最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第417號上 訴 人 洪心蕙訴訟代理人 劉錦勳 律師訴訟代理人 賴鴻鳴 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國103年9月25日臺北高等行政法院103年度訴字第805號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為金佶發號漁船（CT4-1602）船主，該船自民國101年9月24日起至102年4月28日止，先以VDR核配方式購油計11萬9,900公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未依規定核配之漁船用油量計3,480,100公升，出售予大陸漁船之非漁業行為計30次，經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官以102年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號、第8895號起訴書提起公訴。被上訴人以上訴人所有金佶發號漁船經查獲從事非漁業行為，依行為時漁業動力用油優惠油價標準第13條第1項第7款規定，核算該漁船違規航次30次之用油量計119,900公升，以102年12月26日農授漁字第1021327387號函通知上訴人，應繳回該等違規航次之優惠用油補貼款計新臺幣（下同）421,329元，並於103年1月10日前繳回（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人起訴主張：漁業法第59條授權範圍係漁業動力用油優惠油價標準，不包括違法使用時之取回，且上訴人係船舶所有人，非本件從事非漁業行為之行為人，亦未獲得購油優惠及售油之利益，自不應命其繳回優惠用油補貼款。又本件如確實有非法使用漁船用油之情形，被上訴人可透過民事救濟途徑向應負責之人求償，而非將原屬民事範圍納入公法範圍，在無法律授權下，對無實際利得之上訴人，作出命繳回之行政處分。另原核配油量既未經廢止，則屬有效授益行政處分範圍內之正當利益，並無不當得利之情形發生，被上訴人逕命上訴人繳回，應僅屬觀念通知等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：系爭補貼款係於漁業人購買漁業動力用油時，由油品公司按油牌價先予扣除後，再由被上訴人編列預算，無息歸付油品公司，可見漁業動力用油優惠措施，係基於漁業法規定而來，換言之，系爭補貼並非基於被上訴人為行政處分所形成，追回補貼款之處分，自非授益處分之廢止。
被上訴人自得逕依「漁業動力用油優惠油價標準」規定，基於公法上請求權命上訴人繳回系爭補貼款等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行為時漁業法施行細則第33條第3款規定，漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有販賣漁業動力用油行為。嗣行政院依漁業法第59條授權訂定優惠油價標準，並於99年11月23日修正發布之漁業動力用油優惠油價標準第4條、第11條及第13條規定，故被上訴人依行政院所定之優惠油價標準，發給漁業人「漁業動力用油購油手冊」，由油品公司按油牌價先予扣除，再由被上訴人編列預算，無息歸付油品公司，乃係附解除條件之授益行政處分，如漁業人購買動力用油後有違反上開規定，從事非漁業行為者，即屬解除條件成就，即應由被上訴人執行收回該違規航次漁業動力用油優惠補貼金額。本件上訴人違反規定，將系爭漁船動力用油出售予大陸漁船，依上說明自屬解除條件成就，被上訴人自得通知上訴人繳回所受之優惠油價，無須先廢止該授益行政處分，方得追繳補貼款。又依漁業法第4條第1項、漁業動力用油優惠油價標準第4條、第13條第1項第7款規定可知，優惠油價係以漁業人為補貼對象，其追繳補貼款自係針對漁業人而言。而所謂漁業人即經營漁業之人，亦即指船主或船東而言。本件上訴人為金佶發號漁船船舶所有人，金佶發號漁船之漁業人姓名為上訴人，是上訴人為係依漁業法規定經營漁業之人，堪予認定。則被上訴人以上訴人為追繳對象，自無不合。上訴人稱其並非賣油行為人，並無不當得利云云，亦無可採等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）行為時漁業動力用油優惠油價標準第13條第1項第7款規定不過係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，至於其請求權行使對象、返還範圍等均須類推適用民法第180條至第183條之規定，被上訴人並無單方裁量之決定權，性質非屬行政執行法第11條第1項所定之「公法上金錢給付義務」，被上訴人尚不得以行政處分之方式命受益人返還優惠油價補貼款，是本件被上訴人以系爭函文通知上訴人繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生課予上訴人繳回優惠油價補貼款公法上金錢給付義務之法律效果，核屬觀念通知或催告之性質，而非行政處分。
（二）上訴人雖為船舶所有人，惟非臺南地檢署起訴對象，亦未參與本件違法行為，更未獲有購油優惠及售油利益，則上訴人既非本件違規行為人，自不符合無法律上原因而受有利益，致他人受損害之不當得利要件，被上訴人自不得依行政程序法第127條規定向上訴人請求返還不當得利云云。
六、本院按：
（一）「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。同法第4條第1項雖規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。然此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例著有明文。而對於非行政處分提起行政訴訟，其訴即屬上述規定所謂之起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回。
（二）本件上訴人為系爭漁船船主，自101年9月24日起至102年4月28日止，先以VDR核配方式購油119,900公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未依規定核配之漁船用油量計3,480,100公升，出售予大陸漁船之非漁業行為合計30次，經臺南地檢署檢察官提起公訴等情，固為原判決所認定之事實。惟「行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』之規定而賦予行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。系爭漁船雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當油價優惠標準第13條第1項第7款之規定，惟該標準內並未另賦與主管機關（即被上訴人，下同）得以行政處分命人民為給付之依據，因而該規定僅係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，並不得解為主管機關有單方以行政處分裁量命漁業人返還不當得利之核定權。至行政執行法施行細則第2條第4款所稱之『其他公法上應給付金錢之義務』應指除該條第1款至第3款稅款等外，得由行政機關單方以行政處分裁量核定人民金錢給付而言，惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量原告返還不當得利之核定權，亦無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而需另提起給付訴訟，以取得執行名義。本件被告以函文通知漁業人繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。」業經本院104年6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。準此，被上訴人要求上訴人應於103年1月10日前繳回該等違規航次之優惠用油補貼款之系爭函文，即非屬行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，依上開規定及說明，即有起訴不備其他要件之情事，原審本應以裁定駁回其訴，卻未為之，而為實體審理，雖屬可議，然其駁回上訴人之訴之結果並無二致，仍應予以維持，是上訴意旨雖執此指摘，仍應認上訴為無理由。再者系爭函文既非行政處分，且被上訴人不得以之為執行名義，則上訴人所述其他實體理由，本院即無庸審酌，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
書記官 邱 彰 德