最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第402號上 訴 人 陳黃玉映
陳水仁陳水勝陳桂明黃炎山共 同訴訟代理人 周俊源 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安被 上訴 人 屏東縣枋寮地政事務所代 表 人 林皓純上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國103年12月23日高雄高等行政法院103年度訴字第220號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國102年12月20日檢具聲請狀向被上訴人屏東縣枋寮地政事務所（下稱枋寮地政事務所）主張42年間政府實施耕者有其田政策，就重測前屏東縣○○鄉○○段○○○○段687、814地號（重測後為屏東縣○○鄉○○段290、271地號）等2筆共有耕地（下稱系爭土地），由政府徵收其出租部分，轉放領現耕農民承領時，面積短少各0.0358台甲及0.0444台甲，乃請求被上訴人枋寮地政事務所予以更正，並賠償新台幣（下同）16,202,469元。經被上訴人枋寮地政事務所以102年12月27日屏枋地三字第00000000000函轉被上訴人屏東縣政府，被上訴人屏東縣政府以103年1月17日屏府地權字第10279776700號函（下稱屏東縣政府103年1月17日函）復上訴人略以：「…查本聲請案迭經改制前行政法院81年裁字第370號、83年裁字第883號裁定駁回…相關陳情異議並經本府分別以…102年4月16日屏府地權字第10208734200號函詳復說明有案；惟台端等仍依同一事由一再陳情，依屏東縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件作業規範第9點及行政程序法第173條規定嗣後不再處理函復…。」等語，嗣被上訴人枋寮地政事務所亦以103年1月20日屏枋地三字第10330040500號函（下稱枋寮地政事務所103年1月20日函）復上訴人略以：「有關台端等5人聲請原陳順發所有坐落本縣○○鄉○○段687、814地號等土地，於民國42年間實施耕者有其田徵收放領有關共有耕地保留交換移轉登記面積更正及損害賠償乙案，經查屏東縣政府103年1月17日屏府地權字第10279776700號函詳復說明在案。」等語，上訴人對上開被上訴人屏東縣政府103年1月17日函及被上訴人枋寮地政事務所103年1月20日函不服，提起訴願，分別經內政部及屏東縣政府訴願決定以非行政處分而不受理，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）民國42年起政府為實施耕者有其田政策，將非自耕地主之土地徵收後，放領給實耕佃農，被上訴人枋寮地政事務所將陳順發應有部分36分之2之土地以紙上作業方法分割給毫無權源之葉氏兄弟，按照比率分配原則，系爭814地號土地全部面積為1.5210台甲，陳順發應有部分36分之2，分割後應分配0.0845台甲，系爭687地號土地面積為0.7925台甲，陳順發應有部分36分之2，分割後應分配
0.0440台甲，惟實際分割後僅分配土地分別為0.0401台甲及
0.0082台甲，短少0.0444台甲及0.0358台甲，其所短少之地剛好挪給葉氏兄弟。依司法院釋字第374號解釋，土地重測技術純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍利用地籍調查及測量方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力，上訴人為此曾多次請被上訴人枋寮地政事務所轉報被上訴人屏東縣政府依土地法第69條更正錯誤，均置之不理。（二）又黃標及戴永祥應有部分合計36分之4，已依實施耕者有其田條例第17條、第21條規定放領給陳番蛋，系爭814地號、687-1土地面積合計0.2570台甲，換算成公頃為0.00000000公頃，依公告現值每平方公尺為6,500元，6,500×0.00000000＝16,202,469元，因相關持分已由被上訴人屏東縣政府公告確定，相關權值已徵收放領給陳番蛋，再由承租人買受明顯違法，爰依行政訴訟法第7條規定於同一程序中合併請求損害賠償等情，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應將42年間陳順發所有屏東縣枋寮段北勢寮小段814地號土地面積7161分之401更正為7605分之845，同段687-1地號土地面積3605分之82更正為3963分之440；被上訴人應連帶給付上訴人16,202,469元，及自起訴狀繕本送達翌日起按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