最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第396號上 訴 人 何 景
何敏陽共 同訴訟代理人 黃國城律師被 上訴 人 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政訴訟代理人 龔維智律師上列當事人間國有財產法事件，上訴人對於中華民國103年1月2日臺北高等行政法院101年度訴更一字第141號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
本件移送臺灣臺北地方法院。
理 由
一、上訴人於民國98年11月17日依國有財產法第52條之2規定，向被上訴人(行政院組織改造前原名財政部國有財產局臺灣北區辦事處)申請讓售坐落臺北市○○區○○段○○段155、
159、372地號等3筆國有土地(下稱系爭國有土地)，經被上訴人以101年1月20日台財產北處字第1014000118號函(下稱原處分)復上訴人略以：「主旨：台端等2人(即上訴人)依國有財產法第52條之2規定申請承購臺北市○○區○○段○○段155、159、372地號3筆國有土地乙案，核與讓售法令規定不符，原編098AD0000000號申購案予以註銷，請查照。說明：……三、查台端等2人檢附載有『○○鎮○○里13鄰73號』於35年10月1日即有何能通君設籍之戶籍謄本影本，擬作為35年12月31日以前已使用旨述國有土地之證明文件。次查旨述3筆國有土地與台端等2人所有之同小段157、158地號(重測前○○段○○○小段248-12、248地號私有土地，由何能通君於48年間交換取得)、377地號(重測前○○段○○○小段171地號，合併重測前同小段173地號，由何能通君於47年間因放領取得)交雜。地上現況為『○○路175號加強磚造
一、二層樓房、搭棚及庭院』。另建物謄本載，○○路175號門牌之建物登記為同小段10152建號(其坐落為同段377地號私人土地)，係於57年12月4日建築完成，且依陽明山管理局核發之57年12月4日(57)工使字第938號建築物使用執照及附圖載，10152建號建物雖屬增建，惟其原有建物未坐落本案國有土地，又何君所有土地均係於47年以後取得，核與上開法令規定不符。爰依『辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項』(下稱讓售注意事項)第13點第2項第3款規定，不合讓售法令規定者，註銷申購案。……」等語。上訴人不服，提起訴願，經決定訴願不受理後，提起訴訟，經原審法院101年度訴字第995號裁定移送臺灣臺北地方法院。上訴人不服，提起抗告，經本院101年度裁字第2218號裁定廢棄前開裁定，發回原審法院，經原審法院更為101年度訴更一字第141號判決(下稱原判決)駁回。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，發回原審法院。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)依國有財產法第52條之2規定，讓售之土地包括居住使用場所及附屬設施，並不以主體建物直接占用國有土地為限，且與土地所有權之取得與否無關。被上訴人稱上訴人增建後登記之建物未占用國有土地，且土地係於47年以後取得，率認與規定不符，駁回上訴人申請，顯然曲解法令，罔顧事實。實則，系爭國有土地係在上訴人所有房屋即門牌坐落臺北市○○路○○○號房屋內，該門牌內除該已登記之建物外，尚有未辦保存登記之房屋，於日據時代即有建築物，或為簡陋房舍、倉房、畜牲屋舍、工具間、堆肥房舍、垃圾處理房舍及庭院、晒穀場、曬衣場，日據時代即由上訴人之祖父、父親及家人占有居住使用，歷百餘年，從未變更過。
