最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第430號上 訴 人 長庚醫療財團法人嘉義長庚紀念醫院代 表 人 蔡熒煌訴訟代理人 范 鮫 律師
楊代華 律師劉昌坪 律師被 上訴 人 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳怡妃 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國103年4月16日臺北高等行政法院102年度訴字第1165號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國（下同）99年2月9日向被上訴人申請所屬王○憲等144位駐診醫師變更以專門職業及技術人員自行執業者（下稱自行執業者）身分投保，經被上訴人以99年3月5日健保南字第0995005272號函回復略以，上訴人與所屬醫師間具有僱傭關係，具有第一類被保險人員工身分資格，渠等欲改以自行執業者身分加保，所請礙難同意等語。嗣長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院（下稱林口長庚醫院）某醫師於99年4月26日以電子郵件就扣繳健保費一事，向被上訴人北區業務組申訴，被上訴人北區業務組爰對林口長庚醫院進行訪查，經該院於99年6月3日以（99）長庚院林字第00968號函，說明其曾向被上訴人申請變更所屬主治醫師為雇主身分投保，未獲同意，經徵詢醫師代表意見後，均以自行執業者身分扣繳醫師保險費，長庚醫療財團法人其他院區亦依循此方式處理。被上訴人乃認定長庚醫療財團法人所屬醫院之醫師，係以醫院之受僱者身分投保，依規定醫院應扣收醫師30％保險費，並將投保單位應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，惟各所屬醫院卻以自行執業者身分扣收醫師全額保險費，與行為時全民健康保險法（100年1月26日修正公布施行前條文-下稱健保法）第27條、第29條、第30條規定不符，乃依上訴人99年2月9日申請變更投保身分之醫師名單，計算投保單位超收之保險費，依健保法第69條第3項規定，以99年7月26日健保北字第0000000000A號罰鍰處分書（下稱原處分），處上訴人2倍罰鍰計新臺幣（下同）34,901,104元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人主治醫師之報酬制度，係依主治醫師執業收入拆帳處理辦法（下稱系爭拆帳處理辦法），計算其駐診之自行執業收入，並無任何來自上訴人之補貼或給付，故上訴人與主治醫師間之駐診拆帳契約應較接近有償委任之性質，而非屬僱傭關係。㈡我國除醫療法第35條規定禁止合夥契約之情形外，並無任何要求醫院與醫師間僅得成立僱傭關係之法令規定，則其雙方如何規範彼此之權利義務關係，即應屬契約自由之範疇，惟被上訴人以醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係，並認上訴人之主治醫師僅得以受僱者身分參加全民健保，已明顯違反法律保留原則，更侵害人民之契約自由及執業自由；又被上訴人未對上訴人與主治醫師間駐診拆帳契約為實質調查，即恣意認定雙方存在僱傭關係，進而裁處上訴人鉅額罰鍰，實已違反行政程序法第9條、第36條等規定。㈢被上訴人未踐行行政程序法第39條規定之法定通知程序，即於99年4月28日前往長庚醫療財團法人行政中心訪談林贊煇，且未詳實記載訪談過程，該訪談內容已不得作為認定事實之憑據；即使系爭訪談紀錄有民事訴訟法第355條第1項規定之適用，充其量亦僅得推定被上訴人人員曾於該文書上為所載內容之紀錄，絕無法憑此推論林贊煇確有為如此之陳述，甚而推論該陳述與客觀情形相符。㈣被上訴人未經詳查，逕以系爭拆帳處理辦法中載有「最低收入保障」、「由超限基金撥補以保障最低收入」等字語，推導主治醫師可自上訴人取得最低保障收入之結論，忽略主治醫師之駐診收入，及系爭拆帳處理辦法所稱之超限基金，均係來自於所有主治醫師之診療收入，而與上訴人無涉。㈤上訴人之主治醫師並非上訴人人事管理規則中之受僱者身分，亦非上訴人長庚紀念醫院工作規則等規定之適用對象，且其進用及考評等作業，均係由主治醫師所組成之委員會以專業自治方式運作，其所取得之報酬亦均依駐診契約規定，由其所提供醫療服務之質量而決定，並基於群體駐診、主治醫師自治之立場自行建立、執行專業規範，並非於人格、經濟及組織上從屬於上訴人之受僱者。㈥財政部90年12月27日台財稅第0000000000號函（下稱90年函釋）僅係重新規範執行業務者費用標準所稱駐診拆帳之認定標準，故不再繼續適用財政部66年11月21日台財稅第37873號函等相關函釋，並非認為駐診拆帳醫師此後即不具自行執業者之身分；財政部雖於101年1月20日以台財稅字第10000461580號函釋廢止其90年函釋，然並未否定原90年函釋之合法性，且明白表示係屬法律見解變更，故對於在廢止前已發生之案件，仍有信賴保護原則之適用。㈦投保單位因對被保險人投保身分之認知與被上訴人認定不同，以致未依被上訴人計算之比例向被保險人扣收保險費者，顯與健保法第69條所規範投保單位未向被上訴人繳納保費，導致被保險人被迫須自行繳納保費之情形不同；是上訴人既無未於期限內向被上訴人繳納健保費之行為，且係基於主治醫師之同意，以自行執業者身分辦理健保費之扣繳，自非屬健保法第69條所欲處罰之情形，被上訴人援引該條規定予以裁罰，顯不符合行政罰之處罰法定原則。又被上訴人未先行通知上訴人改正，亦未依行政罰法第18條規定行使裁量權，即逕行對上訴人處以法定最高倍數罰鍰，除有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人於99年4月28日向長庚醫院行政中心特別助理林贊煇為業務訪查，其表示長庚所屬醫院與所屬主治醫師間具有聘僱關係或僱傭關係，是可推定上訴人與所屬主治醫師確有僱傭關係存在；且長庚醫院行政中心乃綜理管轄長庚醫院各院區之行政事務，足認林贊煇之陳述，應可代表所有長庚醫院。又本件系爭拆帳處理辦法規定主治醫師之最低收入保障，再依照其看診次數、手術次數及其他醫療服務之收入，按績效領取醫師費，應屬有抽成約定之僱傭關係，並非單純之委任關係。再由上訴人所制定之主治醫師駐診協議書規定可知，上訴人對主治醫師之出缺勤有管考之權利，並有請假規則規範主治醫師，且修改相關規定，無庸通知或經其參與、同意即生效力；另由系爭拆帳處理辦法第
