最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第368號上 訴 人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 劉烱意 律師被 上訴 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義上列當事人間平均地權條例事件，上訴人對於中華民國103年11月25日高雄高等行政法院103年度訴字第45號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人所有坐落嘉義縣太保市○○段（下稱○○段）22
4、226、231、232、234、235地號等6筆土地及朴子市○○段（下稱○○段）269、271、275、277、279-1、281-1地號等6筆土地（下合稱系爭土地）位屬上訴人「擴大縣治所在地第一期發展區」（下稱擴一期發展區）都市計畫範圍內，經上訴人於民國87年8月21日以府建都字第97209號公告實施「擴大嘉義縣治所在地主要計畫案」，及於88年1月18日以府建都字第1543號公告實施「擬定擴大嘉義縣治所在地第一期發展區細部計畫案」，並於88年辦理區段徵收完竣。上訴人於100年4月28日依據平均地權條例第26條及103年1月13日修正前平均地權條例施行細則（下稱行為時平均地權條例施行細則）第40條規定，以府地劃字第1000079670號函頒「嘉義縣辦理私有空地限期建築使用作業要點」，並報奉內政部101年8月9日台內地字第1010248122號函核定「嘉義縣限期建築、增建、改建或重建」範圍，上訴人乃據以102年1月3日府經城字第10103780671號公告（下稱102年1月3日公告），另以102年1月3日府經城字第1010378074號函（下稱102年1月3日函）通知土地所有權人，自102年1月10日起至104年1月10日止公告實施，請領建造執照開工建築期限2年，如對公告事項有異議者，應於公告期間內檢具相關證明文件以書面向該府提出，逾期不予受理。被上訴人於102年2月7日及102年5月29日向上訴人提出異議，請求撤銷102年1月3日公告，經上訴人以102年8月16日府經城字第1020144404號函（下稱102年8月16日函）復：「……二、有關貴公司所提異議，本府綜合回復意見如下：（一）……雖本縣99年整體空閒住宅數有3.5萬戶，惟本區空閒住宅率則較低，復有故宮南院建院工程業正式啟動，依其發展趨勢，不動產需求應大於供給。（二）……貴公司標案無法順利標脫，應由貴公司自行檢討重新估算成本效益，再積極推動標案方是治本之道，故所提標案流標乙節，尚難謂與本案劃定限期建築範圍或本區都市發展狀況有絕對關係。……（四）……經查貴公司持有之土地於區段徵收前使用情形係道路、水路、農作物、建築物及墳墓，地價介於新臺幣（下同）800-5,300元/平方公尺，開發後依權利價值配還可建築土地，分區編屬住宅區、商業區及購物中心區，街廓評定價介於2,200-6,800元/平方公尺，至102年當期公告現值則為7,000-9,496元/平方公尺，是以，貴公司已享有土地增值之利益。……（五）貴公司所有土地幾獨占本區可建築用地，若無開發除坐享地價增值之利外且阻礙縣治特區發展甚巨，另依土地資源及土地利用角度觀之，實不符地盡其利之政策；……（六）……查貴公司佔本區域所在土地高達70％，目前仍有大面積土地尚未開發，為活化本區域土地，促使大地主開發土地，使土地有效利用，惟有依法劃定其限期建築範圍，督促地主開發，才能達到真正落實活化整體縣治地區之發展。