最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第44號上 訴 人 經濟部代 表 人 鄧振中訴訟代理人 吳嘉恆
吳宗穎張淑珍
參 加 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基被 上訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國103年7月10日臺北高等行政法院101年度訴更一字第103號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以其所領大安溪水系大安溪卓蘭圳第116565號水權狀，水權年限將於民國99年12月31日屆滿，於99年9月27日向上訴人所屬水利署（下稱水利署）申請水權展限登記。經水利署限期命補正申請書、申請登記平面圖、引水地點土地登記謄本、引水地點變更相關證明文件、需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等，被上訴人於99年11月23日據以補正。惟其中所提送之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表之作物種類均為水稻，與現場履勘及衛星影像顯示之作物多為果樹不符，復經水利署限期命補正需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等，被上訴人據於100年1月27日補正。案經上訴人審查結果，以100年3月1日經授水字第10020204210號公告水權變更及展限登記，公告事項一水權登記內容詳如水權登記公告事項表。公告事項表以本案變更引水地點為苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為596.4033公頃，每年3月至11月之引用水量核定為0.5713每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記。旋上訴人以100年5月10日經授水字第10020204450號函被上訴人，檢送核准水權年限100年1月1日起至104年12月31日止之第00000000號水權狀（下稱原處分）。被上訴人就上訴人核減每年3月至11月引用水量部分不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第2018號判決駁回（下稱前程序判決）。被上訴人仍不服，提起上訴，經本院101年度判字第602號判決將原審法院前程序判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以101年度訴更一字第103號判決（下稱原判決）：訴願決定及原處分關於核減系爭水權年限內每年3月至11月引用水量部分均撤銷，上訴人應依照原審法院見解作成行政處分；被上訴人其餘之訴駁回；第一審及發回前上訴審訴訟費用由上訴人負擔二分之一，餘由被上訴人負擔。上訴人不服，就對其不利部分提起上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）依據財團法人農業工程研究中心「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」之研究報告指出，現行作物94.3％為葡萄等長年作物，其用水量雖低於水稻，但是用水高峰期與水稻栽培明顯不同，然系爭水權核定亦無考量作物用水特性不同而於適當月份提供合理之水權量，於3月至11月間均核定為0.5713每秒立方公尺，無不同時間點用水量不同之觀念，顯與前開作物用水高峰期之事實不符；再果樹的需水量約為稻作的25.7-55.14％；基於灌溉水權為考量正常情形下灌溉所需者，應以稻作水量之55.14％估算之，新核定的水權量均過低，不符果樹正常生長或維持正常結果所需。（二）上訴人所屬水利署頒佈適用於全臺灣的農業水權計算步驟及方法，僅水稻、甘蔗、雜作等3類，其餘作物無從計算，需被迫選擇以甘蔗作物計算之，此以偏蓋全的作法嚴重忽略不同類別作物的生長期、作物特性、作物用水需求時間明顯不同之事實，計算結果已無公信力。（三）參加人所屬農業試驗所檢送之「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」中表十三關於卓蘭圳灌區田間灌溉需水用量之逐月推估值、表十四春灌需求修正後的卓蘭圳灌區田間灌溉需水用量之逐月推估值均較原處分核定之需水量為多，足證原處分逕以甘蔗灌溉用水量之上下限值均大於葡萄、柑橘之深根果樹之錯誤理論核定系爭水權，並未依當時卓蘭圳之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，違反水利法第17條規定之立法意旨。原處分及訴願決定顯有違誤，聲明：訴願決定、原處分關於核減每年3月至11月引用水量部分均撤銷；上訴人就上開撤銷部分，應核准作成核定被上訴人第00000000號水權狀每年3月至11月引水用量各為1.557、1.816、
1.747、1.717、1.254、1.944、1.883、1.891、1.173每秒立方公尺之行政處分。