2.5條第1項規定可知，上訴人對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸入超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入，而主治醫師每點可獲金額，亦由上訴人調整，顯見主治醫師向上訴人領取薪資並不具有自由性或獨立性。㈡財政部90年函釋係指醫療機構與醫師間無僱傭契約者，始有成立駐診拆帳之可能，從未支持上訴人與主治醫師間具有委任關係，上訴人自不得以該函釋作為其信賴之基礎。又被上訴人於89年間即已明確否准上訴人更改主治醫師之投保身分，且上訴人向來對於主治醫師亦係以公、民營事業、機構之受僱者身分，向被上訴人申報投保，並繳納應負擔之60％保險費。再財政部90年函釋業經其以101年1月20日台財稅字第10000461580號函釋廢止，並就醫療機構與西醫師間無僱傭關係為清楚之闡釋，上訴人與所屬主治醫師間既不具有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責醫師或聯合診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係。另財政部臺北國稅局71年函備查上訴人以駐診拆帳方式給付主治醫師執行業務所得，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，其性質至多為觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。㈢全民健康保險係屬社會保險，具有強制性，自不得因主治醫師自願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相關規定之適用。本件上訴人向被保險人即主治醫師扣收100％之全額健保費，且其應負擔之60％亦係由被保險人提供，顯已符合健保法第69條第3項規定，被上訴人予以裁罰，並未違反處罰法定原則。又被上訴人依健保法第69條第3項規定，僅得處上訴人應負擔之保險費2倍之罰鍰，並無裁量空間，自無違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠健保法自84年3月1日起施行，上訴人所屬之主治醫師均由上訴人為投保單位，以其主治醫師為受僱者為被保險人向被上訴人申報，嗣與上訴人同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89年8月19日曾向被上訴人北區業務組（原為北區分局）申請變更所屬主治醫師458人，改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，上訴人復於99年2月間再向被上訴人申請將駐診醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被上訴人否准，上訴人均未就該等爭議事項申請審議之事實，為兩造所不爭執，則上訴人既以受僱者身分為其所屬主治醫師投保，應依規定扣收主治醫師30％保險費，並將上訴人所應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，然上訴人卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，此與健保法第27條、第29條、第30條規定顯有未合，故被上訴人依健保法第69條第3項規定，核處上訴人如原處分所附罰鍰計算表所示保險費金額計算2倍之罰鍰計3,490萬1,104元，於法並無不合。㈡依駐診協議書第3條約定可知，上訴人對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸入超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入；而主治醫師每點可獲金額，亦由上訴人調整；又依上訴人所屬主治醫師收入計算明細顯示，參與分配醫師費之計算標準包括有診療積分、科內積分與年資積分，其中科內積分直接影響主治醫師收入，足見主治醫師向上訴人領取薪資並不具有獨立性，在經濟上乃係從屬於上訴人。再依駐診協議書第5條約定，可知上訴人對其主治醫師之出缺勤有管考之權利，並制訂有請假規則，用以規範主治醫師，且上訴人修改相關規定，無庸通知主治醫師，亦無須經主治醫師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織上與人格上，皆從屬於上訴人，兩者間具有上下隸屬之關係。㈢上訴人主張其所信任之函釋，包括66年11月21日台財稅第37873號函、86年7月28日台財稅第000000000號函及87年5月22日台財稅第000000000號函等，早於90年12月27日經財政部以台財稅第0000000000號函釋表示廢止不再援用，且林口長庚醫院曾於89年間8月19日向被上訴人申請將該院醫師458人「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，則同屬長庚醫療體系之上訴人應早已知悉被上訴人之見解。