處分範圍內之正當利益，並無不當得利之情事。況上訴人亦非不當得利之受益人，系爭函文僅命上訴人「繳回」，應僅係觀念通知而已，被上訴人不得以行政處分命上訴人繳回補貼款，應依一般訴訟方式為之。㈡漁業法第59條後段授權訂定之範圍為油價優惠標準，並不包括違法使用時之「繳回」，被上訴人依行為時之油價優惠標準第13條第1項第7款規定，以系爭函文命上訴人「繳回」系爭補貼款部分，顯然超越母法之授權，將本屬民事法律規範範圍之不當得利返還請求權，以主管機關之行政命令作為剝奪人民基本權利之行政處分之根據，顯已違法。㈢上訴人僅係船舶所有人，並非臺南地檢署102年度偵字第6886號、第7137號、第8555號、第8556號、第8895號案件之被告，並未參與上開起訴書所述之非漁業行為，前開購油之優惠及售油之利益亦未流入上訴人私人口袋，被上訴人命上訴人繳回系爭補貼款，於法無據等語，求為「撤銷訴願決定及原處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠系爭補貼款並非基於被上訴人為行政處分所形成，追回補貼款之處分，自非授益處分之廢止。上訴人主張應類推適用民法關於不當得利之規定，透過民事管道求償，委不足取，本院101年度判字第1132號判決亦採相同見解。況上訴人已對限期命其繳回優惠油價補貼款之系爭函文提起行政救濟，顯已知悉被上訴人該行政處分非為觀念通知。㈡上訴人既為系爭漁船之所有人，且已依漁業法相關規定申領漁業執照，即為漁業人，其以漁業人之身分與資格，據以申購漁業動力用油，享有以VDR核配方式購油530,900公升之優惠油價補貼利益，卻從事非漁業行為，即應依油價優惠標準第13條第1項第7款規定，繳回系爭補貼款。㈢系爭補貼款金額係依臺南地檢署檢察官起訴書所載事實，再依臺灣中油股份有限公司公告甲種漁船油牌價之14％換算而得，被上訴人命上訴人繳回，要無不當等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠政府制定漁業法以改進漁民生活，並依該法之授權制定油價優惠標準，所規定給予優惠之油品、用油計算方式、核計補貼款公式、漁業人違規時之處理方式等，均係為達成以優惠油價補助漁業人從事漁業之立法目的，為執行法律之細節性、技術性次要事項，未逾越母法規定範圍，並無違授權明確性原則，自得予以適用。而依油價優惠標準第13條第1項第7款規定，漁業人將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為者，應繳回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款。故被上訴人依油價優惠標準發給漁業人漁業動力用油購油手冊，漁業人持以購買漁船動力用油，由油品公司按油牌價先予扣除後，再由被上訴人編列預算，無息歸付油品公司，係屬附解除條件之授益行政處分，如漁業人購買動力用油後有違反上開規定從事非漁業行為者，即屬解除條件成就，應由被上訴人執行收回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款。㈡上訴人為系爭漁船船主，該船領有漁業執照，登記核准經營之漁業種類為單船拖網兼籠具漁業，上訴人自係依漁業法規定經營漁業之人，而屬該法第4條第1項規定所稱之漁業人；又系爭漁船自101年1月3日起至102年4月22日止，先以VDR核配方式購油計530,900公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量計6,068,200公升，航行出海售予大陸漁船之非漁業行為合計55次，共獲得1,810,571元之優惠用油補貼款等情，有動力漁船生命史重點管理資訊報表及漁船歷史購油紀錄影本、應繳回補貼款金額表、臺南地檢署檢察官起訴書影本、金佶利號漁船船長許巍耀之調查筆錄及偵查訊問筆錄影本等在卷可稽，亦為上訴人所不爭執，堪認屬實。準此，上訴人之系爭漁船於獲得漁業動力用油優惠補貼後，將所購漁船動力用油用於從事非漁業行為，業已該當油價優惠標準第13條第1項第7款之規定。被上訴人給予優惠油價補貼之授益行政處分，即因解除條件成就而溯及既往失其效力，是被上訴人以系爭函文通知上訴人繳回該等違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，並無不合。㈢行政程序法第127條第2項所稱「返還範圍」，係指第1項「受益人應返還因該處分所受領之給付」，條文並未限制行政機關只能依一般給付訴訟之方式請求受益人返還所受利益，僅其受利益之範圍準用民法不當得利之規定而已。是於符合法律規定之情形下，行政機關尚非不得以行政處分之方式，命受益人返還其所受利益。而漁業人受優惠油價補貼而有油價優惠標準第13條第1項第7款之從事非漁業行為時，既應繳回該違規航次用油量部分，是就此應繳回優惠油價補貼之規定，屬行政執行法第11條第1項所指「義務人依法令負有公法上金錢給付義務」之範疇，依同條項第3款規定，被上訴人自得以書面通知上訴人限期繳回系爭補貼款。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件被上訴人以系爭函文通知上訴人限期繳回系爭補貼款，已對上訴人產生規制效力，不問其形式或名稱為何，上訴人收受通知之後，如有不服並非不得提起行政爭訟，系爭函文自係行政處分。又漁業人違反油價優惠標準第13條第1項第1款至第6款、第3項或第4項之規定時，除應按其違規情形，分別依各該款、項之規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款外，另應依漁業法第10條規定予以限制或停止其漁業經營等處分。油價優惠標準雖未明文規定漁業人有第13條第1項各款所定情形之一者，行政機關得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款，致被上訴人所為書面通知與行政執行法第11條第1項「本於法令之行政處分」之規定似屬有間。