最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第420號上 訴 人 慶龍營造有限公司代 表 人 許吉慶訴訟代理人 謝佳伯 律師被 上訴 人 經濟部水利署南區水資源局代 表 人 黃世偉上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國104年4月9日高雄高等行政法院103年度訴字第518號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人參與被上訴人辦理「小池水庫第二階段霸基滲漏改善工程」（下稱系爭工程）採購案，因上訴人負責人許慶吉參與系爭工程採購案時，涉犯政府採購法第87條第5項關於容許他人借用本人名義或證件參與投標之情事，影響投標行為，經臺灣澎湖地方法院檢察署（下稱澎湖地檢署）作成101年度偵字第629號緩起訴處分。被上訴人因緩起訴處分認定上訴人有政府採購法第31條第2項第8款之情形，乃於民國103年5月30日以水南工字第10306028090號函（下稱被上訴人103年5月30日函），依政府採購法第31條第2項第8款規定，通知上訴人繳還押標金新臺幣（下同）240萬元。上訴人不服，聲明異議，被上訴人以103年6月23日水南工字第10350032460號函維持原處理結果。上訴人復提起申訴，有關追繳押標金部分經申訴審議判斷駁回，其餘申訴不受理。上訴人針對有關追繳押標金部分，提起行政訴訟（不受理部分上訴人未提起爭訟），經原審法院103年度訴字第518號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
(一)參諸本院、最高法院相關判決判例要旨可知，政府採購法第31條第2項追繳押標金之規定，屬公法上請求權，應適用行政程序法第131條關於5年時效之規定。而公法上請求權時效消滅之起算點，行政程序法未明文規定，應得類推適用民法第128條自「請求權可行使時」起算，亦即行使請求權在法律上無障礙而言，又依民法第315條規定，則民法第128條其消滅時效應自債權成立時起算。據此，本件押標金係於96年2月7日發還上訴人，於該日起，被上訴人即具有追繳押標金之公法上請求權，惟被上訴人遲至103年5月30日始發函向上訴人追繳押標金，顯已逾5年時效而當然消滅；至被上訴人主觀不知悉可行使追繳押標金之公法上請求權，為事實上障礙，不影響消滅時效起算。縱如被上訴人主張以緩起訴處分書作成日即102年5月22日始知悉上訴人有違反政府採購法等情，均不足使該公法上請求權之消滅時效延後起算。是以本件追繳押標金之請求權，因行政程序法第131條之5年時效完成而當然消滅。又退步言，縱如本院102年11月份庭長法官聯席會議決議，政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之公法上請求權，應自可合理期待機關得為追繳時起算消滅時效期間。本件被上訴人可合理期待之期日，應於收受澎湖地檢署調閱相關招標文件時，即可獲悉本件或有違反政府採購法之違法情事。然行政院公共工程委員會（下稱工程會）未函詢相關檢調單位調查被上訴人最早接獲協助提供相關犯罪事實物證之期日，於申訴審議判斷即逕自認定被上訴人於收受經濟部水利署於103年3月17日經水工字第10351044040號函（下稱經濟部水利署103年3月17日函）檢附經「各檢察機關99年1月至102年6月緩起訴處分書列載涉有違法(約)廠商之相關行政處分調查表」之期日，為其行使追繳押標金請求權時效之起算日，顯有漏未調查之違法。
(二)行政法院應自行認定事實，不受刑事判決認定事實之拘束，檢察官起訴書認定之犯罪事實，更無從拘束行政法院；且行政罰與刑事罰之性質、目的及構成要件不同。本件追繳押標金處分，屬政府採購法行政程序範疇，被上訴人自應獨立調查證據認定事實並依法核處，不受刑事判決認定事實及法律見解拘束，然本件追繳押標金處分未經任何調查證據程序，僅以澎湖地檢署101年度偵字第629號緩起訴處分書認定之犯罪事實為依據，明顯違法。且系爭工程採購案自101年9月刑事偵查時起，上訴人代表人許吉慶即針對系爭採購案之投標動機、承攬方式及相關工程材料訂購作業，詳實交代施工始末，並檢附採購施工材料之發票及上訴人與協力廠商巨都營造有限公司（下稱巨都公司）簽訂之分包承攬合約書、工程款匯票單據，供檢調單位調查，所有證物均足證上訴人確有參與系爭工程施作，而非借牌行為等語，求為申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
三、被上訴人則以：
(一)上訴人違反政府採購法第87條第5項之影響投標行為，有澎湖地檢署101年度偵字第629號緩起訴處分可證。
(二)政府採購法第31條第2項明定機關得以單方行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項公法上請求權消滅時效之適用。
