最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第304號再 審原 告 洪耀堂訴訟代理人 李永然 律師
彭郁欣 律師再 審被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間區段徵收事件，再審原告對於中華民國104年1月8日本院104年度判字第1號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、再審被告為臺北港特定區開發，辦理該市臺北港特定區區段徵收（下稱系爭區段徵收），於民國100年4月22日以北府地區字第1000394513號函檢附新北市區段徵收委員會100年度第1次會議紀錄、開發計畫書及區段徵收範圍地籍圖等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40％，報經內政部以100年5月18日內授中辦地字第1000724548號函（下稱內政部100年5月18日函）復，准予辦理。嗣再審被告申經內政部100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函准予辦理區段徵收新北市○里區○○○○段○○○○小段4之3地號等980筆土地，再審被告以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告（下稱系爭公告），公告期間自100年8月23日起至100年9月21日止，並以100年8月18日北府地區字第1001115415號函（下稱再審被告100年8月18日函）通知土地所有權人。
再審原告與林洪淑玉同為坐落系爭區段徵收之部分土地（新北市八里區○○○○中小段75地號等26筆土地，下稱系爭土地）所有權人，於100年9月16日函再審被告就系爭公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40％部分聲明異議，經再審被告查處後，以100年10月13日北府地區字第1001310683號函（下稱再審被告100年10月13日函）回復於法並無不合；再審原告與林洪淑玉對再審被告100年10月13日函之查處結果不服，於100年11月9日函再審被告聲請提請復議，經再審被告再於100年11月17日北府地區字第1001631552號函（下稱再審被告100年11月17日函）回復系爭公告於法並無不合，再審原告與林洪淑玉不服再審被告100年11月17日函，提起訴願，內政部逕認再審原告與林洪淑玉真意乃不服內政部100年5月18日函，而以101年1月31日台內訴字第1010002013號函將再審原告訴願移由行政院處理，訴願進行中再審原告與林洪淑玉一併不服內政部100年5月18日函、再審被告100年8月18日函，經行政院訴願審議委員會訴願決定駁回後，再審原告與林洪淑玉遂以內政部為被告，提起行政訴訟，求為撤銷訴願決定及系爭公告（即公告事項十中關於內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40％部分之條件徵收部分）。訴訟繫屬臺北高等行政法院（下稱原審法院）後，再審原告與林洪淑玉追加新北市政府為該案之被告，聲明求為撤銷系爭公告之公告事項十部分。經原審法院101年度訴字第1155號判決（下稱前一審判決）駁回再審原告之訴，再審原告不服提起上訴（林洪淑玉未上訴），經本院102年度判字第342號判決（下稱前上訴審判決）將前一審判決關於駁回再審原告對再審被告（即新北市政府）之訴部分廢棄，發回原審法院更為審理，其餘上訴駁回。嗣原審法院以102年度訴更一字第79號判決（下稱原判決）訴願決定（除確定部分外）撤銷，再審被告不服，提起上訴，經本院以104年度判字第1號判決（下稱原確定判決）原判決廢棄確定。再審原告不服，乃以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所定再審事由，提起再審之訴。
二、原確定判決略以：（一）依行為時土地徵收條例第39條第2項規定，可知抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積百分之50為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比例實施區段徵收，依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，此時需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；且抵價地總面積，如以徵收總面積百分之50辦理，即無須有此報核程序，而實際運作時，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。綜上，可知內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。（二）依行為時土地徵收條例第44條第1項及第4項之規定，可推得辦理區段徵收須取得之土地，應滿足供規劃比例所需之抵價地、必要公共設施用地，以及其餘供有償撥用或讓售之土地，其地價及標售底價須足以填補開發總費用。再參諸行為時區段徵收實施辦法第16條規定，可知「土地所有權人受益程度」雖為需用土地人訂定抵價地總面積時應考量之事項，然其考量之重點仍在區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財務是否能平衡之可行性考量。