最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第411號上 訴 人 福懋油脂股份有限公司代 表 人 黃勳高訴訟代理人 甘龍強 律師
徐文宗 律師被 上訴 人 臺中市政府衛生局代 表 人 徐永年上列當事人間食品衛生管理法事件，上訴人對於中華民國104年2月11日臺中高等行政法院103年度訴字第176號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人製售之「聖麥克特級橄欖油（500ml）」、「聖麥克橄欖油（1加侖）」、「芙倫斯橄欖油」、「益康橄欖油」、「福懋漢氏橄欖油（1,000ml）」及「福懋漢氏原味橄欖油」等6項產品（下稱系爭6項產品），經被上訴人於民國102年10月24日執行抽驗作業，取樣送衛生福利部食品藥物管理署檢驗，結果發現系爭6項產品之脂肪酸百分比組成與臺灣地區食品營養成分資料庫、CNS2832N5082、CNS4837N5149、CNS4833N5145及國際Chempro等資料庫比對不完全相符，乃於102年10月31日、11月1日會同臺灣臺中地方法院檢察署檢察官至上訴人廠址，查獲上開橄欖油產品外包裝標示單一成分橄欖油或天然橄欖油，而其內容卻攙有20％或50％比例之芥花油予以混充，違反行為時食品衛生管理法（即102年6月19日修正公布之食品衛生管理法，下稱食品衛生管理法）第22條第1項第2款規定。另102年10月17日、23日及31日被上訴人先後3次至上訴人廠址稽查、抽驗，上訴人規避、妨礙食品衛生管理法所規定之查核、檢驗，且提供不實資料，有食品衛生管理法第47條第10款及第11款規定之行為。被上訴人乃以102年11月4日中市衛食藥字第1020118310號裁處書（下稱原處分），就上訴人違反食品衛生管理法第22條第1項第2款規定之違章行為，依同法第47條第7款規定，按每件產品各裁罰新臺幣（下同）200萬元，合計1,200萬元；並就其規避、妨礙查核、檢驗，及提供不實資料行為，依同法第47條第10款及第11款規定，裁罰300萬元；至於上訴人違反食品衛生管理法第15條第1項第7款規定產製系爭6項產品之行為，除刑事責任另由檢察官追訴外，另依同法第41條第1項第4款及第52條規定，命暫停系爭6項產品之製造作業及停止販賣，並限102年11月8日前下架回收。上訴人不服，提起訴願經駁回，就訴願決定及原處分關於罰鍰部分提起行政訴訟，原審將訴願決定及原處分關於適用食品衛生管理法第47條第10款及第11款規定對上訴人裁罰之部分撤銷，並駁回上訴人其餘之訴，上訴人仍表不服，遂就原判決對其不利部分提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠、上訴人同時違反食品衛生管理法第22條第1項第2款之標示作為義務，及同法第15條第1項第7款之攙偽或假冒，依司法院釋字第503號解釋意旨，從一重就後者依同法第44條第1項第2款規定處罰，已足達行政目的，而不需再就前者併予處罰。且上訴人後者違章行為，同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務，依行政罰法第26條規定，以刑事處罰即可，原處分仍對上訴人裁處行政罰鍰，自有違誤。㈡、上訴人於系爭6項產品中攙入非屬橄欖油之芥花油，且未標明內容物名稱，又未分別標明為2種以上混合物，主成分亦未標明所占百分比，雖同時違反食品衛生管理法第15條第1項第7款及第22條第1項第2款規定，但對於購用該等油品之消費者，並不構成健康上之危害，其違規行為雖應受責難，但所生損害尚非甚鉅；縱被上訴人仍得對上訴人裁處罰鍰，依行政罰法第18條第1項規定，原處分所裁處之金額亦屬過高。㈢、上訴人之從業人員於被上訴人進行查核、檢驗時，未於第一時間認錯，且為不實陳述，充其量僅該當食品衛生管理法第47條第11款「提供資料不實」，並不符合同法第47條第10款要件。縱使上訴人之從業人員於查核時提出與實際製作比例不同之配方表，被上訴人仍可經由科學檢驗以查明真實情況，故其提供資料不實，所生影響自非重大，上訴人亦未因此獲有利益，被上訴人依食品衛生管理法第47條規定擇其最高額予以裁處，顯有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。
三、被上訴人則以：㈠、本件上訴人所違反者係食品衛生管理法之義務，其宗旨在管理食品衛生安全及品質，以維護國民健康，顯與司法院釋字第503號解釋闡釋之情形有別。上開解釋明揭違反租稅義務之行為，如同時符合「行為罰」及「漏稅罰」之處罰要件，不得重複處罰。又原處分係對上訴人違反食品衛生管理法第22條第1項第2款「未以中文及通用符號明顯分別標明內容物名稱」之行為科處罰鍰，至其受檢察官提起公訴所觸犯者為同法第49條第5項之罪，即因其受僱人執行業務就系爭6項產品有攙偽、假冒行為而應負之刑責。
