最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第401號上 訴 人 林茂照（即蔡鄧鋅珠等之被選定當事人）訴訟代理人 胡峰賓 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國103年12月18日臺北高等行政法院103年度訴字第997號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、桃園縣政府為辦理「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區○○○區○區段徵收，於93年4月10日邀集土地所有權人參加協議價購，因未能達成協議，隨即於同日召開區段徵收說明會後，檢具區段徵收計畫書、圖等資料，報經被上訴人土地徵收審議委員會第107次會議決議通過，並以被上訴人93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函（下稱原處分）准予辦理，土地筆數為249筆，面積16.1613公頃（經被上訴人94年8月19日內授中辦地字第0940050492號函更正為235筆土地，面積15.651673公頃，下稱系爭土地），桃園縣政府爰以93年10月22日府地區字第0930276636號公告區段徵收，並以同日府地區字第0930276644號函知各土地所有權人。上訴人等141人為被徵收土地之所有權人或繼承人因表不服，於103年1月20日向桃園縣政府申請確認93年10月22日府地區字第0930276636號公告無效，經桃園縣政府轉請被上訴人核處，被上訴人又於同年3月27日函轉桃園縣政府，經桃園縣政府於同年4月2日函覆上訴人並無行政處分無效情事，上訴人林茂照與如原判決附表一所示之選定人不服，遂推由上訴人林茂照為被選定當事人，提起確認被上訴人以原處分通知桃園縣政府辦理區段徵收上訴人土地係無效。
二、上訴人起訴主張：系爭土地原係以「機關用地」之名義徵收，惟經決議修正作「藝文展演用地」後，顯然已非屬都市計畫法第42條所稱之「公共設施用地」，故將系爭土地作為「藝文展演用地」之用，其瑕疵顯然重大，已達普通社會一般人一望即知之程度。又系爭土地茍非全部作為公共設施使用，應不能認定係都市計畫法第42條所稱之公共設施用地，然依擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫書第7-1頁，以「藝文展演用地」係作為辦公室、商場、餐廳、觀光旅館、停車場、攝影場等之用，是原處分顯然違法，並具有重大明顯之瑕疵。退萬步言，縱「藝文展演用地」屬都市計畫法第42條第1項第2款規定之社教機構用地，惟依土地徵收條例第10條第1項及第48條規定，系爭土地於申請徵收前，應將事業計畫報經目的事業主管機關許可，方屬合法，然桃園縣政府於申請徵收系爭土地前，並未將事業計畫報經目的事業主管機關許可，本件徵收程序顯然有重大明顯瑕疵之違法。再者我國於98年4月22日制定公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法），依兩公約施行法第2條及第4條規定可知，公民與政治權利國際公約具有國內法之效力，且依該公約第17條規定，被上訴人為任何行政行為時亦須遵守兩公約及兩公約施行法，不得無理侵擾任何人之住宅，準此，系爭土地似並非作為「公共設施用地」或「藝文展演用地」之用，而似係高價出售予建商改建豪宅藉此獲利，被上訴人徵收土地後所為之土地利用完全背離其原本徵收之名義，巧取豪奪上訴人等所有之土地，手段極不合理，參酌上述情事，可証瑕疵顯然重大，依行政程序法第111條第7款及行政程序法第110條第4項規定，原處分應為無效，且自始不生效力，故通知區段徵收上訴人土地之公法上法律關係自亦不成立等語，聲明求為判決：確認被上訴人以93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函，通知桃園縣政府辦理區段徵收上訴人土地之處分無效。