人屏東縣政府部分：１、被上訴人於40年間配合執行耕者有其田政策，均依相關規定辦理；且經查對土地登記簿記載，系爭土地依實施耕者有其田條例辦理分割之前、後總面積並未減少，並依該條例第17條及第21條之法定程序辦理公告徵收放領，公告放領期間原土地所有權人陳番蛋（上訴人陳黃玉映之公公、其他上訴人之祖父）、陳順發（上訴人陳黃玉映之祖翁、其他上訴人之曾祖父）等2人既未依法令規定申請更正或異議，該放領應已公告確定，被上訴人乃依據臺灣省政府42年11月23日府民地甲字第2810號令頒之「共有耕地部分自耕、部分出租，其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」辦理土地所有權移轉登記完畢，且事後陳順發持分土地於50年3月28日買賣移轉登記予陳番蛋在案。至於上訴人請求賠償損失乙節，因其所主張面積減少的理由係42年間政府實施耕者有其田，將陳順發自耕保留地放領移轉予葉景如、葉景興等2人所致，因放領當時之土地權利人既未於公告期間提出異議，原耕地承領人及利害關係人亦無依循法定程序主張放領錯誤應予更正情事，該放領即歸確定，嗣後應不得以行政爭訟之方法請求撤銷或變更，故其請求，依法無據。２、本件訴求爭點前經本院81年度裁字第370號、83年度裁字第883號裁定駁回、復經原審法院89年度訴字第359號裁定、100年度訴字第253號裁定、101年度訴字第188號判決、102年度訴字第299號判決暨本院91年度裁字第405號、97年度裁字第02774、4120號、98年裁字第982、2903號等裁定駁回在案。另上訴人自始非系爭土地徵收放領當時之所有權人，故有關上訴人申請更正是項徵收處分，依實施耕者有其田條例第17條、第21條及本院59年度判字第619號及60年度判字第21號裁判要旨，上訴人已無復行請求變更之權利等語，資為抗辯。
（二）被上訴人枋寮地政事務所之部分：上訴人以自耕保留地面積登記有誤，於102年12月20日提出聲請狀，依原「共有耕地自耕保留地部分交換登記作業要點」（90年10月11日內政部台內地字第907384號廢止）規定共有耕地自耕保留交換移轉之主辦單位為縣（市）政府而非登記機關，故被上訴人遂於102年12月27日以屏枋地三字第10230698900號函將聲請狀函轉被上訴人屏東縣政府依職權核處，又上訴人等尚未接獲被上訴人屏東縣政府103年1月17日函復前，於103年1月17日向被上訴人查詢其102年12月20日聲請狀之辦理情形，被上訴人遂以103年1月20日函答復其查詢，被上訴人上開函文僅轉知上訴人其所主張事項業由被上訴人屏東縣政府函復，性質僅為觀念通知而非行政處分等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之；至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（本院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，提起行政訴訟如有當事人不適格、或欠缺權利保護要件之情形，即屬其訴在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。（二）被上訴人屏東縣政府部分：依土地法第37條、第38條、第39條、第68條、第69條、屏東縣各地政事務所組織規程第3條等規定，應由地政事務所處理土地登記業務，故土地法第68條及第69條所稱之地政、登記機關，自係指地政事務所而言。本件上訴人聲請更正42年間系爭土地共有人陳順發之應有部分比例，惟上訴人執該等條文對非主管登記業務之被上訴人屏東縣政府提起本訴，其被上訴人之當事人適格即有欠缺，應予駁回。（三）被上訴人枋寮地政事務所部分：１、依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項、司法院釋字第423號解釋等意旨，行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。經查，被上訴人枋寮地政事務所103年1月20日函文內容，雖未對上訴人之申請，予以直接任何准駁之意思表示，然其既為主管登記業務之地政機關，其未相應上訴人更正登記之申請，即無異予以拒絕，核其實質，已對上訴人之申請，為間接駁回之表示，當足認其有否准之表示，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。２、查本件被上訴人屏東縣政府於42年間執行耕者有其田政策，辦理私有耕地放領作業，徵收放領公告期間原土地所有權人陳番蛋、陳順發等2人並未提出異議，為兩造所不爭，則上訴人對於陳番蛋、陳順發未依法提出異議已告確定之事件，復行提起本件行政爭訟，揆之實施耕者有其田條例第17條、第21條（該條例於82年7月30日廢止）、改制前行政法院79年度判字第523號判決等意旨，即有未合。