況原處分所裁處者，乃上訴人於96年7月至99年6月間，未依規定負擔其應負擔之健保費之行為。是上訴人在90年12月27日以後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被上訴人申報，臨訟竟主張其乃信賴前揭已被廢止之函釋所為，實屬謬誤。㈣改制前財政部臺北市國稅局於71年8月4日以(71)財北國稅薪貳字第71082號函，對於上訴人給付主治醫師之薪資自71年6月起改依診療收入拆帳方式（包括治療費、檢查費及技術費3項）申請核備乙案，所為准予備查之表示，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。㈤事實上，上訴人均以主治醫師為自行執業者，由主治醫師負擔全額保險費而向渠等扣取保險費，即應由上訴人部分負擔之60％保險費轉由主治醫師負擔。上訴人之行為核與修正前健保法第69條第3項之構成要件相當，被上訴人以上訴人違反該規定予以處罰，核無不合，並未違反處罰法定原則。又被上訴人依該規定僅得處上訴人其應負擔之保險費2倍之罰鍰，並無裁量空間可言，自無違反比例原則；參以100年1月26日修正之健保法第84條第3項規定，給予行政機關裁罰輕重之裁量權，在現行法所定最低2倍罰鍰之法秩序下，2倍實為最輕之裁處，益徵原處分要無違反比例原則。另被上訴人之裁罰依據為修正前健保法第69條第3項，其明定行政機關僅得「處以2倍之罰鍰」，行政機關並無裁量空間，而上訴人亦無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。
㈥被上訴人於上訴人之違章行為遭檢舉後，乃進行調查轄區內區域及地區醫院扣收健保費之情況，發現除長庚各院區外，臺北振興醫院、三峽恩主公醫院、桃園聖保祿醫院、臺中仁愛醫院及臺中林新醫院亦有相類似之情況，雖該等醫院在經被上訴人發函通知令其說明並限期改正後，均立即在99年8月以前改善完畢，被上訴人未為裁處，然核諸憲法之平等原則，上訴人不能主張不法之平等，縱被上訴人未針對其他違規之醫院進行裁處，要為被上訴人有無行政怠惰之問題，上訴人亦不能據以資為卸責之理由。又被上訴人曾於99年3月10日敘明理由拒絕上訴人變更投保身分之申請，對此，上訴人如有任何不服，應提起訴願或行政訴訟請求救濟，上訴人捨此不為，繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，全然未見尊重主管機關之意見。觀之上訴人醫療體系之規模及前揭長期違章之情形，可知上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，較之上開立即改善之其他同樣違規之醫院，尚屬有間。
㈦至上訴人請求訊問證人彭璐斯及上訴人之主治醫師，因原判決基礎已臻明確，原審認無訊問證人之必要；另原審據以認定本件訴訟為無理由，所適用之法律並無牴觸憲法之疑義，上訴人聲請裁定停止本件訴訟程序，與法不符，自無必要等語，因而將訴願決定及爭議審定、原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠我國並未存在任何要求醫院與醫師間僅得成立僱傭關係之法律規定，醫院與醫師間如何規範雙方間權利義務關係，屬當事人間契約自由之範疇，只要其約定未違反醫療法規定而成立合夥契約之情形，其間之法律關係，並不以僱傭關係為限。而醫療法第18條第1項規定僅謂醫療機構之負責醫師，對於其醫療機構所提供之醫療業務負有督導責任，惟此不表示該醫療機構下之其他醫療人員與醫療機構間必然成立僱傭關係；惟原判決依據醫療法第18條第1項規定推論醫院及醫師間僅得成立僱傭關係，顯有錯誤解釋該項規定之違法，且對於醫療機構與醫師間之私法關係增加法律所無之限制，除違反法律優位及法律保留原則外，亦與司法院釋字第576號及第643號解釋保護人民契約自由之意旨相悖。至原處分據以裁罰上訴人之健保法第69條第3項規定，其一律課處2倍罰鍰，且未設有合理之最高金額限制，顯逾越必要之程度，違反憲法第23條之比例原則及第15條保障人民財產權之意旨，原判決未將原處分撤銷，自屬判決違背法令。㈡健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依健保法第29條規定於期限內向原處分機關繳納保險費，且嗣後未依同法第30條規定補繳保費之情形為限；況由健保法第69條要求投保單位應退還保險費予被保險人之規定，亦可知該條適用之前提，乃投保單位違背被保險人之意願，或以經濟上之優勢地位強迫被保險人違背個人意願，而將所應負擔之保費轉嫁予被保險人負擔之情形；而上訴人按月如期繳納全額保費予被上訴人，已不符健保法第69條所規定「未按期繳納保費、亦未補繳」之構成要件，從立法目的來看，上訴人按主治醫師要求由主治醫師自行負擔全額保費，更與健保法第69條所欲處罰雇主欺壓受僱人之情形不同，被上訴人依該條裁罰上訴人，顯違反行政罰之處罰法定原則。詎原判決對上訴人此項重要攻擊防禦方法未予審酌，亦未於判決內載明不予採納之理由，顯有判決不備理由之違法。㈢迄至100年1月1日上訴人與主治醫師改採僱傭關係前，曾於上訴人醫院提供醫療服務之主治醫師均係以駐診拆帳醫師自行職業者身分，將駐診拆帳報酬列為執行業務所得報稅，國稅局不僅從未質疑，行政法院亦有諸多判決肯認。且為避免發生於上訴人醫院駐診拆帳之主治醫師，因上訴人為其負擔健保費，反而無法適用駐診拆帳之規定，增加醫師稅捐負擔之不公平結果，乃於88年4月17日「長庚決策委員會88年度第2次會議」中，決議主治醫師勞保費及健保費追溯自88年元月份起，由主治醫師自行負擔。迺原判決無視健保法未有駐診拆帳醫師之投保類別，亦未參酌上訴人與主治醫師駐診拆帳契約之實質內容即上揭情事，竟倒果為因，先依據醫療法強行認定主治醫師為上訴人受雇者，再反指上訴人與主治醫師約定由主治醫師負擔全額健保費，是以合意變更健保費負擔比例，非法所許云云，顯違反證據及論理法則，並有判決不備理由之違法。㈣全民健保制度下的公法契約關係，是指存在為行政機關之保險人與投保單位間及行政機關之保險人與被保險人之間之法律關係而言，至於投保單位與被保險人則均非執行公權力之行政機關，兩者間無公法契約關係可言。惟原判決以主治醫師與國家間屬公法契約關係，推論主治醫師與上訴人間無私法自治原則之適用，顯違反行政程序法與民法之基本規定與原理，並有違反論理法則及判決不備理由之違法。