三、綜上，本府仍依法開徵空地稅，促使大地主開發土地，而達到土地有效利用，並活化整體縣治地區之發展。」等語。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決：訴願決定及原處分（102年1月3日公告及102年8月16日函）關於被上訴人所有系爭土地劃定為限期建築範圍之行政處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張︰觀諸平均地權條例第26條之修法說明，該條第1項所稱「得視建設發展情形」，分別劃定區域限期建築、增建、改建成重建之立法目的植基於「近年來地價急劇上漲」之前提，為防止地主維持素地不開發，以囤積居奇之法，平白獲取自然漲價之利益，是由政府限期劃定區域限期建築、增建、改建成重建，逾期未開發時，得額外加徵空地稅，以遂行照價徵稅之目的。上訴人所有毗鄰本件限期建築範圍西側及東側單筆土地面積超過2,000平方公尺以上之土地，上訴人卻未將之列為限期建築範圍，另台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）、葉漢祥及宏都建設股份有限公司（下稱宏都公司）分別所有之3筆土地亦未列入，是上訴人所為限期建築公告範圍，顯未依所自陳原則劃定，而有違反行政程序法第6條不得為差別待遇之原則。另依被上訴人所提擴一期發展區已建築及尚未開發基地明細表顯示，該發展區範圍已建築使用面積僅為該區24.11％，其中最有開發能力之宏都公司所有土地仍為素地，本件限期建築範圍根本未達近年來地價急劇上漲之情形。其次，上訴人於本件限期建築範圍西側縣所有土地迄今仍未售出，且被上訴人鄰近土地自96年起已辦理4次標租設定地上權，均無人投標而流標，益徵本件限期建築範圍，發展延宕停滯。再者，依行政院主計處統計資料，顯見嘉義縣境人口外移嚴重、空閒住宅數大增，參以系爭土地單筆宗地均屬大面積開發，而公告區域周圍空屋率甚高，未有重大產業發展，自無法期待人口群聚效應出現，市場上對新建築開發案供過於求，實無地價急劇上漲之情形。又宏都公司及東芝順股份有限公司（下稱東芝順公司）申請將所有土地作為一般旅館使用，雖經上訴人都市設計審議委員會（下稱都審會）通過，惟仍屬素地狀態；另正佳營造有限公司（下稱正佳公司）與被上訴人間之合建案係於97年6月23日簽約，因房市低迷，正佳公司多次向被上訴人申請展延，最後同意展延至102年2月28日為建造執照取得期限，果若本件限期建築範圍於公告前有地價急劇上漲之情形，正佳公司何須一再申請展延，足徵本件不符限期建築之客觀實質要件。另國立故宮博物院南部院區（下稱故宮南院）營運初期僅能逐步吸引參觀民眾，馬稠後工業區目前僅止於計畫階段，而嘉義高鐵車站周圍幾乎均為空地，顯見並非單有重大公共建設或交通便利即可吸引人潮進駐居住。又依87年5月間公告之「擴大嘉義縣治所在地主要計劃書」記載，開發完成後預計容納96,000人，惟截至103年5月止，擴一期發展區設籍人口共計4,071人，僅占預計容納人數14.65％，嘉義縣治所在地設籍人口亦僅7,230人，兩區總設籍人口亦無法達到上開主要計劃書之計畫人口數，足見該計畫過度高估人口數，擴一期發展區顯無地價急劇上漲之情形。況被上訴人所有嘉保段149地號土地及嘉朴段216地號土地，均位處開發密度較高之嘉義縣治所在地範圍內，得標廠商選擇拋棄地上權或履約遲延等違約情事，顯見嘉義縣治所在地仍無法吸引人口聚集，遑論開發密度甚低之擴一期發展區，更無限期建築之需求。又擴一期發展區位處嘉義縣太保市（下稱太保市）東勢里及嘉義縣朴子市（下稱朴子市）仁和里範圍內，被上訴人彙整該二里近十年間人口總數變化，人口成長率除93年外，其餘各年均低於0.1，103年人口成長更近乎停滯。