最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第33號上 訴 人 曾禮屏訴訟代理人 林漢章 律師被 上訴 人 衛生福利部北區兒童之家代 表 人 余瑞長訴訟代理人 李承訓 律師
袁健峰 律師上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國102年11月14日臺北高等行政法院102年度訴更一字第53號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係臺灣省立臺北育幼院聘任教員，於民國（下同）78年12月退休。該院於79年1月更名為臺灣省立桃園育幼院，88年7月1日配合臺灣省政府組織功能精簡改隸內政部，更名為內政部北區兒童之家，嗣102年7月21日配合行政院組織改造，改隸並更名為衛生福利部北區兒童之家。上訴人於任職期間獲配住被上訴人之改制前臺灣省桃園縣○○鄉○○路○巷○號眷舍（下稱系爭眷舍），因配合系爭眷舍辦理騰空標售，於期限內完成搬遷，乃以96年3月8日申請書向被上訴人申請核發1次搬遷補助費新臺幣（下同）180萬元。經被上訴人審認上訴人不符實際居住之認定標準，以96年3月19日北童行字第0960000586號函（下稱原處分）否准其請。上訴人不服，提起訴願，經內政部96年9月10日台內訴字第09600 94336號訴願決定，以上開請求屬私權爭執，應循民事訴訟程序救濟，而為不受理決定。嗣上訴人提起民事訴訟，復經臺灣桃園地方法院97年3月28日96年度訴字第1931號裁定、臺灣高等法院97年5月30日97年度抗字第890號裁定，以被上訴人否准搬遷補助費請求事件，應屬行政法院審判權限為由，駁回上訴人之訴確定在案。上訴人爰對內政部上開確定訴願決定申請再審，經該部以97年9月8日台內訴字第0970115755號訴願決定撤銷前次訴願決定並同時駁回上訴人訴願。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院97年度訴字第2848號判決駁回，惟上訴人上訴後，本院以非現職公務人員基於其原公務人員身分所生之公法上財產請求權事件，應依公務人員保障法（下稱保障法）規定，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，以100年度判字第125號判決將原判決廢棄、撤銷訴願決定。嗣被上訴人依本院上開判決意旨，將上訴人所提復審移送保訓會處理，保訓會以100年9月20日100公審決字第0318號復審決定駁回，上訴人遂提起行政訴訟，經原審法院於101年3月1日以100年度訴字第2008號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，本院以102年度判字第275號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴後，上訴人不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人於認定上訴人為不符實際居住之認定標準時，未遵守行政程序原則，且於否准上訴人所請搬遷補助費時，未依行政程序法第102條規定予上訴人陳述意見之機會，更違反同法第36條、第39條規定，及有第96條規定「處分未附理由」之違法。㈡被上訴人所提6次不定期訪查與事後所提出之水電紀錄，乃查考作業之輔助措施，並非92年5月7日發布之中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則（下稱作業原則）第1點規定之直接證據。參以證人廖健騰、劉素泱於原審之證詞，足以證明上訴人確實有居住在系爭眷舍；再者，水、電證明可以證明之事實，為未用到水、電，但未用到水、電，並非等同亦無法直接證明未居住於宿舍，故被上訴人必需再提出確切證明如向警方查訪、詢問鄰居之方式等紀錄，才能直接證明上訴人有連續30日以上未實際居住或3個月內居住日數累計未達45日之情形，否則僅以用電、用水紀錄，尚難認定上訴人有不符實際居住之事實。㈢被上訴人既未在92年12月31日前辦妥中央各級學校國有眷舍房地處理辦法（下稱處理辦法）第3條至第6條規定之各種事項，並經主管機關報送住福會處理，其未在92年6月30日前依法對上訴人提起訴訟，即默認上訴人為合法現住人，被上訴人無從在事後從新認定是否為合法現住人，亦即被上訴人不論是在92年8月至95年6月間之訪查，或於95年11月23日函請上訴人提用水、用電紀錄及村長開立居住證明佐證資料，均屬違法行政行為等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，暨被上訴人對於上訴人96年3月8日之申請，應作成合法現住人認定之行政處分，並陳報國有財產署核付。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人自行政院頒訂作業原則後，歷次至現地訪查（計有92年8月5日、93年3月17日、93年10月22日、94年7月29日、94年12月23日、95年6月21日），上訴人配住之系爭眷舍均為大門深鎖無人在家，其中更有多次發現系爭眷舍環境髒污、雜草叢生等情形；且由每次查訪時所附照片均可明系爭眷舍大門嚴重鏽蝕、窗戶明顯破損，大門內外雜草叢生、滿地落葉，是雖其訪查結果之簽呈記載為「無人在家」，但仍可由照片得悉上訴人並不符前開居住事實之認定標準。