三、被上訴人則以：本件南崁新市鎮都市計畫之主要及細部計畫內容皆已明定藝文展演用地為公共設施用地。又土地徵收條例第10條所稱之「事業計畫」，依同條例施行細則第11條第1項第2款規定，係指「都市○○○○○區段徵收係對一定範圍內之私有土地為全部徵收，再依都市計畫規劃內容重新規劃整理之土地開發事業，且都市○○○○○○區段徵收之興辦事業計畫，其可由土地徵收條例第4條第2項及第4項規定之意旨得知，是本件都市計畫業已完成法定程序，並經桃園縣政府發布實施，自毋需再擬具事業計畫報核，與土地徵收條例第3條規定興辦單一公用事業而為之一般徵收不同。另上訴人與李萬河等前以同一事由向行政院提起訴願，遭行政院97年4月23日院臺訴字第0970081254號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，並經原審法院97年度訴字第1635號及本院99年度判字第1018號判決駁回在案，然本次所提訴訟並無新事證，且亦未先循訴願程序提起，與行政訴訟法規定未符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人於民國103年7月7日起訴時之聲明為「一、確認被上訴人桃園縣政府以93年10月22日府地區字第0930276636號函，通知區段徵收上訴人土地之公法上法律關係不成立。二、訴訟費用由被上訴人負擔。」嗣上訴人撤回對於桃園縣政府部分之訴訟，復於103年10月14日具狀變更訴之聲明為「確認被上訴人以93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函通知桃園縣政府辦理區段徵收上訴人土地之處分無效。」因被上訴人並無異議並為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第111條第1項、第2項等規定，視為同意變更。（二）查桃園縣政府於92年1月間公告實施之「變更南崁新市鎮都市計畫〔市鎮中心（中心商業區）為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區〕主要計畫書」已載明：將原計畫之市鎮中心（中心商業區）（5.28公頃）變更為藝文展演用地，而列為公共設施用地；其變更理由為：「一、串聯商業區發展軸帶以創造商業中心之聚集效益，避免商業機能中斷。
二、提供多元化藝文設施用地，提昇桃園都會區之文化及藝文水準。…四、為避免將來執行疑義，及參酌規畫原意，取消市鎮中心（文事中心及中心商業區），明確區分為商業區與機關用地。而該主要計畫前經桃園縣政府送請被上訴人所屬都委會91年7月9日第537次會議審議通過，足徵「藝文展演用地」係屬於公共設施用地，並無疑義。另桃園縣政府於93年3月15日發布實施之系爭細部計畫書第5-2頁至5-5頁就其公共設施計畫亦載明：「…本計畫區之主要公共設施分述如下：一、藝文展演用地…面積為5.16公頃，…供靜態藝術文化展示、動態展演、會議、其他藝文活動與附屬商業服務設施、及公部門之辦公設施使用。二、綠地……面積1.64公頃，…除作為綠化開放空間使用外，並以提供作為活動場所為主。此外，考量本計畫區亟需公共停車空間，綠地得作多目標使用設置地下停車場，……三、道路用地…供車行使用，面積合計0.62公頃。」是該細部計畫已將藝文展演用地、綠地及道路用地規劃為主要公共設施用地。又桃園縣政府擬定之細部計畫書原於90年間送請被上訴人核定之，因現行都市計畫法第23條規定於91年5月15日公布施行，故被上訴人所屬都市計畫委員會第537次會議決議退由桃園縣政府，依都市計畫法第23條規定自行核定之，嗣該細部計畫亦經該委員會93年2月13日第14屆第15次會議審議通過，而於93年3月15日公告發布實施在案，足證桃園縣政府於徵收系爭土地前，已踐行變更都市計畫之程序，且其擬定之細部計畫及變更主要計畫，已履踐都市計畫法規定之程序而發布實施在案，並無違反司法院釋字第513號解釋意旨。（三）本案之開發目的為開發新社區，並非僅以取得藝文展演用地為目標，而本案區段徵收後土地之處分方式，依徵收計畫書所載明，前開公共設施用地將無償撥供桃園縣政府使用，足見區段徵收後所取得之土地，係依土地徵收條例第44條第1項第3款之規定辦理，桃園縣政府據此於區段徵收後依法取得藝文展演用地，至其後續公共設施之建設方式，係依促進民間參與公共建設法引進民間投資參與建設，或自行籌措經費辦理建設，係由桃園縣政府依其相關規定辦理，自不因桃園縣政府事後之執行是否合法妥適，致已成立生效且無瑕疵之徵收處分因此變成違法之處分。（四）依土地徵收條例第3條、第4條、第10條第1項等規定，若興辦單一公用事業，如道路開闢、政府機關等公共建築興建而需用土地，依土地徵收條例第10條第1項規定，需地機關自應先擬具興辦事業計畫書報經目的事業主管機關許可；惟若為都市地區一定區域之土地整體開發而為區段徵收，則按該範圍內核定之都市計畫辦理即可。又依土地徵收條例第4條第3項及第4項之規定，辦理區段徵收之土地，若屬非都市土地，需擬具興辦事業計畫書報經中央主管機關核定後方得據以實施；反之若屬都市計畫，則依都市計畫規劃內容辦理即可，無需再依土地徵收條例第10條第1項規定擬具興辦事業計劃報核。