擴一期發展區距太保市○○○市○○○段距離，目前除前來嘉義長庚紀念醫院就診民眾外，幾乎無其他商業活動，生活機能不甚便利，若僅是公共工程建設完成，卻無其他改善生活機能措置或直接受益行政行為之配合，誠屬毫無誘因吸引人口遷入，則似無單以公共工程已否建置完成，作為限期建築之主要判斷因素，宜一併斟酌地處位置、發展態樣、房地需求、人口成長趨勢等各項因素綜合判斷。再者，依平均地權條例施行細則第41條2項規定，請領建造執照開工建築之期限，在直轄市或省轄市為2年，在縣轄市或鄉鎮為3年，上訴人屬縣轄市，原處分限期建築期間卻為2年，顯違反上開規定云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分（102年1月3日函及102年8月16日函）關於被上訴人所有系爭土地劃定為限期建築範圍之行政處分均撤銷。
三、上訴人則以︰擴一期發展區範圍內之公共設施皆已開闢完竣，區內有嘉義長庚醫院醫學中心、長庚科技大學、永慶完全中學，開發現況則有宏都公司標得1.4公頃土地預計蓋住宅，業經上訴人都審會審議通過，又有東芝順公司申請將土地作為一般旅館使用，正佳公司申請住宅新建案，均已通過審議，是本區實有發展需求。其周邊地區之重大計畫及建設，如北鄰故宮南院，南側為馬稠後工業區，另有臺灣體育學院、長庚科技大學、稻江科技學院、大同科技大學等大專院校均已完成設立，交通建設方面，鄰近82號東西向快速道路，本區並鄰近嘉義高鐵站，南鄰嘉義縣治所在地特定區計畫，區內有嘉義縣政府、嘉義縣議會、嘉義縣衛生局、嘉義警察局、嘉義監理所、臺灣銀行、臺灣郵政等設立，服務機能完善。又系爭○○於區段○○○○道路、水路、農作物、建築物及墳墓，地價介於800至5,300元/平方公尺，開發後分區編屬住宅區、商業區及購物中心區，街廓評定價介於2,200至6,800元/平方公尺，至102年公告現值則為7,000至9,496元/平方公尺，另依內政部不動產交易實價查詢服務系統，102年1月嘉朴段241至270地號（住宅區）土地每坪交易價格24,000元，至102年7月每坪50,000元，103年4月嘉朴段211至240地號，每坪交易價格94,000元，不論從公告現值或實際交易價格，被上訴人已享有土地增值之利益。另依土地稅法規定，土地所有權人參加區段徵收，享免徵土地增值稅或減徵土地增值稅，是上訴人劃定限期建築範圍，乃為促進土地利用進而帶動區域繁榮。又上訴人雖有標脫土地及無人應買流標之情事，然上訴人乃積極研謀解決對策，持續開發故宮南院、馬稠後工業園區，藉以提升本區域發展，促進投標意願。再者，參照上訴人統計要覽「近10年人口發展概況統計表」，太保市平均年成長率達0.96，高於全縣合計-0.46，足證本區人口持續成長，房屋需求亦相對增加，致房地價格高於市價。另台電公司所有嘉朴段279-2地號土地上尚有公用事業之電力設施，故不適於列入限期建築範圍。又葉漢祥所有嘉保段211-1及211-2地號土地於上訴人陳報內政部核定擬辦時均為縣有地，因此未列入限期建築範圍。有關嘉義縣治所在地計畫及擴大嘉義縣治所在地計畫之空閒住宅率，依據行政院主計總處統計資料顯示，99年嘉義縣空閒住宅率為20.4％，上開都市計畫區位於太保市及朴子市交界處，太保市與朴子市之空閒住宅率經推估分別為21.65％及24.64％，惟空閒住宅率於20％上下已是臺灣地區房市現象之一，是上開空閒住宅率僅供參考數據非作為都市發展之唯一指標云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠平均地權條例第26條第1項雖有「得」字之規定，然從最初制定至數次修正之內容觀察，該「得」字係屬立法者對直轄縣市政府有關權限之授與，並非裁量授權，真正屬於直轄縣市政府得為裁量者，係指同條項後段所稱受處分人逾期未依限期建築處分予以使用土地時，直轄縣市政府得選擇加徵空地稅或照價收買。