其次，作業原則第2點並未進一步規範要訪問眷舍管區警政單位、鄰里長或鄰居，且被上訴人每次訪查時，均依作業原則第2點規定，在現場留置通知單，是被上訴人確已依據系爭作業原則進行訪查。再者，被上訴人於訪查後，未即依作業原則第2點規定終止借用，至多僅涉及該管公務員有無怠於執行職務情事，至於上訴人是否符合核發搬遷補償費要件，仍應就其是否有「實際居住」認定之。況觀之上訴人配住眷舍實用水量，屬於0度或1度者之次數，甚至有連續多月均為0度或僅1度之情形，足見上訴人至遲自92年6月起即明顯有連續30日以上未居住於眷舍，以及3個月內居住日數累計未達45日之事實，上訴人顯屬不符實際居住之認定標準。再參諸上訴人自92年4月至95年8月之用電，除92年10月、同年12月及93年6月之實際用電度數分別為530度、6度及1度外，其餘月份實際用電度數皆為0度等情，苟上訴人有居住之事實，斷不可能長期間完全未用電，可明上訴人至少有連續30日以上未居住系爭眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之事實，而不符實際居住之認定標準。㈡上訴人固提出桃園縣蘆竹鄉羊稠村（下稱羊稠村）村長廖健騰出具之證明書，然該證明書日期為95年12月6日，上訴人自承早於同年10月9日前完成搬遷，是由形式觀之，出具該證明書時，上訴人不可能仍居住系爭眷舍，是該證明書之記載即與事實不符，無從作為上訴人實際居住於系爭眷舍之證明；又由廖健騰於原審之證述，可明其所出具之證明書，無從作為上訴人符合眷舍合法現住人要件之證明。㈢被上訴人所發95年1月3日北童行字第0950000029號函（下稱95年1月3日函）、95年8月17日北童行字第0950001389號函（下稱95年8月17日函），乃係就整個眷舍房地騰空遷讓案所為通盤通知之行政作為，未就上訴人是否符合居住之事實為認定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人就其經管包括系爭眷舍在內之桃園縣○○鄉○○路○巷○號等42戶國有眷舍房地，於95年1月26日以北童行字第0950000211號函報送執行機關住福會（按該會已因行政院組織改造而裁撤，有關眷舍業務移轉予財政部國有財產署，下同）申辦騰空標售，經行政院95年7月10日院授人住字第0950305330號函核復同意，是本件自應適用「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點）之規定，上訴人主張本件除有處理要點之適用外，亦應適用已於92年12月8日廢止之處理辦法及因處理辦法廢止而失法源依據之「國有宿舍及眷舍加強處理方案」（下稱處理方案），容有所誤。㈡審酌上訴人經被上訴人6次訪查均無1次在家，系爭眷舍並有大門鏽蝕、雜草叢生、落葉遍地等情形，且經交叉比對系爭眷舍實際用水量及用電度數結果，系爭眷舍於92年6月至92年8月、94年2月至94年12月、95年4月至95年6月，上開連續期內其水、電使用量及使用度數均為0度，衡諸常情，水、電使用乃現今現代化社會維持日常生活所必需，舉凡飲食、沐浴、盥洗、照明等均需使用相當之水量及電量，倘若確有居住之事實，斷無毫不使用水、電之可能，是被上訴人綜合上情審認上訴人有連續30日以上未居住系爭眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之情形，不符實際居住之認定標準，非屬合法現住人，洵非無據。㈢依卷附自來水公司抄表歷史資料查詢，系爭眷舍92年4月抄表之實際用水量為218 度，註記欄固載明「內線漏水」，惟下次（92年6月）抄表之實際用水量已降為0度，註記欄並載明「漏水已修」，可見系爭眷舍水管漏水已於92年6月抄表前修復。證人劉素泱於原審更審前之證詞，僅得證明系爭眷舍內有擺放家具之事實，尚不足以證明上訴人符合實際居住之認定標準。羊稠村村長廖健騰95年12月6日出具之證明書，係根據上訴人所提水電費繳款收據及被上訴人要求上訴人提出居住證明之公函而出具，當時廖健騰甫擔任該村長（任期自95年8月1日至99 年7月30日），並不認識上訴人，亦未曾至被上訴人所管理
○○○鄉○○路宿舍查看，不知實際上究竟有哪些人居住該處宿舍等情，已據證人廖健騰於原審證述明確，是上開證明書亦不足採為本件有利於上訴人之認定。㈣再依上訴人96年5月15日之訴願補正書、本件起訴狀所陳，縱可認上訴人確因病及子女均在臺北定居而有往返並居住臺北、桃園（系爭眷舍）兩處所之情，然系爭眷舍於92年6月至92年8月、94年2月至94年12 月、95年4月至95年6月均無水、電之使用，難認有居住事實，則上情尚無礙上訴人有連續30日以上未居住系爭眷舍及3個月內居住日數累計未達45日情形之認定。