本件桃園縣政府為促進都市整體發展，增進土地利用，而擬訂本件都市計畫之細部計畫，並配合變更主要計畫，且依法定程序核定公布實施在案，則該都市○○○○○○區段徵收之興辦事業計畫，既已經核定，依法自無需再擬具興辦事業計畫報核。（五）行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，與同法第6條第2項規定之確認行政處分無效訴訟，行政法院審查之對象均為行政處分，得撤銷之行政處分和無效之行政處分所具違法的程度不同，在前之撤銷訴訟判決上訴人敗訴確定之後，行政處分既被確認為合法，則在後確認行政處分無效之訴訟，受訴法院應受前訴確認效之拘束，而應受敗訴之判決（本院98年度判字第1421號判決參照）。如原判決附表二所示之上訴人林金國等53人不服原處分，循序提起行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，業經原審法院97年度訴字第1635號判決、本院99年度判字第1018號判決駁回上訴確定，原處分之合法性既經判決確定，如原判決附表二所示之上訴人等再主張原處分無效，而提起確認原處分無效，即無理由。（六）上訴人聲請函查桃園縣政府及被上訴人，其函查內容為：系爭土地有多少比例作為公共建設或藝文特區之用﹖有多少土地遭出售於第三人？並查明其占徵收土地之比例為何？惟○○○區段徵收後土地之處分方式，係依土地徵收條例第44條規定辦理，並無違法，至桃園縣政府事後之執行與原處分之違法性無涉，上訴人所述，已屬無據。況縱依上訴人所述，尚需調查證據始得判斷，尤非任何人一望即知之重大明顯瑕疵，上訴人上開主張均屬原處分有無違法而應予撤銷之原因之範疇，上訴人對之提起確認行政處分無效之訴，與行政程序法第111條第7款規定行政處分無效之要件不符，自無調查上開證據之必要。（七）土地徵收係國家對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得，而給與補償之公法行為，因此除應以公共利益及實施國家經濟政策之目的外，尚須有法律之依據，始得為之。且依土地徵收條例第3條之規定，徵收之範圍，應以其事業所必要者為限，乃係運用憲法上比例原則之具體表現，需用土地人興辦事業徵收土地時，應評估興辦事業之公益性及必要性。亦即，土地徵收之範圍，應以事業所必須者為限，不得逾越其範圍。依土地徵收條例之規定，區段徵收為土地徵收之一種，僅其所欲實施之開發建設、實施更新及補償方法，與一般徵收稍有不同而已，就取得私有土地所有權之目的而言，則無不同。從而有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，前揭法律業予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據，是被上訴人依法而為之徵收處分，自無違公民與政治權利國際公約第17條之規定等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決依原審法院97年度訴字第1635號判決、本院99年度判字第1018號判決，認定原判決應為敗訴之結果，然此二判決之當事人不盡相同，縱當事人之請求種類相同，訴之利益相近，但就其所有之土地為個別，無共有或合夥之情事，對於個別當事人為求自己權益保全之訴訟程序，原判決應審慎以待，俾使個別當事人之權益救濟得以伸張，而原判決未具任何理由，僅依前開撤銷訴訟之結果而為上訴人敗訴之判決，未明辨當事人之異同，原判決實有違誤。（二）依本院101年度判字第18號判決之意旨，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之。惟原判決以尚須調查證據始得判斷，非立於一般具有合理判斷能力者，顯以專業訓練能力者之角度，一般民眾之理解，原判決顯無憑據。（三）依憲法第10條、第22條、司法院釋字第409號解釋、公民與政治權利國際公約第17條等意旨，人民之權益與行政行為相衝突時，需透過比例原則權衡利害關係。系爭土地徵收之目的茍非全部做為公共設施使用，所謂「藝文展演用地」，係作為辦公室、商場、餐廳、觀光餐廳、停車場、攝影場等地之用。縱被上訴人抗辯藝文空間之延伸可助市民素養之提升，但不可否認者，除公益目的佔其中一部分外，亦考量許多商業之目的。被上訴人以商業目的徵收系爭土地，而非以公共建設或公共設施留用地等公用目的，既牽涉商業考量，無由達合理之政府目的，更遑論手段最適性及合乎比例性。原判決復未積極闡述系爭土地作為藝文展演用地之商業目的是否合乎比例原則，規避根本性問題而籠統以法規帶過，不予解釋，亦未見上訴人自行救濟程序一路來堅毅之精神，及上訴人對於其家園有極深之居住情誼，併作比例原則之考量，其判決不備理由，顯有違誤等語。