是直轄縣市政府依平均地權條例第26條第1項前段規定能否對特定區域內之土地所有權人課以限期建築處分，並非其裁量權之行使，只是立法者授權該管機關於「有建設發展之必要情形」，容許其對特定區域內之土地所有權人為限期建築處分。然「視建設發展情形」則屬不確定法律概念。換言之，並非凡所有私有土地只要符合平均地權條例第3條第7款之空地要件，直轄縣市政府即得將之列為限期建築區域，亦即該管機關仍須研判私有空地是否有建設發展之可能性及必要性，如私有空地所在區域短期內尚無發展可能或尚無發展之必要，縱使該地區之公共設施已完成，亦不當然劃入限期建築區域而使該管機關逕依平均地權條例第26條第1項規定對私有空地所有權人為限建處分（內政部67年6月19日台內地字第787319號函亦同此意旨）。㈡以平均地權條例第26條立法理由，並輔以平均地權條例第3條第7款規定合併觀察，凡土地經編定為建築用地，且區域內之公共設施業已設置完成，該等土地所有權人即應依法建築使用，惟此際土地所有權人尚未發生行為義務或不行為之處罰效果，必須土地所轄之直轄縣市政府經審認土地所在區域因人口聚集增加、空閒房屋減少、不動產市場逐漸昇溫且地價明顯攀升等情事，為避免私有空地所有人投機炒作或囤積居奇而不當獲取土地漲價利益，經上開機關依平均地權條例第26條第1項規定劃定區域、核發限建處分後，私有空地所有人此際方產生特定行為義務，並於期限經過後、依法領照建築前，將受處分機關加徵空地稅等之不行為處罰效果。今上訴人既審認擴一期發展區內之私有空地已有建設發展之需要，而作成限建處分，行政法院仍得就上訴人本件限建處分有無基於正確之資料及事實認定，以及有無違背上位階法律規範等事項予以審查。㈢從上訴人所舉嘉義縣統計要覽「近10年人口發展慨況統計表」以觀，嘉義縣係屬人口負成長之區域，雖上訴人認定太保市有人口增加之趨勢，然該市位於嘉義市西側，包含故宮南院預定地、高鐵嘉義站，亦是嘉義縣政府所在地，目前為嘉義縣之行政中樞。反觀擴一期發展區位於太保市之西北隅，僅佔有太保市東勢里之範圍，則上訴人逕以整體太保市人口成長數取代作為擴一期發展區之人口成長率，顯屬引證失喻。經查，擴一期發展區位處太保市東勢里與朴子市仁和里之範圍內，依太保市及朴子市戶政事務所就上開二里近十年人口統計數字觀察，自93年以來，人口成長在98年間達到最高峰，往後即逐年下降，直至103年間人口僅成長0.01，如以人口數計算，103年度之人口（4,075人）僅較93年度之人口（2,038人）增加1倍，如加計南鄰嘉義縣治所在地之人口數（7,230人），目前位處「擴大嘉義縣治所在地計畫」範圍內之人口僅大約1萬1千餘人，此與上訴人於87年間訂定之計畫書預計至109年時將可容納9萬6千人之需求，顯有相當之落差。是以擴一期發展區人口確實存在成長緩慢之情，且人口數遠不及南鄰嘉義縣治所在地，既然建設開發大致完成之嘉義縣治所在地尚且無法聚集相當之設籍人口，如何能謂與其地理位置相鄰、生活機能尚未完備之北邊擴一期發展區已有建設發展之強烈需求。㈣上訴人作成本件限建處分時，從未核算擴一期發展區空閒房間數或其空閒住宅率之多寡，僅泛稱依行政院主計處統計資料顯示，嘉義縣99年底空閒住宅率為20.4％，然擴一期發展區之空閒住宅率則較低，不動產需求應大於供給等語。