惟政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金者，構成要件事實多緣於廠商一方且猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平（本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議）。又參本院相關判決要旨可知，行政程序法未規定之消滅時效起算點，類推適用民法第128條自請求權可行使起算，自權利人知悉得請求時起算；又公法請求權可行使時，於公法領域仍應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算點。本件依據澎湖地檢署102年5月22日101年度偵字第629號緩起訴處分書、工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函（下稱工程會94年3月16日函釋）、103年3月14日工程企字第10300060550號函辦理。故於102年5月22日前，上訴人違反政府採購法之行為，尚未經司法機關確定，依無罪推論原則，被上訴人無法追繳押標金；且上訴人一再掩飾及否認違反政府採購法行為，被上訴人無法發現上訴人違法行為而得行使追繳押標金。故本件被上訴人追繳押標金之請求權時效，應自102年5月22日起5年內行使，本件尚未罹於消滅時效等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)工程會89年1月19日(89)工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1月19日函釋）已公開於工程會網站，且該函釋意旨屬通案適用原則，亦經工程會93年11月1日工程企字第09300408730號函釋（下稱工程會93年11月1日函釋）補充在案。又工程會94年3月16日函釋，係主管機關基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，就「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」為定義，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正，且為同法第87條第5項後段所規範禁止之行為。則工程會94年3月16日函釋明確認定廠商容許他人借用其名義或證件參加投標之行為，屬於政府採購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應不發還或追繳，並未逾越政府採購法第31條第2項第8款授權範圍。又前述同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定行為類型，事先經主管機關工程會一般性認定，而非具體個案發生後，始由工程會認定該案廠商行為是否為影響採購公正之違反法令行為。
(二)系爭工程採購案之投標資格須符合甲級營造廠商資格，訴外人巨都公司僅為乙級，並不符合資格，上訴人將其投標文件及公司大小章交由巨都公司登記負責人蕭孟云，由其與巨都公司實際參與投標，有相關證物可稽，上訴人有容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為。況由上訴人負責人許吉慶、巨都公司實際負責人鄭昆彬及登記負責人蕭孟云於澎湖地檢署偵訊時之陳述可知，3人均坦承犯罪，並經澎湖地檢署101年度偵字第629號對該3人為緩起訴處分，益證上訴人確有容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為。則被上訴人以上訴人負責人許吉慶有容許他人借牌投標而犯有政府採購法第87條第5項後段之罪，上訴人亦有同法第92條規定之處罰，依同法第31條第2項第8款追繳已發還之押標金，核無不合。
(三)政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金，屬公法上請求權，自適用行政程序法第131條第1項關於消滅時效規定；且依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，政府採購法第31條第2項各款公法上請求權其消滅時效之起算，應自可合理期待機關得為追繳時起算。本件被上訴人於上訴人得標後發還押標金240萬元予上訴人，上訴人負責人許吉慶因違反政府採購法第87條第5項後段之罪，經澎湖地檢署102年5月22日101年度偵字第629號為緩起訴處分，上開情節，經濟部水利署103年3月17日函檢附「各檢察機關99年1月至102年6月緩起訴書列載涉有違法(約)廠商之相關行政處罰調查表」予被上訴人，其始知上訴人負責人有違反政府採購法第87條第5項後段之情，是此之前，無合理期待被上訴人得為追繳押標金，是本件消滅時效期間應自經濟部水利署前揭函到達被上訴人時起算，被上訴人以103年5月30日函通知上訴人追繳押標金時，尚未逾5年之消滅時效為由，因將申訴審議判斷、原處分（含異議處理結果）均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：
(一)參照最高法院102年度台上字第3567號判決意旨，政府採購法第87條第5項欲規範之處罰對象，是行為具有惡性之「無合格參標資格廠商」借用有合格參標廠商之借牌參標行為，且所謂借牌或允以借牌者，係指該允以借牌者本身初始即無參與投標或競價之意思；另參臺灣高等法院102年度上易字第894號判決，該法之犯罪，主觀須有影響採購結果或獲取不當利益之不法意圖，客觀須無投標真意而參與投標，單純借用或容許他人借用他人或本人名義或證件參加投標之行為。系爭工程採購案自101年9月刑事偵查時起，上訴人負責人許吉慶先生即針對系爭工程採購案之投標動機、承攬方式及相關工程材料訂購作業，詳實交代施工始末，並檢附施工材料發票及上訴人與協力廠商巨都公司簽訂之分包承攬合約書、工程款匯票單據，供檢調單位調查，所有證物均足證上訴人確有參與系爭工程施作，不該當政府採購法之借牌行為，上訴人並已於原審程序提出上開有利證據；況該有利證據，更曾使澎湖地檢署承辦檢察官擬為不起訴處分，亦足證上訴人實際參與系爭工程施作之客觀事實，且確有投標真意，與單純借牌陪標行為尚屬有間。若原審逕以系爭緩起訴處分可作為本案事實基礎，即認定上訴人負責人許吉慶有容許他人借牌投標之行為，何以未斟酌上開不起訴處分，且原判決與系爭緩起訴處分書所記載之犯罪事實並無不同，故原審事實論斷基礎，顯有違經驗法則及論理法則，且就上開有利事證未依職權調查，亦未敘明不採理由，顯有理由不備之違誤。
