最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第379號上 訴 人 林國民訴訟代理人 何家怡 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高廣圻上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國103年9月18日臺北高等行政法院103年度訴字第99號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由嚴明變更為高廣圻，玆經繼任者於民國104年1月29日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人經被上訴人以93年4月16日（93）勁勢字第5226號令核准承受其母就臺南市○區○○三村（下稱○○三村）之原眷戶權益，嗣被上訴人辦理○○三村改（遷）建作業，上訴人填具申請書，選擇自願放棄承購國宅，申請購置國內民間市場成屋，並辦理其輔助購宅款及優惠貸款，且願將配住之○○三村726號眷舍及自行增建部分，交由主管機關依法處理。該申請書經臺灣高雄地方法院所屬民間公證人認證在案。嗣被上訴人及所屬陸軍司令部各核撥予上訴人購置民間市場成屋第1、2期輔助購宅款，計新臺幣（下同）1,388,765元。被上訴人為辦理○○三村原眷戶搬遷事宜，以96年8月28日昌易字第0960016682號公告，通知○○三村原眷戶應於公告搬遷期間（96年9月1日至96年11月30日）內搬遷，未搬遷者，視為不同意改建。上訴人未如期搬遷，其後列管單位即被上訴人所屬陸軍第八軍團指揮部多次函知上訴人，促其搬遷未果，被上訴人乃依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條及同條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）第13條第1項規定，以102年7月24日國政眷服字第1020009625號函（下稱原處分）註銷上訴人承受原眷戶之輔助購宅權益。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回其訴，復提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：不同意改建與未於期限內主動搬遷不同，對未於期限內主動搬遷者採取訴訟搬遷及強制執行，已足達到目的，若進而註銷輔助購宅權益，有違比例原則。又眷改條例第22條第1項未規定未於期限內主動搬遷者，主管機關得逕行註銷輔助購宅權益，且註銷輔助購宅權益攸關人民權益重大，以眷改條例施行細則剝奪輔助購宅權益，實牴觸中央法規標準法第5條第2款規定。再者，上訴人未於期限內主動搬遷，係不得已，並非故意抗拒。被上訴人依眷改條例施行細則第13條第1項規定註銷上訴人輔助購宅權益，違反法律保留原則及比例原則，且侵害上訴人財產權及生存權等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人則以：被上訴人及所屬陸軍第八軍團指揮部已三度限期請上訴人搬遷，並敘明逾期未搬遷將依法註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，上訴人仍置之不理，依眷改條例施行細則第13條規定，應視其為不同意改建眷戶。被上訴人依眷改條例第22條第1項規定，無裁量空間作成除註銷原眷戶權益以外之其他行政處分或給與其他法律效果，原處分之作成自無違法不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：眷改條例第22條第1項所稱「不同意改建之眷戶」，即眷戶已為不同意改建之意思表示，得以明示或默示方式為之。眷改條例施行細則第13條第1項規定，係為達成眷改計劃之執行效率，以眷戶一定的消極行為，認定其具有不同意改建之默示意思表示，乃辦理國軍老舊眷村改建業務之細節性、技術性規定，屬規範母法授權範圍事項之法規命令，無違法律保留原則。上訴人承受原眷戶權益後，於被上訴人辦理○○三村遷購國宅業務，選擇放棄承購國宅，領取輔助購宅款，願將系爭眷舍交由被上訴人依法辦理，則其收受限期搬遷通知後，卻未配合辦理，依眷改條例施行細則第13條第1項之規定，應視為不同意改建，被上訴人依眷改條例第22條第1項規定，對上訴人為註銷輔助購宅權益之決定，洵然有據，亦無違比例原則。訴願決定遞予維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠、本件上訴人已有明示同意改建之意思表示，並依民法第95條通知到達被上訴人而發生效力，自不得再以特定行為推定或擬制默示意思表示，不應適用眷改條例施行細則第13條第1項規定。原判決擴大解釋前開規定適用於系爭已明示同意改建之個案，顯有適用法規錯誤之違法。
㈡、原處分依眷改條例施行細則第13條第1項規定，認上訴人默示拒絕改建，並註銷上訴人承受輔助購宅款之權益，未就個案審酌上訴人生活困頓、生命危難等情，實有違憲法生存權之保障。原判決未撤銷原處分，實違憲法第15條人民生存權應予保障之旨。㈢、上訴人既已同意改建，並無阻礙更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益之立法目的，故被上訴人縱不以原處分註銷上訴人承受輔助購宅款之權益，仍得依上訴人同意改建之意思表示，採取訴訟搬遷及強制執行，如此亦可達改建、促進土地經濟利用之目的。被上訴人有多種達到相同目的之方法，卻選擇侵害最大手段，勢必造成上訴人財產權及生存權之重大損害，不符比例原則。