嗣經原審法院要求上訴人統計擴一期發展區較確切之空閒住宅率後，上訴人乃於103年6月20日函復略以：依據行政院主計總處統計資料顯示，太保市與朴子市之空閒住宅率經推估分別為21.65％及24.64％等語。則或謂該2市之空閒住宅數及空閒住宅率，明顯高於嘉義縣之平均值，姑不論擴一期發展區之空閒住宅率與其他外縣市之空閒住宅率並無偏高情事，今嘉義縣人口逐年呈現負成長，擴一期發展區僅因其地理位置及周邊設施，使其設籍人口尚有成長可能，但其卻有較全縣平均值相對偏高之空閒住宅率，某程度反應人口成長尚無法趕上建設腳步，以致供給大過需求，此與上訴人作成本件限建處分之理由謂以：擴一期發展區空閒住宅率相較於全縣平均值為低，加上人口持續成長，故房屋需求相對增加云云，顯然相左。依此，限建處分認定之基礎事實既有錯誤，則限建處分之合法性自非無疑。㈤本件限建處分作成時，扣除長庚科技大學（含嘉義長庚紀念醫院）校地、永慶高中、加油站、公園、道路等公共設施、已建築土地、宏都公司（嘉保段211-1地號）、葉漢祥（嘉保段211-2地號）、台電公司（嘉朴段279-2地號）等3人私有空地外，其餘均為本件限建處分相對人（含被上訴人在內）及上訴人所有之可建築空地，其中上訴人持有114,
525.1平方公尺，如加計上訴人於100年間標脫與宏都公司及葉漢祥之上開土地，上訴人於93年都市計畫細部計畫及公共設施建設完成時，持有高達154,081.79平方公尺之建築空地。雖平均地權條例第26條規定所稱之限建處分對象僅限於私有空地，然上訴人擴一期發展區內之公有空地並無特定公用目的，土地使用分區亦屬商業區及住宅區，此際其就公有空地之身分資格及土地增值利益實與私人無異。惟上訴人除於100年間標脫上開2筆土地與宏都公司及葉漢祥外，其餘持有之空地直至作成本件限建處分之際仍無法順利標脫；佐諸被上訴人自96年起積極辦理系爭土地之地上權標售、基地標租、合建招商等舉措，但直至103年止均流標，足見不論是上訴人之公有空地，抑或被上訴人之系爭土地均同樣存在開發不易之窘境，則上訴人未斟酌公有空地標脫不易事實，卻逕指責被上訴人招標不力，已屬失當。抑且，系爭土○○○區段徵收所領回之抵價地，使用分區分屬商業（二）區、購物專用區、住宅區，則被上訴人就系爭土地既不得設廠經營，又不得依土地稅法第18條規定享有地價稅之優惠稅率，自無可能恣意不開發、坐享地利之方式持有系爭土地。再者，上訴人雖提出擴一期發展區近十年來無論土地公告現值，抑或交易市場買賣實價均有相當成長乙節。然上訴人提出之嘉義縣4處縣轄市及鄉鎮房地買賣價格登錄資料，均屬小面積之土地轉讓，然系爭土地最小宗地面積至少1公頃以上，如無特定誘因，該等交易活動易趨近於零。今上訴人所有之公有空地亦大多屬宗地面積1公頃以上之基地，直至作成本件限建處分時，仍無人問津，則系爭土地是否存在交易市場，即屬事實不明。雖上訴人另舉擴一期土地已有3處開發商陸續進駐建築之事，然查，上訴人固於100年間有出售2筆土地與葉漢祥、宏都公司，但迄今仍屬空地；至於嘉保段213-246、213-247等2筆地號土地亦為本件限建處分之對象；另被上訴人所有嘉朴段281-1地號土地，其早於97年間即與正佳公司簽約合建，但正佳公司以房市買氣低迷為由，數度申請展期興建，待至102年初方迫其開工，此均足證擴一期發展區大宗土地買賣市場蕭條，然上訴人既拒不審酌系爭土地數次流標之資料，又未能適切提供擴一期發展區大宗土地交易市場存在之事證，其遽指責被上訴人持有擴一期發展區最大面積之地主，卻坐享土地增值利益、未積極開發且招標不力云云，亦顯有未盡調查情事，單純僅憑持有面積大小遽為事實論斷之疑義。