㈤被上訴人以95 年1月3日函通知包括上訴人在內○○○鄉○○路國有眷舍房地全體借用人，該眷舍房地經檢討已無需保留公用，擬辦理騰空標售，請渠等於切結書勾選並定期繳回、以95年8月17 日函通知全體借用人，上開國有眷舍房地業經行政院同意辦理騰空標售，請渠等於95年10月9日以前完成搬遷、斷水、電、瓦斯，並攜帶全戶戶籍謄本、斷水、斷電證明單、退休金證書正本及私章至被上訴人行政課蓋1次補助費具領清冊，以95年11月23日北童行字第0950002037號函通知上訴人、王仁蕉、陳月琴3人提送92年5月至95年9月用水、用電紀錄及村長開立居住證明，俾作為居住事實認定參據，乃係被上訴人就上開眷舍房地騰空遷讓案所為之通盤性行政作為，以期先行瞭解上開國有眷舍有無增建情形並為相關準備作業，並未就上訴人是否有居住之事實為認定，此由前開被上訴人95年11月23日函猶通知上訴人補具證明文件以做為居住事實認定之佐證資料即可明之。至被上訴人先後6次就宿舍居住事實進行訪查後，後續雖未進一步調查是否確無居住之事實，亦無終止借用、責令搬遷等作為，惟此與上訴人是否為處理要點所稱之合法現住人，及是否符合作業原則第1點實際居住之認定標準，尚屬無涉，並不影響上訴人非屬合法現住人之認定等語，因而將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原判決參與審判之陳秀媖法官曾於前審（即本院102年度判字第275號判決）參與審判，則原判決有違反行政訴訟法第19條第5款及第243條第2項第2款規定之情事。㈡被上訴人未依作業原則第2點所列事項之程序負舉證責任，原審僅憑被上訴人所提輔助性資料（作業原則第3點之水、電資料），未遵照本院前次發回意旨，就作業原則第2點所列事項之程序為必要之調查，以釐清被上訴人於程序上何以讓上訴人持續借用，而從未為該作業原則第1點所定「終止借用，責令搬遷」之行政行為，則原審認事用法實有偏侷而有違證據法則，且有適用法規不當之違法。㈢原判決所憑為判決基礎之水、電資料，係原處分作成後始分別向自來水公司、台灣電力公司洽詢取得，且前開資料如得作為原處分之理由，何以未見於原處分，足見原處分有違行政程序法第96條第1項第2款之瑕疵；又其於處分後始調查取證之行為，亦違反同法第36條規定調查證據之正當法律程序。從而，原處分既未踐行調查證據程序，亦未依行政程序法第102條規定，使上訴人於處分前為陳述意見，更未依規定作成責令上訴人搬遷之行政處分，故被上訴人所為之原處分有違司法院釋字第689號、第709號所揭示「正當法律程序」之情事，原判決未予糾正，具有行政訴訟法第243條規定之違背法令事由等語。
六、本院查：
（一）按行政訴訟法第19條第5款原規定（87年10月2日修正、87年10月28日公布、89年7月1日施行條文）：「法官有左列情形之一者，應自行迴避，不得執行職務：．．．曾參與該訴訟事件之前審裁判或更審前之原裁判者。」嗣於98年12月22日修正（99年1月13日公布、99年5月1日施行）為現行條文規定：「法官有下列情形之一者，應自行迴避，不得執行職務：．．．曾參與該訴訟事件之前審裁判。」其修正理由載稱：「為配合公文直式橫書格式，爰將『左』列修正為『下』列。配合民事訴訟法第32條第7款有關法官自行迴避之事由，刪除本條第5款後段『或更審前之原裁判者』等文字。」第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」而民事訴訟法第32條第7款原規定：「法官有左列各款情形之一者，應自行迴避，不得執行職務：．．．推事曾參與該訴訟事件之前審裁判，更審前之裁判或仲裁者。」後於92年2月7日修正公布（92年9月1日施行）為：「法官有下列各款情形之一者，應自行迴避，不得執行職務：．．．法官曾參與該訴訟事件之前審裁判或仲裁者。」其修正理由載明：「『推事』修正為『法官』，『左列』修正為『下列』。第7款規定：法官曾參與該訴訟事件『更審前之裁判』，依其文義解釋，凡在更審前曾參與該訴訟事件裁判之法官，不問係在何審級，均包括在內。若該訴訟事件發回多次，而原審法院法官員額較少，勢必發生無法官可執行職務之情形。又依修正後第478條第4項規定，受發回或發交之法院，應以第三審法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判斷基礎，故該訴訟事件於發回或發交後縱仍由參與更審前裁判之法官審理，亦不致有所偏頗，而有迴避之必要，爰修正第7款，將此部分規定刪除」等語。前開所謂「法官參與『前審』裁判」，係指法官就同一訴訟事件曾「參與下級審法院之裁判」而言。申言之，本款所定「法官曾參與該訴訟事件之前審裁判」應自行迴避，乃在保障當事人的審級利益；倘法官就同一事件，先後參與不同審級之審判，顯然剝奪當事人之審級利益，故本款將法官曾參與「前審裁判（下級審法院之裁判）」，列為法官應自行迴避之原因。至若訴訟事件之裁判經本院廢棄，發回或發交高等行政法院更為審理者，因該受發回或發交之高等行政法院，應以本院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，是該訴訟事件於發回或發交後縱仍由參與更審前裁判之法官審理，亦不致有所偏頗，而有迴避之必要。另法官曾參與上級審之裁判，將原判決廢棄發回（發交）更審，雖嗣後再行上訴，上級審曾參與裁判之法官，既未參與下級審之審判，亦無本款應自行迴避之適用。
（二）次按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」司法院釋字第557號解釋在案。
（三）再按：