三、上訴人則以：（一）經濟部水資源局配合88年「健全水權管理方案」之實施，委由淡江大學執行「事業用水合理用水量範圍之訂定」計畫，建立「事業合理用水量範圍參考資料」之計算公式；其中有關農業（灌溉）用水部分，其研究文獻資料主要係由參加人、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所以及各作物試驗所等相關單位提供，並經由推估模式建立「各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值」，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於梨、楊桃深根果樹以及雜糧作物之需用水量。嗣於95年上訴人所屬水利署再次委託淡江大學辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，執行期間曾多次邀請學者、專家、各水權主管機關、參加人、農田水利會聯合會以及各農田水利會（包括被上訴人）參與研討，依據研究顯示，上訴人原於90年訂頒之「地面水水權、臨時用水登記申請須知」附錄十「各用水標的事業所必需用水量參考資料」中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等3類應已符合農業用水之需求水量。上訴人爰參酌該計畫成果，續經行政程序簽核，於97年8月22日修正水權登記審查作業要點（下稱作業要點）第4點第2項時，將其納為計算其合理需用水量之附件，爰對於種植果樹者均據以一律比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量。是以本案上訴人以果樹比照甘蔗之灌溉率估算需用水量係以從寬認定為原則，對被上訴人並無不利。（二）「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告在不同灌溉方法之灌溉效率方面，地表灌溉法為60％、淺根作物之噴灑灌溉法為75％、深根作物之噴灑灌溉法為80％、滴水灌溉法為100％，其在坡地果樹方面係以滴水灌溉法為主，與「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」一文採用之灌溉方法明顯不同。惟以相同為1.0C.U.之坡地果樹而言，其分別採用地表灌溉法及噴灑灌溉法所推估而得之作物需水量為單位面積每期作需4,000至5,900立方公尺，大約為水稻之0.223至0.328倍，尚不及三分之一，顯示本案採用甘蔗灌溉率計算應為適當。「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」一文將果樹採用草生栽培及漫灌，實情如何需現勘確認，且其漫灌施灌效率援引美國農業部（United States Department of Agriculture, USDA）採45％計算，明顯低於「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告（地表灌溉）60％，仍需試驗結果加以驗證。惟其噴灌施灌效率採75％與「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告接近。參加人農業試驗所提供種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析，均為推估值，現階段國內尚無足夠資料分析及試驗驗證結果之正式報告。反觀上訴人所執行之「事業用水合理用水量範圍訂定計畫」及「農業灌溉用水合理用水範圍之檢討修訂研究計畫」等計畫，不僅主要研究文獻資料係由參加人、臺灣省水利局規劃總隊、農田水利會聯合會、各農田水利會以及各作物試驗所等相關單位提供並參與探討，如此獲致之研究成果，既符合農業灌溉之理論依據，且為各方均肯認並能執行之成果。（三）水權登記之用水範圍由原水權狀所登載647.16公頃縮減為596.4033公頃，且因其種植作物由水稻變更為「果樹」，經上訴人依作業要點第4點第2項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」規定，重新核算其需用水量為0.5713每秒立方公尺，據以核減其3月至11月之引用水量，以符水利法第17條之規定，所為處分並無違法，訴願決定亦無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依據水利法等相關法律可知，水為天然資源，屬於國家所有；亦為民生所必需、作物生長之所繫；惟因天然資源有限，加以天候雨水之不確定性，自應惜之、愛之，並重視水資源的有效利用。故團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限；而用水標的之順序，除家用及公共給水為第一順位者外，應以農業用水為優先（第二順位）。是以主管機關於審核水權之引用水量時，自應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量「覈實核給」之。本件被上訴人申請展延（農業用水）水權時，上訴人亦應依上開說明「覈實核給」之。又由經濟部組織法及行政院農業委員會組織條例等法律可知，本件上訴人固掌理有關水權之登記、管理及監督等事項，惟關於「農田之灌溉」、排水與其他有關農田水利、農業工程等事項，則為權責機關農業委員會掌理。（二）參加人所屬農業試驗所檢送「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」，最終調查分析結果顯示：本案卓蘭圳灌區果樹田間灌溉年需水量最高為2,524厘米／年，低於秋植甘蔗年最高需水之2,674厘米／年，亦低於兩期作水稻的3,233厘米／年；惟甘蔗及果樹之田間灌溉年需水量，並非為水稻的三分之一，且在水稻停灌期間，甘蔗及果樹等旱作亦有灌溉需求。再依上開分析報告作成「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃年度間3至11月份田間灌溉需水量」表單內容如下：①水稻：3月521公釐，4月378公釐，5月417公釐，6月376公釐，7月280公釐，8月404公釐，9月395公釐，10月347公釐，11月115公釐。②秋植甘蔗：3月138公釐，4月146公釐，5月279公釐，6月351公釐，7月354公釐，8月245公釐，9月329公釐，10月337公釐，11月298公釐。③葡萄：