惟本件上訴人係「依法令負有公法上金錢給付義務」，被上訴人以系爭函文通知上訴人限期繳回系爭補貼款，自屬行政處分，尚無以油價優惠標準並未明定為由，認系爭函文無法令之依據，而僅屬觀念通知。㈣綜上所述，上訴人各該主張洵無足採，被上訴人以系爭函文限期上訴人繳回系爭補貼款1,810,571元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠行政機關本於公法上不當得利法律關係請求受利益之他方返還其利益，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，主管機關並無單方裁量之決定權。而行政執行法第11條第1項所定之「公法上金錢給付義務」係指具有與稅款、滯納金等相同性質，可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付義務而言，兩者性質不同。油價優惠標準並未賦予被上訴人得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之權限，行為時油價優惠標準第13條第1項第7款規定僅重申漁業人應返還之意旨而已。故被上訴人不得以行政處分之方式命上訴人返還系爭補貼款，而應提起一般給付訴訟以確定不當得利之範圍。㈡依最近實務統一見解，公法上不當得利返還請求權，行政機關並無以下命處分請求返還之權限，故其返還之請求僅係行使公法請求權之表示，性質上屬觀念通知。是被上訴人以系爭函文通知上訴人繳回系爭補貼款，並未直接發生課予上訴人繳回系爭補貼款之公法上金錢給付義務之法律效果，核屬觀念通知或催告性質，並非行政處分。而對於非行政處分提起撤銷訴訟者，其起訴即欠缺訴訟要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回，原判決竟為實體判決，顯有不適用法規之違背法令。㈢依臺南地檢署102年度偵字第6886號、第7137號、第8555號、第8556號、第8895號起訴書及金佶利號漁船船長許巍耀之調查、偵訊筆錄顯示，上訴人並未涉及該等刑事案件，則上訴人並非系爭函文所述違章行為之行為人，自非不當得利之受益人，亦未實際取得利益，即無民法第179條規定情形，原判決未予詳查，應有適用法規不當，違背法令情事等語。
六、本院查：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按依改制前本院44年判字第18號判例意旨，提起訴願以有行政處分存在為前提，茍僅為行政官署所為單純的事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願及撤銷訴訟，否則其訴即屬上述規定所謂之起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回。
㈡本件上訴人係系爭漁船船主，該船登記核准經營之漁業種類
為單船拖網兼籠具漁業，自101年1月3日起至102年4月22日止，先以VDR核配方式購油530,900公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量計6,068,200公升，出售予大陸漁船之非漁業行為合計55次，經臺南地檢署檢察官提起公訴等情，固為原判決所認定之事實。惟「行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』之規定而賦予行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。系爭漁船雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當油價優惠標準第13條第1項第7款之規定，惟該標準內並未另賦與被告機關（按即被上訴人，下同）得以行政處分命人民為給付之依據，因而該規定僅係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，並不得解為被告機關有單方以行政處分裁量命原告（按即漁業人，下同）返還不當得利之核定權。至行政執行法施行細則第2條第4款所稱之『其他公法上應給付金錢之義務』應指除該條第1款至第3款稅款等外，得由行政機關單方以行政處分裁量核定人民金錢給付而言，惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量原告返還不當得利之核定權，亦無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而需另提起給付訴訟，以取得執行名義。本件被告以系爭函文通知漁業人繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果，核屬催告性質之觀念通知而非行政處分。」業經本院104年6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。準此，系爭函文並非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，依上開規定及說明，即有起訴不備其他要件之情事，原審理應以裁定予以駁回卻未為之而為實體審理，自有違誤，上訴人執詞指摘核屬有據。惟原判決固屬可議，然其駁回上訴人之訴之結果並無二致，仍應予以維持，故上訴仍為無理由。再者系爭函文既非行政處分，且被上訴人不得以之為執行名義，則上訴人所述其他實體理由，本院即無庸審酌，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 許 金 釵法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 賀 瑞 鸞