(二)上訴人於98年11月17日申請時，即檢具除戶戶籍謄本及上訴人現戶戶籍謄本證明，35年10月1日臺北市○○路○○○號即有何能通(即何景之父、何敏陽之祖父)及其家人設籍，足徵當時地上即有房屋，且該戶籍內除何能通及家人外，並無他人設籍，足徵該房屋係上訴人所有，且居住使用迄今，系爭國有土地於日據時代為上訴人及家人為庭院、禽畜舍、倉庫或曬場之使用，符合讓售之相關規定。被上訴人現場履勘亦稱「○○路175號為加強磚造一、二層樓房、搭棚及庭院」，惟○○路175號原為○○里73號，有門牌證明書足稽，該門牌房屋包括已辦建物登記之10152建號房屋(57年時增建，原新請門牌為○○里73-3號，後經戶政機關查明為同一戶內，乃合編為○○路175號)及未辦保存登記之房屋，房屋全部於日據時代均屬何能通所有，被上訴人尚無反證足以推翻何能通及其繼承人為系爭國有土地之直接使用人。
(三)本件經現場履勘，足徵前揭門牌內確有3列房屋，且經臺北市士林地政事務所(下稱士林地政事務所)測量結果，第1列房屋(即測量成果圖D1、D2、D3房屋)及第2列房屋(即測量成果圖A1、A2、B1、B2、C房屋)均占有系爭國有土地，由上訴人申請書所附文件及卷附其他相關文件，包括地形圖、空照圖及切結書，足徵上訴人世居於系爭房屋，且日據時代即已使用系爭國有土地。上訴人符合國有財產法第52條之2、國有財產法施行細則第55條之3暨98年7月30日修正之「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」(下稱讓售補充規定)等相關法令。
(四)上訴人世居之臺北市○○區○○里○○鄰○○路○○○號，日據時戶籍為「臺北州七星郡○○街○○字○○○二百四番地」，即由上訴人何景之曾祖父何牛在此居住耕作，為日本人之佃農，幾代相傳。嗣於35年國民政府來台接收日產，乃由其父何能通於現址即原地重新設籍為戶長，35年10月1日時門牌為「臺灣省臺北縣○○鎮○○里11鄰35號」，41年時門牌改編為「臺灣省臺北縣○○鎮○○里11鄰73號」，43年2月1日行政區域劃分，改編為「臺灣省臺北縣○○鎮○○里13鄰73號」，57年7月1日臺北縣○○鎮併入臺北市為「臺北市○○區○○里13鄰73號」，此時門牌坐落之房屋，為日據時期留下之「土塊屋」陸續修築之房屋，均係未辦保存登記之房屋。57年上訴人於主體建物增建2層之房屋(即現場履勘所繪系爭房屋簡圖所示3層部分)，即坐落臺北市○○區○○段○○段10152號房屋，時因房屋基地登記在上訴人何敏陽及其母何金葉(即上訴人何景之妻)名下，乃由二人於使用執照核發翌日，另申請一門牌，即「臺北市○○里13鄰73-3號」，嗣於59年10月15日兩門牌整編合併為「臺北市○○區○○里○○路○○○號」，是故「臺北市○○里13鄰73-3號」與「臺北市士林區○○里13鄰73號」本為同一戶，「臺北市陽明里13鄰73-3號」房屋增建前，「臺北市○○區○○里13鄰73號」門牌即已有未辦保存登記之3列房屋。
(五)上訴人於35年12月31日前已在系爭土地上設籍，即足徵日據時代迄今上訴人及祖先均在此建屋居住並務農維生。上訴人之祖先既善意占有臺北市○○路○○○號內3列未辦保存登記房屋，依民法第952條規定，即應推定其適法得為占有物之使用收益。故應推定上訴人之祖先於35年12月31日前，即已使用系爭國有土地。另讓售土地價格請求以每平方公尺新臺幣127元計算等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應依上訴人98年11月17日申請書內容，作成依國有財產法第52條之2規定，准許上訴人承購坐落臺北市○○區○○段○○段155、159、372地號等3筆國有土地之行政處分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)系爭國有土地地上現況為「○○路175號加強磚造一、二層樓房、搭棚及庭院」，依建物登記謄本所載，該門牌之建物登記為同小段10152建號(其坐落基地為同段377地號私有土地)，係於57年12月4日建築完成，且依陽明山管理局核發之57年12月4日(57)工使字第938號建築物使用執照及附圖所載，10152建號建物係屬增建，原有建物係坐落於377地號私有土地，並未坐落系爭國有土地，且依155、159、372地號土地登記簿謄本所示，該等土地地目分別為道、溝、道，顯見該3筆土地早期非可建築用地，又依臺北市稅捐稽徵處士林分處核發之房屋稅籍證明書(稅籍編號00000000000)所載，「○○路175號」房屋起課年月為48年7月。再按系爭國有土地與上訴人所有之同小段157、158地號(重測前○○段○○○小段248-12、248地號私有土地，由何能通於48年間交換取得)、377地號(重測前○○段○○○小段171地號，合併重測前同小段173地號，由何能通於47年間因放領取得)交雜。