㈥以本件限建處分作成之102年1月3日為界，上訴人並未將擴一期發展區內尚未開發之私有空地所有權人一律劃入限建處分之對象，其中脫免義務者有宏都公司（101年2月23日因買賣取得嘉保段211-1地號土地）、葉漢祥（101年5月7日因買賣取得嘉保段211-2地號土地）、台電公司（93年12月1日因區段徵收取得嘉朴段279-2地號土地）等3人，土地使用分區均屬住宅區。雖上訴人辯以宏都公司與葉漢祥所有之上開土地於100年間本件送請內政部審核時，仍屬公有空地，無須列入限建範圍；至於台電公司所有之上開土地上留有公用事業之電力設施，不宜列入限建範圍云云。然葉漢祥、宏都公司已先後於101年5月17日、3月3日以買賣為原因登記成為擴一期發展區內私有空地之所有權人乙節，為上訴人作成本件限建處分時所明知，且上訴人於內政部101年8月9日核定前，已於101年6月11日函知內政部關於上開2筆土地預定於101年間辦理所有權移轉登記，參以上訴人即為受理建築執照申請之機關，則其於102年1月3日作成限建處分時，葉漢祥、宏都公司是否該當平均地權條例第3條第7款之私有空地所有人，上訴人實難諉其毫無所悉，或推諉該等土地未經內政部核定，否則凡劃定區域範圍內之土地移轉發生在直轄縣市政府送請內政部核定後者，均可不受限建處分之拘束，將違反行政程序法第6條之平等原則，反之，同樣通過都審會審查之嘉保段213-246、213-247地號土地所有人江美莉，卻受有限建處分之拘束，上訴人即係對擴一期發展區內之私有空地所有人實施差別待遇。至於台電公司所有之上開土地上縱有公用事業之電力設施，然該土地之使用分區為住宅區，則使用人是否未依法移除地上物，及該土地是否該當平均地權條例第3條第7款後段之空地要件等情，均未經上訴人審酌，則其逕以該地仍留有部分電力設施為由，故不納入限建範圍云云，亦有未依法查證並為正確事實認定之情事。㈦擴一期發展區係屬太保市及朴子市等2處縣轄市所轄土地，揆諸平均地權條例施行細則第41條第2項規定，縱認上訴人依平均地權條例第26條第1項規定得對擴一期發展區內之私有空地所有人核發限建處分，土地所有人請領建照及開工期限理應訂為3年，然上訴人卻將之提升至直轄市或省轄市之規模，而以本件限建處分限制被上訴人等地主領照及開工期限需於2年內為之，自是違反上開法規命令，而構成處分違法。㈧綜上，上訴人限建處分所依憑之理由，自非適法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。被上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人所有系爭土地劃定為限期建築範圍之行政處分，為有理由，應予准許，爰為被上訴人勝訴判決。
五、上訴理由略謂：原判決未詳加斟酌平均地權條例第26條規定之立法目的，在促進土地利用，健全都市發展，防止土地投機壟斷，而僅就該區域之現有發展現況論述，認定該區域人口成長尚無法趕上建設腳步，以致有供給大過於需求之情事云云，進而認定上訴人所為處分不當，顯有違誤。又被上訴人擁有擴一期發展區面積74.27％土地，但迄今未開發，亦不願出售，導致當地土地價格不斷飆漲，讓一般上班族無能力購買此區域之建物，導致本區域發展遲緩。原判決未查明上情，若被上訴人積極開發或出售土地予民間開發，則土地供給大增，即可平抑土地價格，一般上班族即有能力購買此區建物，人口即可快速增加，相關商業活動隨即熱絡，本區域當快速繁榮而達成擴大都市計畫之目標。再者，本件限期建築範圍經內政部核備在案，被上訴人訴願亦遭駁回，足認上訴人所為限期建築年限2年應屬適法。縱使此部分處分不當，依行政程序法第112條、第117條之規定，亦非全部處分皆得撤銷，若本院認定2年之處分不當，上訴人願更正為3年云云。