３、系爭土地於43年8月25日實施自耕保留地交換後，系爭814地號及687-1地號土地之所有權人僅陳順發及陳番蛋2人，而陳順發為上訴人陳黃玉映之祖翁、其他上訴人之曾祖父，陳番蛋為上訴人陳黃玉映之公公、其他上訴人之祖父，且陳順發既於50年5月27日將其應有部分移轉予其子陳番蛋，亦即陳番蛋已取得系爭2筆土地全部應有部分，則無論43年間陳順發所有系爭2筆土地應有部分為何，對上訴人之權利或法律上利益，均無影響，況陳番蛋已於66年3月9日將814地號土地移轉登記予黃陳便，黃陳便復於76年7月20日移轉登記予陳蔡玉琴，另於66年12月23日將814地號土地移轉登記予上訴人陳黃玉映，則被上訴人枋寮地政事務所以103年1月20日函否准上訴人之申請，並未損害上訴人其權利或法律上利益，上訴人提起本件訴訟，即無保護必要，應予駁回之。（四）行政訴訟經行政法院審理結果，認定於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即因失所附麗，而應併予駁回。本件上訴人請求被上訴人屏東縣政府及枋寮地政事務所應將42年間陳順發所有系爭814地號土地面積7161分之401更正為7605分之845，系爭687-1地號土地面積3605分之82更正為3963分之440，既屬上訴人不適格或顯無理由，應予駁回，則其另依行政訴訟法第7條請求被上訴人連帶給付16,202,469元賠償價金及遲延利息部分，即失所附麗，應併予駁回等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）土地面積是持分支配分割線，非分割線在計算持分，814地號土地面積為0.0444〔（0.8049－0.7161）/2〕，687-1及687-2地號土地面積為0.03575〔（0.4320-0.3605）/2〕，而黃標及戴晉（後移轉給戴永祥）已在放領清冊所載，由陳番蛋承領完妥，地政機關又要承租人以買受名義再由陳番蛋二次承擔。本件公告內容關於陳順發之持分在814及687-1之持分並無記載，黃標及戴晉徵收放領後，也沒有公告再由承租人買受之規定，原判決對於放領清冊所載之接續承辦之被上訴人枋寮地政事務所違反實施耕者有其田條例第17條及第21條規定，隻字不提，有判決不備理由或理由矛盾之違法。又依97年7月11日修正公布之屏東縣共有耕地自耕保留部分交換移轉清理自治條例，本件係地政機關未按比率分配之分割線辦理移轉登記之耕地，權利人死亡時，可由其繼承人辦理，絕無不適格之問題。（二）被上訴人枋寮地政事務所未依放領清冊所載及土地分割係按持分比率分配所致，歷審均認上訴人未於30日內提出異議，今發現違反者為被上訴人枋寮地政事務所，應屬新事證，基於法律公平正義及比例原則，上訴人為其利害關係人。今始發現被上訴人枋寮地政事務所利用職權虛構分割線，將陳順發之地違法強劃給葉氏兄弟，已經徵收放領給實耕佃農陳番蛋之持分，又以莫須有之名義要承租人買受，違反實施耕者有其田條例第17條規定。（三）分割線如屬虛構，當然會產生屏東縣政府自治條例第2條之自耕保留部分未辦理交換移轉登記之耕地，即0.0401台甲及0.0082台甲有登記，然0.0444台甲及0.0358台甲未登記，被上訴人屏東縣政府拒絕協助處理，依土地法第68條規定，應由被上訴人枋寮地政事務所負損害賠償責任。本件黃標及戴永祥各2/36持分已被徵收放領，權利已失，又由承租人買受，屬於買空賣空之假買賣，由地政機關賠償，於法有據等語。
六、本院按：（一）所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定參照）。又依行政訴訟法第4條、第5條規定，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，均須以行政處分為對象始得提起，若對非行政處分提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，其起訴即屬不備其他要件，且屬不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回其訴。（二）關於被上訴人屏東縣政府103年1月17日函是否為行政處分：查該函內載：「…說明：…二、查本聲請案迭經改制前行政法院81年度裁字第370號、83年度度裁字第883號裁定駁回，復經高雄高等行政法院89年度訴字第359號、100年度訴字第253號裁定駁回，及最高行政法院91年度裁字第405號、97年度裁字第2774、4120號、98年度裁字第983、2903號、101年度訴字第188號、102年度訴字第299號等均裁定駁回各在案，相關陳情異議並經本府分別以100年11月10日屏府地權字第1000263936號、102年4月16日屏府地權字第10208734200號函詳復說明有案；惟台端等仍依同一事由一再陳情，依屏東縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件作業規範第9點及行政程序法第173條規定嗣後不再處理函復。