１、國有宿舍及眷舍房地加強處理方案（92年7月10日行政院院授人住字第0920305413號函訂定發布全文11點；並自即日生效-下稱處理方案）規定：「壹、目的：全面清查處理國有老舊眷舍及閒置或低度利用之首長宿舍，以改善市容，美化都市景觀，促進土地合理利用。促請各管理機關積極檢討國有老舊眷舍及首長宿舍，並加速處理無需保留公用之房地，以提高國家資產之運用效率，並充裕『中央公務人員購置住宅貸款基金』（以下簡稱住宅貸款基金）之收益，俾利循環運用。貳、依據：行政院91年6月11日院授財產改字第0910014674號函核定之『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點規定：『位於都市計畫商業區、住宅區或其他可建築使用之國有眷舍房地，應由行政院人事行政局督導各管理機關限期騰空收回，並由國有財產局積極處理。』行政院91年7月17日院授財產改字第0910017744號函核定之『國家資產經營管理事項計畫表』應辦事項第10項規定：由行政院人事行政局訂定國有宿舍及眷舍加強處理方案，以㈠督導各管理機關優先處理收回閒置或低度利用之首長宿舍。㈡督導各管理機關限期騰空收回位於商業區、住宅區等建築用地上之國有眷舍房地。㈢研議處理收回國有眷舍房地之補助費、補償費等經費問題。參、處理範圍：首長宿舍部分：中央各級機關學校經管閒置或低度利用之首長宿舍房屋及其基地。眷舍房地部分：㈠依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』（以下簡稱處理辦法-按業經行政院於92年12月8日以院授人住字第0920310541號令發布廢止）之規定，於民國72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫商業區、住宅區之國有『眷屬宿舍』房屋及其基地。㈡依『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點所稱之其他可建築使用之國有眷舍房地，且於民國72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之『眷屬宿舍』房屋及其基地。．．．陸、處理方式：管理機關檢討已無需保留公用必要之首長宿舍及國有眷舍房地，依下列方式處理：首長宿舍部分：．．．眷舍房地部分：凡位於本方案處理範圍內之眷舍房地，均得依照下列方式辦理。㈠騰空標售：⒈眷舍房地應由管理機關負責收回騰空，並依國產局實地勘查提供之意見，層報行政院核定處理方式後，點交國產局辦理標售。⒉辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：⑴自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，現職人員依所任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，即簡任新臺幣220萬元、薦任新臺幣180萬元、委任新臺幣150萬元。⑵自93年1月1日起至95年12月31日止，凡眷舍基地坐落都市計畫商業區、住宅區、工業區或非都市土地編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地者，一律按每戶基地持分核定騰空標售時當期公告地價總價之百分之三十發給一次補助費，最高以新臺幣150萬元為限。
其不願領取一次補助費者，得承購由住福會提供以國產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅。惟上開現住人均不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。㈡現狀標售：．．．㈢已建讓售：．．．㈣依法訴追：參照行政院82年12月2日台82人政肆字第48309號函規定被非法占用宿舍之處理模式，宜先由管理機關派員勸說，並以正式公文或委託律師寄發存證信函催告等方式告知遷還期限，並告知占用人，如仍拒不搬遷，即提訴訟且一併提返還不當得利之訴。收回之房地，管理機關如經檢討無保留公用必要，層報行政院核定處理方式後，點交國產局依法處理。㈤其他：．．．拾壹、管制與考核：．．．。」
２、中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（92年12月10日行政院院授人住字第0920310544號函訂定發布全文18點；並自即日生效-下稱處理要點）有如下相關規定：第1點、第2點：「行政院為強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校（以下簡稱各機關學校）國有眷舍房地（以下簡稱眷舍房地），特訂定本要點。」「（第1項）本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。（第2項）眷舍房地之出售，由財政部國有財產局（以下簡稱國有財產局），依國有財產法有關規定處理。」第3點：「（第1項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。（第2項）前項第二款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。（第3項）現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於三個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。（第4項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」第4點、第5點：