上訴人所有土地均係於47年以後取得，亦難證明渠等確於35年12月31日前即建築使用系爭國有土地。
(二)訴願卷所附之地籍套繪圖乃57年12月4日(57)工使字第938號建築物使用執照上建物，所在位置即坐落臺北市○○區○○段○○段377號，參以被上訴人所提之陽明山管理局建築物使用執照記載建築地址為○○里13鄰73-3號(嗣於59年10月15日整編為○○路175號)，營造類別為增建，層數二層，故該地籍套繪圖僅證明○○路175號於57年間增建二層建物坐落377地號土地上，至於增建部分以外無使用執照之建物究於何時興建？上訴人並未提出明確事證。
(三)依臺北市士林區戶政事務所(下稱士林戶政事務所)102年9月25日北市士戶資第00000000000號函所示，○○路175號門牌原係○○里13鄰73號，且57年12月6日初編之○○里13鄰73-3號門牌，於59年10月15日亦整編為○○路175號，由上函可知○○里13鄰73號門牌即為現今○○路175號門牌。然現今○○路175號門牌內有數棟獨立建物，本件雖有原○○里13鄰73號戶籍資料及○○里13鄰73-3號門牌編定位置圖，但據此仍不足證明○○路175號門牌內除原領有使用執照增建部分以外之建物(包含被上訴人經管坐落系爭國有土地上之建物)均係於35年以前即已存在，迄今從未拆除改建，且範圍與現今○○路175號現況相同。
(四)依士林地政事務所102年11月15日北市士地資字第10231938800號函覆：日據時期之「七星郡○○街○○字○○○二百四番地」於光復初期地號為○○鎮○○字○○○204地號，重測後地號○○○區○○段○○段○○○○號，並非現今○○路175號主建物所坐落同小段377地號，亦非上訴人所有同小段15
7、158地號，故上訴人主張其居住之臺北市○○區○○里○○路○○○號即日據時期「臺北州七星郡○○街○○字○○○二百四番地」原址，所言是否屬實，不言已明。
(五)本件無從認定系爭國有土地地上建物為35年12月31日以前即已實際供建築、居住使用至今，核與國有財產法第52條之2規定不符，被上訴人爰依讓售注意事項第13點第2項第3款規定，以原處分註銷其申購案，並無違誤等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原審判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)系爭國有土地分布之情形，其中155地號國有土地位於最東側，為長條狀土地，與○○路平行，其西側依序為同小段157及158地號私有土地，現為上訴人何景與訴外人何博汶共有，應有部分均分別為6分之5及6分之1，再西側則依序為159及372地號國有土地，最西側則為上訴人共有之同小段377地號私有土地(各應有部分2分之1)。上開土地使用之現狀，系爭國有土地均位於門牌號碼○○路175號圍牆內，自○○路門口進入(東向西)，左側有車庫及1層樓未登記建物(出租學生房間數間)，經測量係大部分位於158及159地號上，向內為庭院及通道，正對大門則有一列建物，主建物正面為2層樓(因地勢向下，自背面看則為3層樓)主建物右側有1浪板屋頂之1層樓建物，前2建物經測量均有部分占用372地號國有土地(分別為26.12平方公尺即測量成果圖A1及A2所示、45.18平方公尺即測量成果圖B2所示)，主建物尚占用159地號國有土地達13.05平方公尺(測量成果圖B1所示)，主建物左側另有斜瓦屋頂正面1層樓建物(自背面看則為2層樓)，經測量則位於377地號土地上。如依現狀，系爭國有土地固可認係在上訴人建物占用及以庭院用途使用中，為讓售注意事項第4點第2項規定之居住使用場所及附屬設施，但此狀態自何時開始，實無法判斷，尚無從逕認其自35年12月31日以前即有直接使用之情形。