㈤主治醫師於上訴人提供服務之駐診收入，於實際分配予主治醫師前，均須按一定比例與上訴人拆分，以填補上訴人提供護理人員、醫療器材及場所之成本，故主治醫師實質上確有負擔營運成本；又所謂最低收入保障，實係群體駐診之主治醫師基於醫師自治所為之安排，上訴人並未額外給付任何報酬或補助，原判決據此推論主治醫師於經濟上從屬於上訴人，至屬謬誤；再主治醫師之考核與評鑑，均係由所屬專科之主治醫師群自主為之，與上訴人拆帳後之診療收入之分配、科內積分所採取的評分項目、加權比例及適用於主治醫師之規章等，均由主治醫師之決策委員會自行決定，上訴人無從介入，顯見主治醫師與上訴人係處於平等地位，其組織上及人格上非從屬於上訴人，亦彰顯主治醫師群體執業之高度自主性與獨立性。迺原判決對上揭上訴人之主張未予審酌，亦未於理由項下載明不採之理由，即遽為不利上訴人之判決，顯有判決不備理由之違法。㈥財政部90年函釋僅係重申及釐清歷年函釋對於駐診拆帳之認定標準，從未否定駐診拆帳醫師之身分應為自行執業者。惟原判決扭曲財政部90年函之意旨，且無視上訴人所提出之所得稅法、執行業務者費用標準、行政法院及稅捐稽徵機關肯認上訴人主治醫師屬駐診拆帳之執行業務者等客觀事實，恣意認定上訴人所信賴者為業經財政部廢止之函釋，即推論上訴人不能主張信賴保護云云，顯違背行政訴訟法第189條規定，且有違背證據法則、論理法則及判決不備理由之違法。㈦行政罰法乃所有行政罰案件之基本法及準據法，除法律有明文排除外，行政機關作成裁罰處分時，依法應斟酌行政罰法第18條明定之各項法定因素，此與處分性質究竟為羈束或裁量處分無關，亦不以行為人有行政罰法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書等規定之情形為限。且本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議及諸多判決中，均一再明揭行政機關於具體個案中應斟酌個案情形，妥善行使裁量權以使責罰相當之必要性，否則除違反比例原則外，亦將構成裁量怠惰之違法。詎原判決無視司法院釋字第641號解釋意旨，認定被上訴人作成原處分時，可無庸依行政罰法第18條規定，考量上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等各法定因素，故原判決適用法規顯有不當。㈧其他如臺北振興醫院、三峽恩主公醫院、桃園聖保祿醫院、臺中仁愛醫院及臺中林新醫院等同有以「自行執業者」身分向主治醫師收取全額健保費，卻以「受雇者」身分為醫師繳納健保費予被上訴人之情形，且該該等醫療院所均未受任何裁罰，由此足證，原處分之性質並非羈束處分，而具有裁量空間。既然被上訴人認為其他具有相類似情形醫療院所，不該當健保法第69條第3項規定之處罰要件，或由被上訴人給予行政指導即可達成目的，並非絕對必須以裁處罰鍰之方式處分，依行政程序法第6條及憲法第7條所揭櫫之平等原則，上訴人自不應受被上訴人不合理之差別待遇，原判決認上訴人所主張者乃不法之平等，卻未說明其理由，顯違論理法則，且有判決不備理由之違法。㈨上訴人於原審曾聲請訊問主治醫師，並命被上訴人提出其處理所有「以自行執業者身分由醫師負擔全額健保費，卻以受雇者身分為醫師繳納健保費給被上訴人」醫院之相關公文，惟原審不採，亦未說明理由，顯有違行政訴訟法第125條及第133條所揭示之職權調查原則，及行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條之規定，並有判決不備理由之違法等語。
六、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法第155條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」第157條規定：「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」
２、中華民國憲法增修條文第10條第5項、第8項規定：「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」
３、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」又「．．．有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制．．．。」「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．。」分經司法院釋字第367號、第506號解釋理由書（第1段）闡釋甚明。
（二）次按：