「各機關學校管理之眷舍房地，依本要點所定處理方式報請處理時，應列冊．．．經主管機關報送執行機關層報行政院核定，並變更為非公用財產後，移交國有財產局依法處理。」「（第1項）各機關學校管理之眷舍房地，依前點列冊層報行政院核定前，應先辦妥下列事項：㈠完成產權登記．．．㈤有占用或違建之情形時，應先行處理。（第2項）．．．。（第3項）各機關學校辦妥第一項所列事項後，應附土地登記謄本（含人工及電子）、建物登記謄本（含人工及電子）、地籍圖謄本、建物平面圖謄本、都市計畫土地使用分區證明書等資料各四份，由主管機關函送執行機關依國有財產局提供之國有公用宿舍房屋清查成果或轉請國有財產局於二個月內實地勘查提供之意見，層報行政院核定。」第7點、第8點：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配（借)住人銓敘審定之官等標準，給予簡任新臺幣220萬元、薦任新臺幣180萬元、委任新臺幣150萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。」「（第1項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達新臺幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣150萬元。（第2項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊．．．送執行機關據以撥付。（第3項）第一項合法現住人如不領取一次補助費，得具結．．．選擇承購由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅。但公告售價低於成本8折時，則以公告售價為準。」第9點：「（第1點）辦理騰空標售之眷舍合法現住人，領取一次補助費或承購國民住宅後，均不得再借住宿舍。（第2點）合法現住人未依前二點規定期限遷出者，喪失請領一次補助費、承購前點第三項國民住宅之資格，且不得再借住宿舍，並由各機關學校循訴訟程序辦理。」
３、中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則（92年5月7日院授人住字第0920304408號函發布-下稱作業原則）第1點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3個月內居住日數累計未達45日者。
㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者。㈣經宿舍經管機關依說明二之查考作業訪查三次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前三款標準之具體說明者。」第2點、第3點規定：「各宿舍管理機關每年至少辦理二次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：㈠定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。㈡派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置通知單請借用人限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知宿舍借用人限期回覆。㈢如訪查結果及相關資料不足認定時，得視必要再辦理訪查。㈣宿舍借用人如有出國、至大陸地區或住院等特殊情形，應適時通知管理機關，俾利查考認定。」「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：．．．㈢用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。㈣屋況：房屋及庭院外觀異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。㈤訪問：拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員等適當單位或人員，蒐集相關資料。㈥其他：管理機關自行訂定適當之輔助查考方式。」
（四）綜合上開司法院解釋及行政院發布之處理方案、處理要點、作業原則等規定意旨，可知：
１、行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，乃屬其依組織法規管理財物之權限內行為；且因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟上開機關、學校或機構為兼顧該等人員生活，亦得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。而行政院基於全國最高行政機關之職責，自得盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。