因此，需用土地人上級主管機關僅係就需用土地人以各項預估值作成之抵價地比例報告書為抵價地比例之審查，其核准固對需用土地人發生得依核准比例辦理區段徵收之效果，然○○○區段徵收申請案是否能依核准抵價地比例時之被徵收土地範圍，獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內土地所有權人亦可能發生變動，因此抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果。（三）依行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項之規定○○○區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。是區段徵收之原土地所有權人認核定之抵價地比例過低，而有違法情事者，僅得經申請發給抵價地，由該管直轄市或縣（市）主管機關作成具體發給抵價地補償處分後，始以所核定之抵價地比例違法為主張，對該抵價地補償處分請求救濟。（四）再審被告辦理系爭區段徵收，接到內政部以100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函，核准予辦區段徵收新北市○里區○○○○段○○○○小段4之3地號等980筆土地，而依行為時土地徵收條例第4條、第18條、第24條暨其施行細則第21條規定，以系爭公告踐行法定公告程序，而於其公告事項十記載：「本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之四十，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償○○○區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」僅係就系爭區段徵收，經內政部100年5月18日函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積40％之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向再審被告申請發給抵價地，再審被告經審查後，始得發給抵價地。準此，系爭公告之公告事項十部分其性質並非行政處分，而廢棄將訴願決定（除確定部分外）撤銷之原判決，並以再審原告提起撤銷訴訟請求撤銷系爭公告之公告事項十部分，，其訴非合法，而駁回再審原告（除確定部分外）在第一審之訴。
三、再審原告再審意旨略謂：（一）原處分（即再審被告新北市政府100年8月18日北府地區字第10011154151號公告之：公告事項十、關於本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積40％部分）已限定本徵收案中，土地被徵收之人（即土地所有權人，即再審原告）僅能於依該比例換算之土地範圍中進行分配，亦即土地所有權人（含再審原告）一旦選擇申請核發抵價地，即受原處分中抵價地比例之拘束，故原處分實際上已直接影響再審原告之權利及利益，而對再審原告直接發生法律效果，而屬行政程序法第92條規定之行政處分。原確定判決認原處分（即系爭公告事項十）之性質非行政處分，業已違反司法院釋字第156號解釋、第423號解釋、行政程序法第92條之規定及本院59年判字第192號判例之見解，足明原確定判決誠有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。（二）本區段徵收案中抵價地之比例，係由再審被告新北市政府報請內政部核定後，再由再審被告新北市政府公告，係屬對公法上「具體事件」所為之決定，已直接對徵收範圍內土地所有權人及需用土地人之權利或利益發生法律效果，屬「行政處分」。原確定判決認內政部所為抵價地比例之核定並未對外直接發生法律效果，故非行政處分，顯已違反司法院釋字第156號解釋、行政程序法第92條之規定及本院59年判字第192號判例之見解，誠有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。
（三）本案於再審被告新北市政府100年4月22日函請內政部核准抵價地比例時，「被徵收土地範圍」及「土地所有權人」皆已確定。惟原確定判決無視本區段徵收案之相關法律規定及實際作業流程，而擅自認定抵價地比例核定時「被徵收土地範圍」及「土地所有權人」均未確定，故抵價地比例之核定不生法律效果，顯已違背論理法則及證據法則，而有行政訴訟法第273條第1項第1款規定適用法規顯有錯誤者之再審事由。（四）本案中無論依所確定之事實或依法得斟酌之事實，均不足使原確定判決可資判定「原處分」並非「系爭公告事項十、關於本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積40％部分」；且原確定判決若認「再審被告所為之系爭公告十部分」及「內政部所為抵價地比例之核定」均非行政處分，應將本案發回事實審法院重新認定、更為適法之裁判，而非自為判決後，導致本案「無」任何行政處分存在，而使再審原告於此極度不利之特別犧牲下，毫無救濟途徑。是原確定判決已違反行政訴訟法第259條第1款之規定，而有行政訴訟法第273條第1項第1款規定適用法規顯有錯誤之再審事由。