１、政府為「增進全體國民健康，辦理全民健康保險，以提供醫療保健服務」，於83年8月9日制定公布「全民健康保險法」，全文89條；自84年3月1日施行。嗣經多次修正，依100年1月26日修正公布前（按即本件行為時法）本法設有如下相關規定：第2條、第3條、第6條第1項：「本保險於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規定給與保險給付。」「本保險之主管機關為中央衛生主管機關。」「本保險由主管機關設中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。」第7條、第8條第1項、第9條：「本保險之保險對象分為被保險人及其眷屬。」「（第1項）被保險人分為下列六類：第一類：㈠政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員。㈡公、民營事業、機構之受雇者。㈢前二目被保險人以外有一定雇主之受雇者。㈣雇主或自營業主。㈤專門職業及技術人員自行執業者。第二類：．．．。」「第一類至第三類及第六類被保險人之眷屬，規定如下：被保險人之配偶，且無職業者。被保險人之直系血親尊親屬，且無職業者。被保險人二親等內直系血親卑親屬未滿二十歲且無職業，或年滿二十歲無謀生能力或仍在學就讀且無職業者。」第10條、第11條、第11條之1、第13條規定：「（第1項）具有中華民國國籍，符合下列各款規定資格之一者，得參加本保險為保險對象：曾有參加本保險紀錄或參加本保險前四個月繼續在臺灣地區設有戶籍者。參加本保險時已在臺灣地區設有戶籍，並符合第八條第一項第一款第一目至第三目所定被保險人。參加本保險時已在臺灣地區辦理戶籍出生登記，並符合前條所定被保險人眷屬資格之新生嬰兒。（第2項）不符前項資格規定，而在臺灣地區領有居留證明文件，並符合第八條所定被保險人資格或前條所定眷屬資格者，自在臺居留滿四個月時起，亦得參加本保險為保險對象。但符合第八條第一項第一款第一目至第三目所定被保險人資格者，不受四個月之限制。」「有下列情形之一者，非屬本保險保險對象，已參加者，應予退保：．．．。」「符合第十條規定之保險對象，除第十一條所定情形外，應一律參加本保險。」「符合第九條規定之被保險人眷屬，應隨同被保險人辦理投保及退保。」第14條第1項、第15條、第16條：「各類被保險人之投保單位如下：第一類及第二類被保險人，以其服務機關、學校、事業、機構、雇主或所屬團體為投保單位。但國防部所屬被保險人之投保單位，由國防部指定。．．．。」「保險效力之開始或終止，自合於第十條及第十一條所定條件或原因發生之日起算。」「投保單位應於保險對象合於投保條件之日起三日內，向保險人辦理投保；並於退保原因發生之日起三日內，向保險人辦理退保。」第17條：
「保險對象及投保單位於辦理各項保險手續，應提供所需之資料或文件；對主管機關或保險人因業務需要所為之訪查或查詢，不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述。」第18條、第21條第1項、第22條第1項：「第一類至第三類被保險人及其眷屬之保險費，依被保險人之投保金額及保險費率計算之。」「第一類至第三類被保險人之投保金額，由主管機關擬訂分級表，報請行政院核定之。」「第一類及第二類被保險人之投保金額，依下列各款定之：受雇者：以其薪資所得為投保金額。雇主及自營作業者：以其營利所得為投保金額。專門職業及技術人員自行執業者：以其執行業務所得為投保金額。」第27條：「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：第一類被保險人：㈠第八條第一項第一款第一目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五。㈡第八條第一項第一款第二目及第三目被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五。㈢第八條第一項第一款第四目及第五目被保險人及其眷屬自付全額保險費。．．．。」第29條：「（第1項）本保險保險費依下列規定，按月繳納：第一類及第四類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。．．．。（第2項）本保險之保險費，應於被保險人投保當月繳納全月保險費，退保當月免繳保險費。（第3項）第一項之行政機關未依本法規定撥付應補助之保險費時，保險人得報請主管機關轉請其上級機關，自各該機關之補助款中扣減抵充。」第30條：「（第1項）投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，得寬限十五日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日加徵其應納費額百分之零點一滯納金；加徵之滯納金額，以至應納費額之百分之十五為限。但一定金額以下之小額滯納金得予以免徵，其數額由主管機關定之。（第2項）前項保險費及滯納金，自投保單位應繳納之日起，屆三十日仍未繳納者，保險人得依法移送強制執行；被保險人屆一百五十日仍未繳納者，亦同。（第3項）．．．（第5項）各級政府未依前條第一項規定期限撥付應補助之保險費者，得寬限十五日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日，依郵政儲金一年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。（第6項）投保單位積欠保險費或滯納金，無財產可供執行或其財產不足清償時，其負責人或主持人對屆期未繳納有過失者，應負損害賠償責任。」第69條：「（第1項）投保單位未依第十六條規定，為所屬被保險人或其眷屬辦理投保手續者，除追繳保險費外，並按應繳納之保險費，處以二倍之罰鍰。（第2項）前項情形非可歸責於投保單位者，不適用之。