２、前開處理方案、處理要點係行政院基於全國最高行政機關之職責，為「全面清查處理國有老舊眷舍及閒置或低度利用之首長宿舍，以改善市容，美化都市景觀，促進土地合理利用。促請各管理機關積極檢討國有老舊眷舍及首長宿舍，並加速處理無需保留公用之房地，以提高國家資產之運用效率，並充裕『中央公務人員購置住宅貸款基金』之收益，俾利循環運用」與「強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地」而設，其所屬各機關、學校-亦即管有該眷舍房地之機關、學校暨配（借）住眷舍之「合法現住人」皆應遵循適用。
３、上揭機關學校依據前述處理方案、處理要點層報行政院核定辦理騰空標售眷舍房地之案件，發給配（借）住者補助費，均以「合法現住人」為前提。其補助費之發給為：⑴自92年7月10日起至92年12月31日前，該眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區，而眷舍之「合法現住人」自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配（借)住人銓敘審定之官等標準，給予簡任220萬元、薦任180萬元、委任150萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。⑵自93年1月1日至95年12月31日止，眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，該眷舍之「合法現住人」自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達24萬元者，以24萬元計，最高以150萬元為限。
４、前述所稱之「合法現住人」須符合下列要件：⑴於72年5月1日以前「依法配（借）住」眷舍；⑵為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷；⑶「有居住之事實」；⑷未曾獲政府各類輔助購置住宅；⑸非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員；⑹有續住之資格；⑺所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。至「合法現住人」之認定，則由各機關學校依權責辦理。
５、上舉作業原則（92年5月7日發布）早於處理方案（92年7月10日）、處理要點（92年12月10日）訂定前發布，乃行政院「基於宿舍管理考量」，規範所屬機關學校對其管理之首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍，應每年至少辦理2次該等宿舍借用人（含72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人）「居住事實」之查考認定，倘查考結果，上開宿舍借用人有：「⑴連續30日以上未居住；⑵3個月內居住日數累計未達45日；⑶出國、至大陸地區或住院，於1年內居住日數累計未達183日。⑷經宿舍經管機關、學校依查考作業規定訪查3次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前列標準之具體說明」等情形之一者，即屬不符「實際居住」之認定標準，各宿舍經管機關學校應終止借用，並責令搬遷所為之措施。前揭「處理要點」第3點第4項固規定「『合法現住人』之認定，由各機關學校依權責辦理」，惟若經管該眷舍之機關學校，依據上列「作業原則」憑為認定「處理方案」及「處理要點」所指「合法現住人」給與規定金額補助之準據，且其認定不違背證據法則、論理法則與經驗法則，應無不合。
６、「按中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後發布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之法規；『其中關於眷舍合法現住人於一定期間內遷出者所為1次補助費之發給』，乃有利該等房地騰空標售事項之進行，『對合乎條件者所為具獎勵性質之給與』，而於中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此1次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃各機關學校基於上述法規規定所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，而其所為否准發給之決定，性質上為行政處分，因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件。」本院99年度12月份第1次庭長法官聯席會議著有決議。是獲配（借）住眷舍者，既經眷舍管理機關查得其確非「實際居住」該眷舍之「合法現住人」，該配（借）住者依規定本無申請發給前揭1次補助費之權，眷舍管理機關否准其申請，即無剝奪該眷舍配（借）住者領取該補助費之權利可言。且眷舍管理機關疏未對於「無實際居住」之眷舍配（借）住者終止借用、責令搬遷，該「無實際居住」眷舍者，因非前述所列之「合法現住人」，自不得據此主張其使用借貸契約仍然存在，並於規定期限內搬遷騰空，而有申領上開補助費之權。