(二)上訴人於原審時已釋明其負責人許吉慶偵查中自白，係檢察官誘以小額罰款及卸除長期訟累等利益，始妥協於緩起訴條件而承認與客觀事實不符之自白。惟原判決就上訴人主張自白與客觀事實不符，且不具備自白任意性乙事，均未敘明未採理由，認事用法顯有違誤等語，求為廢棄原判決，及申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
(一)按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2項第8款所明定，系爭採購案投標須知第25點第8款亦規定「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……(8)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。
」次按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義參加投標者，亦同。」政府採購法第87條第5項亦有明文。另「……如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1月19日工程企字第89000318號函（公開於本會網站）說明二之後段，併請注意。」則經工程會分別以89年1月19日函釋及93年11月1日函釋甚明。
(二)又「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」業經本院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。
(三)原判決以緩起訴處分所認定之犯罪事實為基礎，並審酌該案被告與證人之供述均與事實相符，得作為認定上訴人參與系爭採購案，其代表人有觸犯政府採購法第87條第5項罪責之依據；並論明廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會據政府採購法第31條第2項第8款之授權，以89年1月19日函釋通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳；又政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正；且為同法第87條第5項後段所規範禁止之行為，則上開工程會函釋明確認定廠商容許他人借用其名義或證件參加投標之行為，屬於政府採購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目的及具體規範相符，並未逾越政府採購法第31條第2項第8款授權範圍。足見廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，或其人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即屬於政府採購法第31條第2項第8款之情形，從而，被上訴人以原處分向上訴人追繳押標金240萬元，於法洵無不合，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反經驗法則及證據法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。至於原處分所援引之94年3月16日函釋業已涵於89年1月19日函釋之規範範圍內，原處分雖漏未援引89年1月19日函釋，不影響其適法性。
(四)上訴意旨主張其於原審時已釋明其負責人許吉慶偵查中自白，係檢察官誘以小額罰款及卸除長期訟累等利益，始妥協於緩起訴條件而承認與客觀事實不符之自白。惟原判決逕以系爭緩起訴處分作為本案事實基礎，即認定上訴人負責人許吉慶有容許他人借牌投標之行為，就上訴人主張自白與客觀事實不符，不具備自白任意性乙事，均未敘明未予採納理由，且原判決與系爭緩起訴處分書所記載之犯罪事實並無不同，故原審事實論斷基礎，顯有違經驗法則及論理法則，且就上開有利事證未依職權調查，亦未敘明不採理由，顯有理由不備之違誤云云。但查，行政爭訟事件並不受起訴書、緩起訴處分書或刑事判決認定事實之拘束；然行政訴訟非不得依自由心證以檢察官起訴書、緩起訴處分書或刑事判決之事實，為判斷之基礎，惟應就其斟酌結果所得心證之理由，於判決內予以論明。本件原判決已依職權自行審酌該緩起訴處分相關被告及證人之供述（緩起訴處分僅作為原判決之參考，並非受其拘束），及引用工程會之相關函釋，始認定原處分追繳上訴人之押標金並無違誤，並於判決內明確詳述其得心證之理由，經核與證據法則及經驗法則等並無違背。又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，尚不得謂為原判決有違背法令之情形。前揭上訴意旨係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決違背法令，亦非可採。
(五)至上訴人所引最高法院102年度台上字第3567號判決及臺灣高等法院102年度上易字第894號判決，均屬個案刑事裁判，對本件並無拘束力，與本件事實復不相同，仍無從援引為對上訴人有利之認定。而上訴意旨所謂澎湖地檢署承辦檢察官擬為不起訴處分一節，與本案「緩起訴處分」無涉，亦無資為上訴人有利之論證可言。
七、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴論旨執其法律上見解之歧異，就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
書記官 賀 瑞 鸞