…」等語，係就上訴人之被繼承人於42年間承領現耕農地時，因面積短少請求予以更正，並請求賠償乙事，說明該案業經行政法院分別予以判決及裁定確定在案，及上訴人就同一事件一再陳情，依規定嗣後不再處理函復等語，核其性質係屬單純事實敘述，並未就具體事件有所准駁，亦未對外發生法律效果，並非行政處分。且查上訴人就同一土地徵收放領事件，主張其面積或持分短少，請求更正並請求賠償，而一再爭訟，雖歷次主張短少之面積及請求賠償之金額，不儘相同，但就同一土地徵收放領事件主張更正面積及請求賠償之基礎事實則屬相同，因此上開屏東縣政府103年1月17日函將其視為同一事件，並無不合。是上訴人對於非屬行政處分之屏東縣政府103年1月17日函，自不得提起行政爭訟，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，上訴人提起本件訴訟請求撤銷上開函及訴願決定，並提起課予義務訴訟請求更正系爭土地之面積及持分，並請求賠償，均非合法，應予駁回。原判決未見及此，並未認定屏東縣政府103年1月17日函是否為行政處分，即直接以本件上訴人聲請更正42年間系爭土地共有人陳順發之應有部分比例，自應向主管登記業務之枋寮地政事務所為之，乃上訴人對非主管登記業務之屏東縣政府提起本件訴訟，其被告之當事人適格即有欠缺，應予駁回等語，其駁回之理由雖尚有未洽，且以顯無理由逕以判決駁回而未以裁定駁回，亦非妥適，惟駁回上訴人之訴之結果則無不同，仍應予維持。（三）關於被上訴人枋寮地政事務所103年1月20日函是否為行政處分：查該函載明：「有關台端等5人聲請原陳順發所有坐落本縣○○鄉○○段687、814地號等土地，於民國42年間實施耕者有其田徵收放領有關共有耕地保留交換移轉登記面積更正及損害賠償乙案，經查屏東縣政府103年1月17日屏府地權字第10279776700號函詳復說明在案。」等語，係就42年間徵收放領有關共有耕地保留交換移轉登記面積更正及損害賠償乙案，說明業經屏東縣政府103年1月17日函詳復說明在案，核其性質係屬單純事實敘述，尚不對外發生准駁之法律效果，並非行政處分。是上訴人對於非屬行政處分之枋寮地政事務所103年1月20日函，自不得提起行政爭訟，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，上訴人提起本件訴訟請求撤銷上開函及訴願決定，並提起課予義務訴訟請求更正系爭土地之面積及持分，並請求賠償，均非合法，應予駁回。原判決未見及此，卻認枋寮地政事務所103年1月20日函雖未對上訴人之申請，予以直接任何准駁之意思表示，然其既為主管登記業務之地政機關，其未相應上訴人更正登記之申請，即無異予以拒絕，核其實質，已對上訴人之申請，為間接駁回之表示，當足認其有否准之表示，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分等語，其理由雖有可議，惟原判決嗣仍以上訴人對於陳番蛋、陳順發未依法提出異議已告確定之事件，復行提起本件行政爭訟，揆之本院79年度判字第523號判決意旨，即有未合。且被上訴人枋寮地政事務所以103年1月20日函否准上訴人之申請，並未損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人提起本件訴訟，即無保護必要，其請求賠償亦失所附麗為由，駁回上訴人之請求，其駁回上訴人之訴之理由雖有未洽，且以顯無理由逕以判決駁回而未以裁定駁回，亦非妥適，惟駁回之結果則無二致，仍應予維持。（四）上訴意旨雖主張黃標及戴晉已在放領清冊所載，由陳番蛋承領完妥，地政機關又要承租人以買受名義再由陳番蛋二次承擔；權利人死亡時，可由其繼承人辦理，絕無不適格之問題；上訴人如今始發現違反者為被上訴人枋寮地政事務所，應屬新事證，故請求權時效尚未消滅；今始發現被上訴人枋寮地政事務所利用職權虛構分割線，將陳順發之地違法強劃給葉氏兄弟；黃標及戴永祥各2/36持分已被徵收放領，權力已失，又由承租人買受，屬於買空賣空之假買賣等語，惟查上訴意旨所述各情，經核均與屏東縣政府103年1月17日函及枋寮地政事務所103年1月20日函是否為行政處分無關，亦與原判決以被上訴人屏東縣政府部分係被告當事人不適格，被上訴人枋寮地政事務所部分係上訴人欠缺權利保護必要等駁回理由，並無任何關涉，上訴人未就原判決究竟如何違背法令加以指摘，而僅就無關本件駁回理由之事項加以爭執，其上訴自難謂有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 惠 瑜法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 17 日
書記官 伍 榮 陞