3月203公釐，4月230公釐，5月272公釐，6月277公釐，7月233公釐，8月234公釐，9月229公釐，10月216公釐，11月205公釐。④梨：3月224公釐，4月251公釐，5月295公釐，6月300公釐，7月302公釐，8月276公釐，9月229公釐，10月180公釐，11月171公釐。⑤柑橘：3月173公釐，4月178公釐，5月193公釐，6月196公釐，7月198公釐，8月180公釐，9月162公釐，10月153公釐，11月145公釐。⑥楊桃：3月264公釐，4月230公釐，5月227公釐，6月231公釐，7月256公釐，8月276公釐，9月248公釐，10月234公釐，11月222公釐。參加人為農田灌溉之權責主管機關之法律見解，本件系爭水權狀有關農作物（主要為果樹）灌溉需水量研究調查報告，自以本件參加人提出之前開「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」可採。至於兩造提出之其他研究報告，即非權責機關提出，又非針對本件水權狀所示灌區及作物種類分析，自無行採據。（三）原處分認本件原水權狀，每年3月至11月引用水量減為0.5713每秒立方公尺（原為1.173至1.944每秒立方公尺間）之理由，乃以本件灌溉區作物種類由過去登記之水稻變更為果樹，上訴人依作業要點第4點第2項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，依用水範圍灌溉面積，壤土之灌溉率及灌區內農作物為果樹（比照甘蔗之需用水量，即約為水稻的三分之一）等。然查：系爭00000000號水權狀即卓蘭工作站灌區之農作物，約94.3％栽種葡萄、水梨、柑橘、楊桃等樹；水稻及其他作物僅分別佔灌區面積之0.5％、5.2％，且並未種植甘蔗等事實為詳如前述。又行為時作業要點第4點第2項附件之灌溉率僅就稻作、甘蔗及雜作為規定，並未規定本件涉及葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹之灌溉率比照甘蔗，因此上訴人比照甘蔗之需用水量為本件訟爭每年3月至11月引用水量之原處分，本難認完全符合上開法令規範。原處分以「全年論」甘蔗灌溉需水量大於本件灌區內種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹固非無誤，然在水稻停灌期間，則因包括甘蔗在內及本件葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹仍有灌溉需求。而本件被上訴人起訴訟爭之年度3至11月之引水量，即包括甘蔗與原水權灌區內種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹需水量亦各有高低，核與原處分核定之齊一引水量（即0.5713每秒立方公尺）不符，因此原處分並不符合「覈實核給」之要件，而不合法。再年度間3至11月份甘蔗灌溉需水量，並非全部大於本件灌區內主要種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹灌溉需水量，甚至如3月、4月份甘蔗灌溉需水量甚至低於葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹需水量。而原處分逕以甘蔗需水量為據，且未考量甘蔗需水量逐月不同（本件訟爭之3至11月份亦不同），亦未考量本件灌區內主要種植果樹即葡萄、梨、柑橘、楊桃等需水量於訟爭之3至11月亦逐月不同等上開事證，而僅以單一標準甘蔗灌溉需水量為本件引用水量標準即0.5713每秒立方公尺，經核不符前開「應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量『覈實核給』」之要件，故原處分裁量顯有違誤。（四）本件灌區內之主要種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹3至11月份灌溉需水量，業據權責主管機關即參加人調查如前述，因此上訴人自應審酌各該主要種植之果樹及其他農作物在本件灌區內所占比例，灌區內壤土之灌溉率，輸水損失率，及「參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量」等各種情況，重為裁量覈實核給本件被上訴人申請之用水量而撤銷訴願決定及原處分。
五、本院按：