（第3項）投保單位未依第三十條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以二倍之罰鍰。」第69條之1、第71條規定：「保險對象不依本法規定參加本保險者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰，並追溯自合於投保條件之日起補辦投保，於罰鍰及保險費未繳清前，暫不予保險給付。」第73條：「有下列情形之一者，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險費金額處以二倍至四倍之罰鍰：第一類被保險人之投保單位，將被保險人投保金額以多報少者。第二類、第三類及第六類被保險人，將其投保金額以多報少者。」第78條規定：「依本法所處之罰鍰，經書面通知限期繳納，屆期仍未繳納者，移送法院強制執行。」第86條：「本法施行細則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」
２、全民健康保險法施行細則（101年10月30日修正發布前條文）第1條規定：「本細則依全民健康保險法第八十六條規定訂定之。」第4條、第8條規定：「（第1項）本法第八條第一項第一款第一目所稱專任有給人員，指政府機關、公私立學校具有公教人員保險或軍人保險被保險人資格者。（第2項）本法第八條第一項第一款第一目所稱公職人員，指公職人員選舉罷免法所列公職人員。（第3項）．．．。」「本法第八條第一項第一款第五目所稱專門職業及技術人員，指依專門職業及技術人員考試法或其他法規取得執業資格之人員。」第24條第1項、第28條第1項規定：「本法第十四條第一項第一款以被保險人所屬團體為投保單位之規定，於專門職業及技術人員自行執業者，指其所屬之公會。」「符合本法第十四條規定之投保單位，應填具投保單位成立申報表及保險對象投保申報表各一份送交保險人。」第29條第1項、第30條規定：「投保單位應備下列資料，以供主管機關或保險人因業務需要所為之訪查或查詢：第一類被保險人之投保單位，應備僱用員工或會員名冊(卡)、出勤工作紀錄、薪資表、薪資資料。
．．．。」「保險對象有下列情形之一者，投保單位應於三日內填具保險對象投保申報表一份，送交保險人辦理投保手續：合於本法第十一條之一規定者。轉換投保單位。改變投保身分。」第44條之1規定：「（第1項）依本法第二十七條第一款規定各級政府應補助之第一類被保險人保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月十五日前送請各級政府於當月底前撥付。（第2項）前項政府應補助之保險費，保險人應按年結算，預撥數有撥付不足者，保險人應於十二月三十一日前，送請各級政府於次年一月三十一日前撥付。」第51條、第52條第1項規定：「投保單位依本法第二十九條第一項第一款或第二款規定扣繳或收繳被保險人及其眷屬負擔之保險費時，應於被保險人之薪資單(袋)註明或掣發收據。」「第一類被保險人之投保單位因故不及於本法第二十九條規定期限扣、收繳保險費時，應先行墊繳。」第68條規定：「本法第六十九條所稱非可歸責於投保單位者，指下列情形之
一：經投保單位二次以書面通知應投保之被保險人辦理投保手續，被保險人仍拒不辦理，並通知保險人者。應投保之眷屬，被保險人未向其投保單位申報者。第三類或第六類保險對象未向其投保單位申報者。」
３、司法院就全民健康保險法作有如下相關解釋：
（１）釋字第472號（88年1月29日公布）：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155條及第157條分別定有明文。又國家應推行全民健康保險，復為憲法增修條文第10條第5項所明定。中華民國83年8月9日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。該法第11條之1、第69條之1及第87條有關強制納保、繳納保費，係基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨；同法第30條有關加徵滯納金之規定，則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費義務之必要手段。全民健康保險法上開條文與憲法第23條亦無牴觸。惟對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得逕行拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民之旨趣。已依法參加公、勞、農保之人員亦須強制其加入全民健康保險，係增進公共利益所必要，難謂有違信賴保護原則。惟有關機關仍應本於全民健康保險法施行時，該法第85條限期提出改制方案之考量，依本解釋意旨，並就保險之營運(包括承保機構之多元化)、保險對象之類別、投保金額、保險費率、醫療給付、撙節開支及暫行拒絕保險給付之當否等，適時通盤檢討改進，併此指明。」其解釋理由書載明：「．．．『國家為謀社會福利，應實現社會保險制度』、『國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度』及『國家應推行全民健康保險』，既為憲法第155條、第157條及憲法增修條文第10條第5項明定之基本國策，立法機關自得制定符合上開憲法意旨之相關法律。至全民健康保險制度應如何設計，則屬立法裁量之範圍。83年8月9日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。該法第11條之1、第69條之1及第87條關於強制全民參加全民健康保險之規定，係國家為達成全民納入健康保險，以履行對全體國民提供健康照護之責任所必要，符合憲法推行全民健康保險之意旨。