七、本院查：
㈠、按「規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」眷改條例第22條第1項定有明文。
另眷改條例施行細則第13條第1項規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」係眷改條例第29條所授權訂定，為辦理國軍老舊眷村改建或遷建業務所為細節性、技術性規定，與法律保留原則並無違背，被上訴人自得據為執行眷改相關業務之依據。
㈡、本件上訴人前經被上訴人核准承受其母就臺南市○○三村之原眷戶權益。嗣被上訴人辦理○○三村國軍老舊眷村改（遷）建作業，上訴人提具經臺灣高雄地方法院所屬民間公證人認證之原眷戶遷購大道○○國宅基地申請書，選擇自願放棄承購國宅而改為領取輔助購宅款及優惠貸款，願將配住之○○三村726號眷舍及自行增建部分，交由主管機關依法處理。嗣分經被上訴人及所屬陸軍司令部各核撥購置民間市場成屋第1期及第2期之輔助購宅款，計1,388,765元。被上訴人為辦理○○三村原眷戶搬遷事宜，以96年8月28日昌易字第0960016682號公告，通知○○三村原眷戶應於96年11月30日前搬遷，未搬遷者，視為不同意改建。上訴人未遵期搬遷，被上訴人所屬陸軍第八軍團指揮部多次以函文通知上訴人辦理眷舍搬遷事宜，上訴人仍未據以辦理等情，為原審確定之事實。原審因認上訴人未配合辦理搬遷依眷改條例第22條及眷改條例施行細則第13條第1項規定，視為不同意改建之眷戶，被上訴人以原處分註銷上訴人輔助購宅權益，並無違誤。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形。
㈢、上訴人雖指摘原判決有適用法規錯誤之違法，惟按眷改條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例……」已明揭眷改條例具有公益之立法目的。另按「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施，其終止原不以配住眷戶之同意為必要。系爭規定（指85年2月5日制定公布之眷改條例第22條之規定，96年1月3日修正公布將4分之3修正為3分之2，並改列為第1項）之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。」亦據司法院釋字第727號解釋理由書闡釋甚明。軍人眷舍配住之法律性質既為私法上之使用借貸關係，而民法規定使用借貸之終止，並不以使用人同意為必要，可見眷改條例及其施行細則有關原眷戶出具同意書之規定，主要係在凝聚共識，要求原眷戶如期搬遷，以掌握改建之進度，而達維護公益之目的。又眷改條例施行細則第13條第1項規定，係為落實母法之相關規定，使原同意改建而未能如期搬遷之眷戶，亦視為不同意改建者，以達成眷村改建計畫之效率。本件上訴人雖曾明示同意改建，並已領取輔助購宅款達1百餘萬元，竟違反其承諾，不於公告期限內搬遷，屢經催告迄該期限6年後仍未履行搬遷，其同意改建之意思表示與其嗣後之行為大相逕庭，依眷改條例施行細則第13條第1項之規定，已生擬制不同意之法律效果。上訴論旨以上訴人已明示同意改建，且已發生法律上效力，不得再適用眷改條例施行細則第13條第1項規定，原判決適用法規顯有錯誤云云，非可採取。
㈣、又國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（司法院釋字第485號解釋參照）。眷改條例所賦予原眷戶之各種公法上之請求權，雖具有財產價值，但該請求權純係出於國家照顧軍人、軍眷或遺眷所為之優惠措施，不應超過達成所需之必要限度。上訴人之輔助購宅款及優惠貸款等原眷戶權益，既係依眷改條例所給予之優惠，上訴人領取半數輔助購宅款後，竟違反承諾不予搬遷，屢經催告未果，原處分依首揭規定註銷上訴人原眷戶權益，並無侵害上訴人之生存權可言。上訴人縱有生活困頓之事實，亦屬國家應否給予扶助或救濟之範疇，尚非原處分所應考量之事項，原判決就此亦無違法可言。上訴意旨以原處分未審酌上訴人生活困頓、生命危難，違反憲法第15條人民生存權應予保障之旨，原判決未察，應予廢棄云云，亦非可採。
㈤、末查，被上訴人為辦理原眷戶搬遷事宜，除於96年8月28日公告通知限期搬遷外，其於102年7月24日以原處分註銷上訴人輔助購宅權益前，已先後於98年3月19日、100年5月25日及101年10月5日，由其下屬即列管單位陸軍第八軍團指揮部，通知上訴人應如期搬遷並告知違反之法律效果，上訴人迄未搬遷等情，為原審確定之事實。而本件○○三村之遷建作業，具有達成國軍老舊眷村之更新，獲致土地使用之最佳經濟效益，協助地方政府取得公共設施用地，改善都市景觀等目的，且上訴人所承受之原眷戶權益係依眷改條例所給予之優惠，依法註銷原眷戶權益，並無侵害生存權可言，均如前述；被上訴人為完成○○三村之遷建作業，既於6年間3度催告上訴人依法搬遷，並已告知違反之法律效果，上訴人於領取輔助購宅款後仍未搬遷，則原處分依首揭規定註銷上訴人輔助購宅權益，其目的核屬正當，手段亦與適當性、必要性及比例性並無違背。上訴意旨以被上訴人不採取訴訟搬遷及強制執行之方式，造成上訴人財產權及生存權之重大損害，不符比例原則云云，顯不足採。
㈥、綜上所述，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 13 日
書記官 彭 秀 玲