六、本院按：（一）土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教育、學術及文化事業。」第4條規定：「（第1項）下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。
二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收○○於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第二項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前三項之規定。…」第38條第1項規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」第44條第1項第2款、第3款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：……二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。」都市計畫法第58條第1項規定：「縣市政府為實施新市區建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。」又「都市00000000段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」業據司法院釋字第513號解釋在案。（二）原判決係以如原判決附表二所示之上訴人林金國等53人不服原處分，循序提起行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，業經原審法院97年度訴字第1635號判決駁回上訴人之訴，並經本院99年判字第1018號判決駁回上訴確定，原處分之合法性既經判決確定，如附表二所示之上訴人等再主張原處分無效，而提起確認原處分無效之訴，即無理由等語。僅係在加強駁回林金國等53人之訴之理由，至於全部上訴人駁回之理由則詳述於判決理由欄，而除林金國等53人外之其餘上訴人，原判決並未以撤銷訴訟業經判決確定為理由駁回其訴。上訴意旨主張原判決未具任何理由，僅依前開撤銷訴訟之結果而為上訴人敗訴之判決，未明辨當事人之異同，實有違誤云云，核無足採。（三）原判決以本案區段徵收後土地之處分方式，係依土地徵收條例第44條規定辦理，並無違法，至桃園縣政府事後之執行與原處分之違法性無涉。況縱依上訴人所述，尚需調查系爭土地有多少比例作為公共建設或藝文特區之用﹖有多少土地遭出售於第三人？等證據始得判斷，尤非任何人一望即知之重大明顯瑕疵，與行政程序法第111條第7款規定行政處分無效之要件不符等語，所謂任何人一望即知，即係以一般具有合理判斷能力及一般知識經驗之民眾為判斷基準，而非以具有專業訓練及專業能力者為判斷之標準。上訴意旨主張原判決以尚須調查證據始得判斷，非立於一般具有合理判斷能力者，顯以專業訓練能力者之角度，度一般民眾之理解，原判決顯有違誤云云，自屬無據。（四）原判決已敘明：有關土地徵收之目的、用途之明確具體、衡量公益之標準、以及徵收急迫性等因素，土地徵收條例第3條、第4條業予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據，是被上訴人依法而為之徵收處分，自無違公民與政治權利國際公約第17條之規定等語。經核並無違土地徵收公益性及必要性之原則，縱其中有商業因素或商業目的之考量，亦係基於促進地方繁榮及商業發展之目的，並無違手段最適性及比例原則之要求。上訴意旨主張系爭土地徵收之目的茍非全部做為公共設施使用，所謂「藝文展演用地」，係作為辦公室、商場、餐廳、觀光餐廳、停車場、攝影場等地之用，除公益目的佔其中一部分外，亦考量許多商業目的，而非以公共建設或公共設施等公用目的為考量，無由達合理之政府目的，更遑論手段最適性及合乎比例性云云，核屬對於徵收制度之誤解，自無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 惠 瑜法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 17 日
書記官 伍 榮 陞