六、本院查：
（一）按「本條例用辭之定義如左：……七、空地：指已完成道路、排水及電力設施，於有自來水地區並已完成自來水系統，而仍未依法建築使用；或雖建築使用，而其建築改良物價值不及所占基地申報地價百分之10，且經直轄市或縣（市）政府認定應予增建、改建或重建之私有及公有非公用建築用地。」「直轄市或縣（市）政府對於私有空地，得視建設發展情形，分別劃定區域，限期建築、增建、改建或重建；逾期未建築、增建、改建或重建者，按該宗土地應納地價稅基本稅額加徵2倍至5倍之空地稅或照價收買。」平均地權條例第3條第7款、第26條第1項分別定有明文。依此，直轄市或縣市政府固有對於私有空地劃定限期建築、增建、改建或重建地區之權限；惟是否劃定法律設有應「視建設發展情形」之要件。因「視建設發展情形」為不確定法律概念，是直轄市或縣市政府對於特定區域之實際「建設發展情形」，是否有對該區域內私有空地，為限期建築之必要，固享有判斷餘地；惟其判斷，除不得與強制、禁止規定相違背外，是否為達成平均地權條例第26條規範目的所必要，有無違反比例原則，作為判斷依據之事實，有無認定事實之違法，行政法院均得為全面之審查。
（二）又內政部67年6月19日台內地字第787319號函：「……二、限期建築使用地區之劃定，依照平均地權條例第26條規定，係由直轄市或縣市政府視建設發展情形分別劃定，該管市縣政府如認為某地區較短期內尚無發展可能或尚無發展之必要，縱該地區之公共設施已完成，亦得不列為『限期建築使用地區』。」內政部此一函釋，雖係以特定地區如「較短期內尚無發展可能」或「尚無發展之必要」，主管市縣政府得不列為「限期建築使用地區」所為；然其文義，可推得特定地區如「較短期內尚無發展可能」，主管直轄市或縣市政府即無劃定為限期建築使用地區之必要，主管直轄市或縣市政府將之劃定為限期建築使用地區，即與平均地權條例第26條第1項「視建設發展情形」要件不符之意旨。
（三）次按，行為時平均地權條例施行細則第40條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第26條第1項規定劃定私有空地限期建築、增建、改建或重建之地區，應符合左列規定：一、都市土地依法得核發建造執照，或非都市土地經編定為乙種建築用地屆滿5年。二、無限建、禁建情事。（第2項）前項之地區範圍，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，通知土地所有權人限期建築、增建、改建或重建。」上訴人為辦理此項業務，訂定「嘉義縣辦理私有空地限期建築使用作業要點」（下稱作業要點），作業要點第2點規定：「劃定實施地區範圍：私有空地限期建築、增建、改建或重建之地區範圍，由城鄉發展處視都市建設發展情形，分別劃定區域，由嘉義縣政府（以下簡稱本府）報請內政部核定後，通知土地所有權人限期建築、增建、改建或重建。」，第11點「公告及通知」規定：「（一）公告文張貼於本府、各地政事務所及各鄉鎮市公所公告欄。（二）分別以雙掛號通知土地所有權人於限期內建築使用、增建、改建或重建（掛號回執應附在通知書存根聯歸檔）。」可知，上訴人依平均地權條例第26條第1項規定劃定限期建築、增建、改建或重建地區，經中央主管機關核定後，應就其範圍為公告，上訴人102年1月3日公告，係對於其發布實施「嘉義縣限期建築、增建、改建或重建」為範圍之公告，尚未於公告中對範圍內各別土地所有權人之權利為具體限制。