同法第30條有關加徵滯納金之規定，係為促使投保單位或被保險人履行公法上金錢給付之義務，與前述強制納保均係實現全民健康保險之合理手段，應無逾越憲法第23條規定之必要程度。惟對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得逕行拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民之旨趣。公務人員、勞工、農民已依公務人員保險法、勞工保險條例及農民健康保險條例規定分別參加公務人員保險、勞工保險、農民保險，復依全民健康保險法規定，須參加全民健康保險，係基於整合公勞農保之醫療給付，建立全國單一、公平之健康保險體系之目的，具有促使醫療資源合理分配，發揮社會保險之功能。此種強制性之社會保險，其保險之條件係由法律規定，一體實施，與依個人意願參加之保險契約有間，立法機關盱衡社會發展之需要，制定或修改法律，變更各項社會保險之規定，建立符合憲法意旨之社會安全制度，不生違背信賴保護利益之問題。．．．。」
（２）釋字第473號（88年1月29日公布）：「全民健康保險法第18條規定同法第8條所定第一類至第四類被保險人及其眷屬之保險費，依被保險人之投保金額及其保險費率計算之。此項保險費係為確保全民健康保險制度之運作而向被保險人強制收取之費用，屬於公法上金錢給付之一種，具分擔金之性質，保險費率係依預期損失率，經精算予以核計。其衡酌之原則以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度，鑑於全民健康保險為社會保險，對於不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，並以類型化方式合理計算投保金額，俾收簡化之功能，全民健康保險法第21條第1項乃規定授權主管機關訂定被保險人投保金額之分級表，為計算被保險人應負擔保險費之依據。．．．依同法第22條第1項第3款及第3項規定專門職業及技術人員自行執業而無固定所得者，其投保金額由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報。準此，全民健康保險法施行細則第41條第1項第4款規定，專門職業及技術人員自行執業者，其投保金額以分級表最高一級為上限，以勞工保險投保薪資分級表最高一級為下限，係基於法律規定衡量被保險人從事職業之性質，符合母法授權之意旨，與憲法保障財產權之旨趣，並不違背。」解釋理由書闡釋：「全民健康保險之保險費係為確保全民健康保險制度之運作而向被保險人強制收取之費用，屬於公法上金錢給付之一種，具分擔金之性質。依全民健康保險法第18條規定，同法第8條所定第一類至第四類被保險人及其眷屬之保險費，依被保險人之投保金額及其保險費率計算之。國家因公共利益之目的而設立機構，為維持其功能而向受益者收取分擔金，由於負擔分擔金之受益者，並非事實上已受領國家之給付，僅以取得受領給付之機會為已足，是收取分擔金之原則，係以平衡受益與負擔為目的，復因受益者受領給付之機會及其價值如何，無從具體詳細確定，故唯有採用預估方式予以認定。全民健康保險之被保險人繳交保險費，係以受領國家保險給付為標的，由國家用以支應維持全民健康制度必要之費用，此項保險費率自應依預期損失率，經精算予以核計。其斟酌之原則首重損益之衡平，亦即全民健康保險給付與被保險人負擔之保險費額必須相當，以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度。因為保險費額之確定並非與被保險人將來受領給付之多寡按比例計算，鑑於全民健康保險為社會保險，對於不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，並顧及被保險人相互間之收入及負擔能力差距甚大，決定保險費時不可能精確考量各被保險人不同的資力，爰以類型化方式合理計算投保金額，俾收簡化之功能。全民健康保險法第21條第1項乃規定授權主管機關訂定被保險人投保金額之分級表，為計算被保險人應負擔保險費之基礎。．．．。」
（３）釋字第550號（91年10月4日公布）：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155條、第157條分別定有明文。國家應推行全民健康保險，重視社會救助、福利服務、社會保險及醫療保健等社會福利工作，復為憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定。國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。中華民國83年8月9日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。關於中央與地方辦理事項之財政責任分配，憲法並無明文。財政收支劃分法第37條第1項第1款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。」