原處分所處罰之違反行政法義務之行為，與上訴人被提起公訴之行為，並非同一行為，上訴人主張原處分違背行政罰法第26條之規定，重複處罰乙節，並不可採。㈡、上訴人於96年1月到102年10月間，產製系爭6項產品使用低價芥花油混充高價橄欖油販售，謀取不法利益；又對混充油品為不實之標示，使消費者因錯誤資訊而購買其油品，不但造成其財產上之損害，且破壞消費市場對市售油品標示之信賴，影響遍及全國且深入每個家庭。被上訴人考量上訴人為上市公司，其受責難程度應高於一般食品業者，其所聘僱之人員亦具多年從事食品業之經驗，對本件相關事實應有違法性之認識，原處分科處相當額度罰鍰，已充分考量各因素而無違比例原則。㈢、上訴人之職員於稽查時一再表示系爭6項產品進口分裝製程中，絕無另行添加調配，並保證其產品標示與內容物相符，足認其有規避或妨礙查核之情甚明，不因被上訴人嗣後經由科學檢驗查出實情，而得免除上訴人違反食品衛生管理法第47條第10款之責任；此外，上訴人之職員復提供不實之產品配方表，另違同法第47條第11款規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠、關於原處分認定上訴人違反食品衛生管理法第22條第1項第2款規定，予以裁處罰鍰1,200萬元部分：本案刑事部分，檢察官對上訴人追訴之犯行，事涉食品衛生管理法第15條第1項第7款及第10款之違章行為，而依同法第49條第5項規定起訴；而原處分科處上訴人行政罰鍰部分，則係以其違反食品衛生管理法第22條第1項第2款規定，於有攙混橄欖油與芥花油之系爭6項產品外包裝上，不實標示其內容物為單一成分之橄欖油，遂依同法第47條第7款規定加以處罰。此部分行政罰事實，並未在上訴人受刑事訴追之範圍內，自無行政罰法第26條第1項之適用。又上訴人明知所產製之油品攙雜不純，卻故意標示不實，詐取不法利益，造成社會飲食安全之恐慌，被上訴人審酌行政罰法第18條之規定及立法旨趣，對上訴人製售系爭6項產品之6次違章行為，於法定最高罰鍰額度內按件各處200萬元，難謂違反比例原則。原處分此部分之認事用法俱無違誤，上訴人訴請撤銷為無理由，應予駁回。
㈡、至於原處分認定上訴人違反食品衛生管理法第47條第10款、第11款規定，裁處罰鍰300萬元部分，被上訴人認上訴人有同法第47條第11款之違章行為，固屬適法。惟上訴人之從業人員，於被上訴人稽查時，並無藉故不讓被上訴人之稽查人員進入廠內查核，或使稽查人員無從取樣等情事，殊難認符合同法第47條第10款規定，被上訴人就該二規定予以論處，即有違禁止重複評價之法律原則。原處分併依食品衛生管理法第47條第10、11款規定，裁處最高額度罰鍰，即有未合，上訴人就此部分訴請撤銷，為有理由。
五、本院查：
㈠、按食品衛生管理法第22條第1項第2款規定：食品之容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示內容物名稱；其為二種以上混合物時，應分別標明，其主成分應標明所佔百分比。又依同法第47條第7款規定，違反上開行為者，處3萬元以上300萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。
㈡、被上訴人抽樣檢驗上訴人製售之系爭6項不同種類橄欖油品，發現分別攙有20％或50％比例之芥花油予以混充，而該6項橄欖油品之外包裝均標示單一成分橄欖油或天然橄欖油，被上訴人乃依首揭規定，就每一產品處罰200萬元，計1,200萬元，此為原審合法認定之事實。經核其認事用法並無違反論理法則、證據法則，亦無判決不適用法規、適用不當之違法情事。
㈢、上訴意旨雖主張上訴人製售系爭6項橄欖油產品，同時符合食品衛生管理法第22條第1項第2款及同法第15條第1項第7款之處罰要件。因該2規定之管制目的及應受處罰之種類相同，參照司法院釋字第503號解釋意旨，從一重就攙偽假冒部分，依同法第44條第1項第2款規定處罰即可，不應再就標示不實部分，依同法第47條第7款規定予以處罰。又攙偽假冒與標示不實均為販售前階段之接續行為，應由高度行為之「攙偽假冒」吸收低度行為之「標示不實」，而上訴人之受雇人攙偽假冒行為構成食品衛生管理法第49條第1項之罪，依同法第49條第5項規定，上訴人亦有刑責，上訴人業經檢察官依該規定起訴在案，依行政罰法第26條第1項前段規定，無再為行政處罰之餘地。原判決認原處分無違行政罰法第26條第1項之規定，有不適用司法院釋字第503號解釋，及適用行政罰法規定不當之違法，其未敘明何以不適用司法院釋字第503號解釋，亦有判決理由不備之違法云云。惟查：