(一)行政訴訟法第42條第1項：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」行政法院依本條命第三人參加訴訟，係以第三人之權利或法律上利益，將因撤銷訴訟之結果而受損害為要件。至行政法院命被告以外之行政機關參加訴訟，就其職掌事項，提供專業意見，協助行政法院認定事實及適用法律，以判斷行政處分之合法性，則屬行政訴訟法第44條第1項：「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟」之輔助參加範圍。參加人為行政機關，顯無權利或法律上利益將因本件撤銷訴訟之結果受損害，無行政訴訟法第42條第1項適用之餘地。其本於農田灌溉之權責主管機關，承行政法院之命參加訴訟，所屬農業實驗所針對本件涉及之卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量，提出系爭水權狀有關農作物灌溉需水量研究調查報告，協助原審法院認定事實，以判斷原處分之合法性，性質上為行政訴訟法第44條第1項之輔助參加，合先敘明。
(二)認定事實為事實審之職權，是事實審法院之事實認定，如無違經驗法則、論理法則或證據法則，即不能指為違法。原判決以參加人為農田灌溉之權責主管機關，其所屬農業實驗所針對本件涉及之卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量，提出系爭水權狀有關農作物（主要為果樹）灌溉需水量研究調查報告（即原審卷所附「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」），較諸兩造非權責機關，又非針對本件水權狀所示灌區及作物種類分析，所提出之其他大學、研究中心所提出研究報告可採，並據以認定事實，而認原處分比照甘蔗之需用水量，核定3月至11 月各月齊一引水量（即0.5713每秒立方公尺）於法未合，而撤銷訴願決定及原處分，並敘明其得心證之理由，核其認定事實無違經驗法則、論理法則或證據法則，適用法律亦無違誤。上訴意旨主張參加人雖為農田灌溉權責機關，然國內並未有任何灌區或果樹種類之需用水量數據，參加人所屬農業試驗所提供種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析，未針對本案提出確切研究數據報告資料，僅參考國外資料推估論述，故現階段國內尚無足夠資料分析及試驗驗證結果之正式報告，上訴人所執行之「事業用水合理用水量範圍之訂定」及「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」等研究計畫，主要研究文獻資料係由參加人、臺灣省水利局規劃總隊、農田水利會聯合會、各農田水利會以及各作物試驗所等相關單位提供並參與探討，如此獲致之研究成果，既符合農業灌溉之理論依據，且為各方均肯認、並能執行之成果，而指摘原判決不備理由云云，尚難採據。
(三)水利法第17條：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」係規範授予水權之用水量，限於事業所必需之範圍。其但書既以有延長之「必要」，作為申請水權展限登記之要件，且依同法第34條：「（第1項）登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢10日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人：……」，主管機關於認水權無延長之必要時，得駁回展限登記之申請，主管機關自得於原水權期限屆滿後，依當時之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，以符同法第17條規定之立法意旨。此際，縱使主管機關展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量（可稱為一部展限），苟尚屬在水權人事業所需用水量範圍內，即屬合法。因為此並未限制水權人之原水權所核准之期限內之引用水量，並非對原水權為限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。
換言之，水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形。蓋如該但書規定之「水權展限」，解為限於「全部展限」（即完全依原水權內容予以展限），則因情事變更，在依原水權期限屆滿時之事實狀況，事業之用水範圍及用水量均已不如以往情形，已無「全部展限」之必要時，勢必使主管機關不予展延，反不利於水權人。而主管機關於審核水權展限申請案件，依原水權期限屆滿時之事實狀況，在必要範圍內予以展限，係依水利法第40條但書之法律規定所為，並非將該案件以新水權案件處理，並無違反同法施行細則第36條：「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前2個月起30日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新水權案件處理」之問題。原判決附論水權人申請「水權變更登記」及「申請展限登記」為二種不同之申請案，且適用申請程序亦不相同，被上訴人向上訴人申請「展限登記」，並無申請「變更登記」，上訴人以被上訴人有申請「水權變更登記」為基礎所為之原處分，亦有違法一節，尚非的論。然此並不影響判決結果，上訴人不得據以請求廢棄原判決（行政訴訟法第258條）。從而，上訴人指摘原判決違法，請求廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 30 日
書記官 莊 子 誼