(二○○○區○○段○○段157、158地號土地，現由上訴人何景與
訴外人何博汶共有，76年重測前分別為○○段○○○小段248-12地號(53年7月8日分割自同小段248地號)及248地號，上開248地號於日據時代為臺北州七星郡○○庄○○字○○○二四八番地，係上訴人何景之父何能通於48年間與吳阿舜等交換取得，惟至76年之後始陸續移轉登記於上訴人名下。
又上訴人共有之同小段377地號土地，日據時代為0000000番地，重測前為○○段○○○小段171地號，合併重測前同小段173地號，由上訴人何景之父何能通於47年間因公地放領而登記取得，再移轉由何金葉與上訴人何敏陽共有，何金葉部分則贈與上訴人何景。是上訴人取得157、158、377地號土地，係源自上訴人何景之父何能通於47、48年間因公地放領及土地交換而來，已難認為上訴人於35年12月31日之前即有使用157、158、377地號土地之事實，更何況是系爭國有土地。
(三)依立法院87年5月7日第3屆第5會期財政委員會第9次會議紀錄可知，國有財產法第52條之2規定意旨，係為衡平處理35年12月31日前原得登記為私有之土地，卻被登記為國有之情形。惟本件上訴人取得157、158、377地號土地相關權利，係於47、48年間因公地放領及土地交換而來，至於系爭國有土地，尤無上開立法冀以衡平解決之問題，尚難認其有該條規定之申購權利可言。
(四)依建物登記謄本所載，該門牌○○路175號之建物登記○○○區○○段○○段10152建號，坐落基地為同段377地號土地，其於57年12月4日建築完成並取得使用執照，依建築物使用申請書、陽明山管理局(57)工使字第938號建築物使用執照所載，業主為何金葉(上訴人何景之妻)及何敏陽，當時之門牌為○○里13鄰73-3號(由何金葉及何敏陽於57年12月5日申請之門牌)，10152建號建物係屬增建，同址原應有未經登記之建物存在。依門牌證明書之記載，上址未經登記之建物，門牌為○○里13鄰73號，至59年10月15日與上開新增建之○○里13鄰73-3號，同時整併為○○路175號，但最早之○○里13鄰73號門牌，並無初編之紀錄。另依臺北市稅捐稽徵處士林分處核發之房屋稅籍證明書(稅籍編號00000000000)所載，「○○路175號」房屋最早起課年月為48年7月，固可證明該門牌號碼最早在48年7月間已有建物存在(當時之門牌應為○○里13鄰73號)，但仍不足以證明該址於35年12月31日之前已有建物存在。
(五)以上訴人何景之祖父何吉為戶長之全戶戶籍(包括何能通及何景)，係於日據時期昭和12年1月18日轉籍至「臺北州七星郡○○街(庄)○○字○○○二百四番地」，有全戶戶籍謄本在卷可稽，嗣有以上訴人何景之父何能通為戶長之全戶戶籍(包括何景、何金葉)，係於35年6月1日因前戶長何吉死亡而於「臺北州七星郡○○街○○字○○○二百四番地」設籍，亦有全戶戶籍謄本在卷可稽，作成時點應係光復初期。嗣再查有何能通之戶籍謄本，記載其戶籍原設於門牌號碼○○鎮○○里11鄰35號，於41年7月20日變更為73號，至43年2月1日改編為○○里13鄰73號。是上訴人固提出門牌記載為○○里13鄰73號，戶長為何能通之全戶戶籍謄本，惟依上開較早年份之戶籍謄本內容，可知該門牌記載為○○里13鄰73號之全戶戶籍謄本，應係43年2月1日之後所作成，其上雖記載「民國35年10月1日初次設籍為戶長」，但顯非指其於35年10月1日即設籍於○○里13鄰73號，僅能證明何能通係於35年10月1日初次設籍為該戶之戶長，至於全戶設籍之地點，則非該註記所能證明。再者，上訴人何景及何金葉於38年4月26日尚有將戶籍遷出臺北市○○區之紀錄，有同上戶籍謄本可稽，縱其於35年12月31日曾有設籍之紀錄，亦非持續使用至今均無間斷，仍與國有財產法第52條之2規定之要件未符。此外，由於○○里13鄰73號並無初始編釘門牌之紀錄，亦無從確知該門牌原編釘之位置。經原審依職權向士林地政事務所函詢，依該所102年11月15日北市士地資字第10231938800號回函及所附土地登記簿謄本所示，日據時期之七星郡○○街○○字○○○二百四番地，於光復初期(43年12月28日)地號為○○鎮○○字○○○204地號，於48年公地放領予何宗賢，重測後地號○○○區○○段○○段○○○○號，並非現今○○路175號主建物所坐落之同小段377地號，亦非上訴人所有同小段157、158地號土地或系爭國有土地。故上訴人主張其現居住之○○路175號即日據時期「臺北州七星郡○○街○○字○○○二百四番地」原址，自非可採。從而，尚無從認定上訴人於35年12月31日之前已有使用系爭國有土地之事實。