1、按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第25條定有明文。其立法理由載明：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」可見行政罰法係明文採用「數行為分別處罰原則」。本件依原處分所載，上訴人製售系爭6項產品，有攙偽假冒與標示不實二行為，依上開規定，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋之情形不同，該解釋係就納稅義務人對於「同一違反租稅義務之行為」，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，不得併罰所為之規定。換言之，上開解釋係針對「同一行為」為之，與本件係「二行為」顯有不同。上訴人以行政罰法所不採之見解，主張該攙偽假冒與標示不實之行為係販售前階段之接續行為，攙偽假冒行為應吸收標示不實行為云云，核與前揭法律規定不符，無足採取。
2、本件上訴人經檢察官起訴（現正於法院審理中）者，係針對上訴人之受僱人執行業務所犯食品衛生管理法第15條第1項第7款之攙偽假冒行為，而法人依同法第49條第5項之規定應負之刑責部分，原處分則係另就上訴人未依食品衛生管理法第22條第1項第2款規定，於攙混芥花油之系爭6項產品之外包裝，據實標示其內容物，而依同法第22條第1項第2款及第47條第7款之規定予以處罰。原處分所為行政罰之行為，與檢察官起訴之犯罪行為非屬同一行為，自無行政罰法第26條第1項前段之一行為不二罰原則之適用。上訴論旨執其歧異之法律見解，主張原判決適用法規不當，不足採取。至於原判決疏未敘明本件何以無司法院釋字第503號解釋適用，因不影響本件判決之結論，仍應予維持。
㈣、上訴意旨另主張系爭6項產品之營業利益為7,306,843元，非107,984,181元，後者為營業收入，應再扣除營業成本及營業費用，始為營業利益，原處分裁處罰鍰之金額過高，有違比例原則，原判決就有利上訴人之事實未予注意，有不適用法規或適用不當之違法云云。惟按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第1項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第2項）」行政罰法第18條第1項、第2項定有明文。可見「違反行政法上義務所得之利益」，並非裁處罰鍰時應審酌之唯一因素；且行政機關對於因違反行政法上義務而獲取豐厚之不法利益者，本得裁處高於法定最高額度之罰鍰。又衡量受罰人違規行為所得利益時，固得扣除必要之成本及費用，但如該項成本及費用非專供從事違規行為之用，而為其他營業項目所必要支出者，即不得由不法利益中扣除。本件上訴人經營事業之項目並非只產製上開6種品項油品，尚有其他諸多營業項目，而上訴人委託會計師所製作之查核報告所列營業費用之實際名目及用途尚屬不明，自難據以扣除。又依行政罰法第18條第1項規定旨趣，裁處罰鍰乃對於違反行政法上義務行為之行政制裁，以收嚇阻效果，故應審酌之因素除違規行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益外，尚須注意裁罰額度與受罰者之資力是否相當，是否足使受罰者知所警惕，不再輕啟僥倖之心。本件上訴人從事食用油脂事業已20餘年，所登記資本總額高達22億餘元，實收資本額亦有20億餘元，顯見其資力雄厚，頗具經營規模。上訴人明知產製之油品係屬攙雜不純，卻故意為不實之標示，以欺矇消費者，詐取不法利益，所生影響非止於一般家庭或個人消費者，尚遍及平行與垂直之其他業者，層面至為深廣，其違規行為已然造成社會飲食安全之恐慌，且嚴重殃及合法業者之權益，殊難謂其可受責難程度輕微；且本件上訴人係購置油料成品再予以攙混合成，其製程單純，所需支出之成本及費用不高，獲利則殊為優厚。從而，被上訴人審酌上情，對上訴人製售上開6種不同品項橄欖油之違規行為，在法定最高罰鍰額度300萬元以內，按件各裁罰200萬元，合計1,200萬元，核與其違規行為應受責難程度、所生影響及其資力情況等情節相當，難謂違反比例原則等情，業據原判決詳述其得心證之理由，經核並無不適用法規或適用不當之違法，上訴意旨此部分指摘亦不足採。
㈤、綜上所述，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
書記官 彭 秀 玲