（五）末按，行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條、第134條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。準此，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，當事人即不容任意指為違法。
（六）本件上訴人原係臺灣省立臺北育幼院聘任教員，於78年12月退休（該院於79年1月更名為臺灣省立桃園育幼院，88年7月1日配合臺灣省政府組織功能精簡改隸內政部，更名為內政部北區兒童之家，嗣102年7月21日配合行政院組織改造，改隸並更名為衛生福利部北區兒童之家）。上訴人於任職期間獲配住被上訴人管理之系爭眷舍，因配合系爭眷舍辦理騰空標售，於期限內完成搬遷，乃以96年3月8日申請書向被上訴人申請核發1次搬遷補助費180萬元。經被上訴人審認上訴人不符實際居住之認定標準，以原處分-即96年3月19日北童行字第0960000586號函否准其請。上訴人不服，提起訴願，經內政部96年9月10日台內訴字第0960094336號訴願決定，以上開請求屬私權爭執，應循民事訴訟程序救濟，而為不受理決定。嗣上訴人提起民事訴訟，復經臺灣桃園地方法院97年3月28日96年度訴字第1931號裁定、臺灣高等法院97年5月30日97年度抗字第890號裁定，以被上訴人否准搬遷補助費請求事件，應屬行政法院審判權限為由，駁回上訴人之訴確定在案。上訴人爰對內政部上開確定訴願決定申請再審，經該部以97年9月8日台內訴字第0970115755號訴願決定撤銷前次訴願決定並同時駁回上訴人訴願。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院97年度訴字第2848號判決駁回，惟上訴人上訴後，本院以非現職公務人員基於其原公務人員身分所生之公法上財產請求權事件，應依保障法規定，向保訓會提起復審，以100年度判字第125號判決將原判決廢棄、撤銷訴願決定。嗣被上訴人依本院上開判決意旨，將上訴人所提復審移送保訓會處理，保訓會以100年9月20日100公審決字第0318號復審決定駁回，上訴人遂提起行政訴訟，經原審法院於101年3月1日以100年度訴字第2008號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，本院以102年度判字第275號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴後，上訴人不服，提起上訴。經查：
１、原判決參與審判之陳秀媖法官固曾參與本院102年度判字第275號判決之裁判，惟揆諸前開規定及說明，所謂「法官參與『前審』裁判」，係指法官就同一訴訟事件曾「參與下級審法院之裁判」而言，是陳秀媖法官於參與上級審廢棄發回之裁判後，復參與下級審更審之原判決裁判，於法並無不合；另司法院釋字第256號解釋「民事訴訟法第32條第7款關於法官應自行迴避之規定，乃在使法官不得於其曾參與之裁判之救濟程序執行職務，以維審級之利益及裁判之公平。因此，法官曾參與訴訟事件之前審裁判『或更審前』之裁判者，固應自行迴避。．．．」等語，其公布日期為「79年4月4日」，所引民事訴訟法第32條第7款，係92年2月7日修正公布（92年9月1日施行）前之舊條文，上訴意旨指摘原判決有違行為時（98年12月22日修正、99年1月13日公布、99年5月1日施行）行政訴訟法第19條第5款及司法院釋字第256號解釋意旨，尚有誤會。
２、原審已適用前揭處理方案、處理要點及作業原則規定，並本院102年度判字第275號判決廢棄理由之法律上判斷與應調查事項，除記載：「因中央各機關學校眷舍房地報送執行機關申辦騰空標售而得請領1次補助費者，以有實際居住事實之合法現住人為限。而關於實際居住之認定標準，依前開作業原則第1點第1款、第2款規定，倘有連續30日以上未居住或3個月內居住日數累計未達45日之情事者，即不符實際居住之認定標準，自無從請領1次補助費。至於合法現住人之認定，則由各機關學校依權責辦理」的法律上判斷為其判決基礎外；復斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論明上訴人確為「不符實際居住之認定標準，非屬合法現住人」所為取捨證據、認定事實之得心證暨上訴人主張各節如何不可採之理由於判決甚詳。經核原判決所為前揭事實之認定，與證據法則、經驗法則及論理法則，悉無違背，並無上訴意旨所指有違正當法律程序或違背證據法則、適用法規不當之違背法令情事。
（七）綜上所述，原判決將原處分及復審決定予以維持，駁回上訴人在原審之訴，認事、用法均無違誤。上訴意旨所指各節，無非延續前詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當；或以其主觀之歧異法律見解，泛指原判決有違司法院釋字第689號、709號解釋意旨之適用法規不當，求予廢棄，皆難謂可採。其上訴非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 22 日
書記官 莊 俊 亨