（五）本區段徵收案中抵價地之比例係屬法定之「特殊情況」，依法應「從嚴審查」，原確定判決卻違反土地徵收條例第39條第2項、土地徵收條例施行細則第40條第1項及區段徵收實施辦法第16條之規定，自行增加法無明文之要件，確有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由：1.行為時區段徵收實施辦法第16條係規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」僅明定抵價地總面積時應考量之各項因素，並未規定何項因素較重要、應優先考量。故原確定判決稱：「……可知『土地所有權人受益程度』雖為需用土地人訂定抵價地總面積時應考量之事項，然其考量之重點仍在區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財物是否能平衡之可行性考量。」自行增加法無明文之要件，已明顯違反區段徵收實施辦法第16條之規定。2.無論係再審被告新北市政府抑或內政部，對於本案抵價地比例之核定，均未依區段徵收實施辦法第16條規定考量各該因素，亦未「從嚴審查」本案抵價地比例是否屬於土地徵收條例第39條第2項及土地徵收條例施行細則第40條第1項所規定之「特殊情況」。原確定判決無視前揭法律之明文規定，竟稱區段徵收實施辦法第16條中考量之重點並非「土地所有權人受益程度」，而係區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財物是否能平衡之可能性考量等語，自行增加法無明文之要件，確有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。（六）區段徵收對再審原告而言屬於「公共利益」之特別犧牲，國家自應給予相當之補償，亦即於訂定抵價地比例時，應慎重考量「土地所有權人受益程度」。然原確定判決確認開發目的是否能有效達成及財務能否平衡始為考量重點，顯已侵害憲法第15條對人民財產權保障，並已違反司法院釋字第652號解釋，而有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。
四、本院查：
(一)依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。此之「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（本院62年判字第610號判例參照）。司法院釋字第156號解釋謂主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。同院釋字第423號解釋是在闡釋行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。同院釋字第652號解釋則旨在說明逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力。上開三解釋，並未涉及系爭公告十載明抵價地比例部分是否為行政處分之問題。又本院59年判字第192號判例係認主管機關變更原已公布之都市計劃，將其中「文三」學校預定地原案改為未劃分地區，增設土地所有權人原屬未劃分地區之土地為「文四」學校預定地之行為，為行政處分，亦非指如同系爭公告十載明抵價地比例部分為行政處分。是以難謂原確定判決持系爭公告十載明抵價地比例部分非行政處分之法律見解，違反上開司法院解釋及本院判例。至再審原告另主張系爭公告十載明抵價地比例部分，屬行政程序法第92條所規定之行政處分，無非係以與原確定判決所採非行政處分之歧異法律見解為爭議，尚難據以認定原確定判決係適用法規錯誤。因此再審原告以司法院釋字第156號解釋、第423號解釋、行政程序法第92條及本院59年判字第192號判例，指摘原確定判決有適用法規顯有錯誤之再審事由云云，並不足採。
(二)原確定判決謂區段徵收申請案是否能依核准抵價地比例時之被徵收土地範圍，獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內土地所有權人亦可能發生變動，因此抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果等語，係表明法律見解，且係一般抽象說明徵收範圍內土地所有權人「亦可能發生變動」，並未就本件再審被告函請內政部核准抵價地比例時，被徵收土地範圍及土地所有權人是否已確定為認定，自不生事實認定違反論理法則或經驗法則問題。再審意旨主張原確定判決違背論理法則及證據法則，而適用法規顯有錯誤云云，尚有誤會。
(三)本件爭議之系爭公告十載明抵價地比例部分，是否為行政處分，關係再審原告起訴是否具備合法要件，此起訴要件存在與否為行政法院應職權調查事實，原確定判決予以認定並據以自為判決，於法無不合。再審意旨指摘原確定判決違反行政訴訟法第259條第1款之規定，而適用法規顯有錯誤云云，亦有誤解。
(四)原確定判決係以再審原告之起訴不合法而駁回其訴，再審原告意旨關於內政部就抵價地比例之核定，是否合法之主張，與原確定判決結果無關，自不得據以主張原確定判決適用法規顯有錯誤。
(五)綜上所述，本件顯無再審原告所指之再審理由，再審原告之訴，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
書記官 莊 子 誼