(六)依日據時期及光復初期之戶籍資料記載，已足認何景(包括何金葉)之戶籍原係設於○○○二百四番地(重測後為○○段1小段393地號)，並非目前○○路175號所在，且上訴人之父何能通亦係於47、48年間始取得157、158、377地號土地相關權利，事證已臻明確，應認並無函詢憲兵司令部有關○○路何時為軍事管制禁建區，據以證明目前建物與35年之前位置相同，及詢問證人即上訴人何景之妻何金葉，證明其自日據時代嫁入何家後使用系爭國有土地等情之必要。
(七)本件經查證土地及戶籍登記資料，既有反證足認上訴人有關於35年12月31日前使用系爭國有土地之主張為不可採，自與讓售補充規定第1點第9款規定不符。是被上訴人依國有財產法及其施行細則、讓售注意事項第13點第2項第3款規定，以原處分註銷上訴人之申購案，並無違法，訴願決定不受理，雖有未洽，惟其結論仍無二致等詞，為其判斷之基礎。
五、本院核原判決固非無見，惟查：
(一)按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」及第12條之2第2項規定：
「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」準此，行政訴訟之訴訟標的以公法上之爭議為限；至私法上之爭執，則由普通法院審判，非屬行政法院之審判權限，行政法院認其無審判權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權限之管轄法院或原告指定之法院。次按司法院釋字第448號解釋：「……我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。……」再按本院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依國有財產法第52條之2之立法緣起，係因臺灣光復後辦理土地總登記時，已長期供建築居住使用之土地，其直接使用人不諳法令而未申辦登記，致基地經登記為國有，反成無權占有，極不公平，為回復其權利，特設明文以為依據。是其規範目的在於私權回復，尚非基於公益之考量。原財政部國有財產局(自102年1月1日起改制為財政部國有財產署)基於私法契約自由，依本條規定，代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，直接使用人如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。」
(二)又按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」本件上訴人依國有財產法第52條之2規定向被上訴人申請讓售系爭國有土地，被上訴人因認與讓售法令規定不符，而註銷其申購案，上訴人對之爭執，係屬私法上之爭執，而非公法上之爭議，揆諸上揭規定、解釋及決議意旨，應提起民事訴訟以求解決。上訴人逕向原審法院提起訴訟，原判決未及依上揭決議意旨，以原審法院無受理本件訴訟權限，而將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，自有未合。上訴意旨雖未指摘及此，惟此乃本院應依職權調查之事項，爰將原判決廢棄，並依職權將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣臺北地方法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第12條之2第2項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 16 日
書記官 彭 秀 玲