上訴人以範圍內土地所有權人為相對人作成之102年1月3日函，函中表示「自民國102年1月10日起公告實施，其請領建造執照開工建築之期限為2年，至104年1月10日止」，方為上訴人對劃定範圍內土地所有權人權利行使為限制之決定，於經合法送達，對劃定範圍內之各土地所有權人直接發生效力，而為行政處分。被上訴人對其所有系爭土地遭限期建築不服，自應以102年1月3日函為對象，提起撤銷訴訟。至作業要點第12點雖有「異議處理」規定，惟該要點，依其第1點，係依平均地權條例第26條及同條例施行細則第40條所訂定，然該等規定，並未授權訂定異議程序，且其內容亦與救濟程序無關，是此所指「異議處理」非屬法定救濟程序之一環，被上訴人對102年1月3日函提出異議，上訴人以102年8月16日函為說明，核其性質僅係102年1月3日函理由之補充，附此敘明。
（四）再按，「（第1項）本條例第26條第1項所稱逾期未建築、增建、改建或重建，指土地所有權人未於規定期限內請領建造執照開工建築而言。已請領建造執照開工建築但未按該執照核定之建築期限施工完竣領有使用執照者亦同。（第2項）前項請領建造執照開工建築之期限，在直轄市或省轄市為2年，在縣轄市或鄉鎮為3年。」則為行為時平均地權條例施行細則第41條所明定。
（五）查系爭土地位於擴一期發展區，依上訴人102年8月16日函意旨，係以該區發展趨勢，不動產需求應大於供應，人口持續成長，房屋需求相對增加，致房地價格高於市價，因被上訴人所有土地幾獨占該區可建築用地，若無開發除坐享地價增值之利外，且阻礙縣治特區發展甚鉅，不符地盡其利之政策，依法開徵空地稅，促使大地主開發土地，達到土地有效利用，活化整體縣治地區之發展，而將之劃定為限期建築、增建、改建或重建範圍內。惟擴一期發展區自93年以來人口成長在98年間達到最高峰，往後即逐年下降，直至103年間人口僅成長0.01，與上訴人於87年間訂定之計畫書預計至109年時將可容納9萬6千人之需求，顯有相當之落差；又今嘉義縣人口逐年呈現負成長，擴一期發展區僅因其地理位置及周邊設施，使其設籍人口尚有成長可能，但其卻有較全縣平均值相對偏高之空閒住宅率，某程度反應人口成長尚無法趕上建設腳步，以致供給大過需求；上訴人所有之公有空地亦大多屬宗地面積1公頃以上之基地，直至作成本件限建處分時，仍無人問津，則系爭土地是否存在交易市場，即屬事實不明；又擴一期發展區大宗土地買賣市場蕭條等事實，為原判決依證據所確定之事實，核與卷附事證尚無不符。
（六）綜上所述，原判決基於前開事實，以上訴人本件限期建築處分之理由，關於人口成長率、空閒住宅率及房地市場交易情況等基礎事實，有認定事實，未依證據之違誤，並以本件限期建築年限2年，與法定期限不合，爰認本件上訴人對系爭土地所為限期建築之行政處分違法，揆諸前開說明，核無不合。原審對於本件被上訴人提起本件撤銷訴訟之對象，雖未詳予釐清，致原判決為被上訴人勝訴判決時，於主文第一項以上訴人102年1月3日府經城字第1020378074號（按應為0000000000之誤植）公告及102年8月16日函為原處分，而諭知訴願決定及原處分關於系爭土地劃定為限期建築範圍之行政處分均撤銷之判決，所載雖未盡妥適，然其意旨，尚不足以影響被上訴人起訴所欲除去處分規制效力之明確，爰予以維持。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，無非重申前詞，而以上訴人主觀歧異見解，就原審取捨證據，認定事實之職權行使，指摘其違法，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 2 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 2 日
書記官 吳 玫 瑩