（４）釋字第676號（99年4月30日公布）：「中華民國84年8月2日修正發布之全民健康保險法施行細則第41條第1項第7款：『無一定雇主或自營作業而參加職業工會．．．者，按投保金額分級表第六級起申報。』及88年11月18日修正發布之同施行細則同條款：『無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，按投保金額分級表第六級起申報。』之規定（91年11月29日修正改列第4款），與憲法第15條保障人民財產權、第23條法律保留原則，以及法律授權明確性原則，尚無牴觸。惟於被保險人實際所得未達第六級時，相關機關自應考量設立適當之機制，合理調降保險費，以符社會保險制度中量能負擔之公平性及照顧低所得者之互助性，落實國家推行全民健康保險之憲法意旨，上開規定應本此意旨檢討改進，併予指明。」解釋理由書第3段、第4段載明：「全民健保法第86條規定：『本法施行細則，由主管機關擬訂，報行政院核定後發布之。』系爭規定之訂定，固係以此一規定為依據。惟從全民健保法整體規定所表明之關聯意義上，實係聯結母法第21條第1項規定：『第一類至第三類被保險人之投保金額，由主管機關擬訂分級表，報請行政院核定之。』（經90年1月30日修正公布，修正前原規定『第一類至第四類』）以及同法第22條第2項規定：『第一類及第二類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。』（經90年1月30日修正公布，修正前原列第3項，規定相同）該等規定係以有效辦理全民健康保險為目的，而以類型化方式計算投保金額為內容與範圍，授權之意尚屬明確。依上開授權，主管機關乃以類型化方式訂定投保金額分級表，作為被保險人應負擔保險費之計算依據，而系爭規定鑒於被保險人均係於工作型態上具一定獨立性，工時勞務所得上有不特定性，衡酌行政效率及被保險人之所得狀況，指定投保金額分級表第六級為申報下限，尚難謂有違母法授權意旨致牴觸憲法第15條保障人民財產權之規定。是系爭規定與憲法第15條保障人民財產權、第23條法律保留原則，以及法律授權明確性原則，尚無牴觸。全民健保法係以被保險人經常性所得為計算保險費之基礎，被保險人依所得高低承擔不同財務責任，於量能負擔下，形成兼具共同分擔健康風險與社會互助之安全保障制度，故個人投保金額等級之事先指定，應儘量與實際所得契合。然系爭規定所涉之被保險人職業種類不一，所得又經常隨社會或個人因素浮動，於其實際所得未達第六級時，仍應按第六級申報，造成該等本屬低所得之被保險人超額負擔保險費。是相關機關自應考量設立適當之機制，合理調降保險費，以符社會保險制度中量能負擔之公平性及照顧低所得者之互助性，落實國家推行全民健康保險之憲法意旨，系爭規定應本此意旨檢討改進，併予指明。」
（三）綜合上開憲法、行為時全民健康保險法（下稱健保法）及其施行細則與司法院解釋意旨整體觀察，可知：
１、法律所定之事項若權利義務相關連者，本諸法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範；而主管機關基於法定職權，就有關技術性、細節性事項，於符合法律意旨之限度內，尚非不得以行政命令為必要之釋示（司法院釋字第519號解釋理由書第1段參照）。至審查命令是否符合法律授權或規定之意旨時，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。
２、健保法乃為實現前舉憲法第155條、第157條及憲法增修條文第10條第5項、第8項基本國策規定而制定。凡公務人員、勞工、農民已依公務人員保險法、勞工保險條例及農民健康保險條例規定分別參加公務人員保險、勞工保險、農民保險，復依全民健康保險法規定，須參加全民健康保險，係基於整合公勞農保之醫療給付，建立全國單一、公平之健康保險體系之目的，具有促使醫療資源合理分配，發揮社會保險之功能。「此種強制性之社會保險，其保險之條件係由法律規定，一體實施，與依個人意願參加之保險契約有間」，立法機關盱衡社會發展之需要，制定或修改法律，變更各項社會保險之規定，建立符合憲法意旨之社會安全制度，不生違背信賴保護利益之問題。至全民健康保險制度應如何設計，則屬立法裁量之範圍。
３、全民健康保險（下稱本保險）之保險費係為確保全民健康保險制度之運作而向被保險人強制收取之費用，屬於公法上金錢給付之一種，具分擔金之性質。全民健康保險之被保險人繳交保險費，是以受領國家保險給付為標的，由國家用以支應維持全民健康制度必要之費用，此項保險費率應依預期損失率，經精算予以核計；其斟酌之原則首重損益之衡平，亦即全民健康保險給付與被保險人負擔之保險費額必須相當，以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度；且鑑於全民健康保險為社會保險，對於不同所得者，收取不同保險費，以符「量能負擔」之公平性，並顧及被保險人相互間之收入及負擔能力差距甚大，決定保險費時不可能精確考量各被保險人不同的資力，故以類型化方式合理計算投保金額，俾收簡化之功能。全民健康保險法第21條第1項爰規定授權主管機關訂定被保險人投保金額之分級表，為計算被保險人應負擔保險費之基礎。簡言之，全民健康保險法係以被保險人經常性所得為計算保險費之基礎，被保險人依所得高低承擔不同財務責任，於「量能負擔」下，形成兼具共同分擔健康風險與社會互助之安全保障制度，而為全民健康保險賴以維繫之基礎。
４、本保險之保險對象分為被保險人及其眷屬。凡符合本保險規定之保險對象，除具有不得加保之消極資格者外，應一律參加本保險；符合本保險規定的被保險人眷屬，應隨同被保險人辦理投保及退保。投保單位應於保險對象合於投保條件之日起3日內，填具投保單位成立申報表及保險對象投保申報表各一份送交保險人向保險人辦理投保；並於退保原因發生之日起3日內，向保險人辦理退保。保險效力之開始或終止，自合於前揭健保法第10條及第11條所定條件或原因發生之日起算。另投保單位應備上列健保法施行細則第29條規定資料，以供主管機關或保險人因業務需要所為之訪查或查詢；並對主管機關或保險人因上述業務需要所為之訪查或查詢，不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述；如有違反，處二千元以上一萬元以下罰鍰。
５、健保法規定之被保險人分為六類。其中第一類為：「㈠政府機關、公私立學校之『專任有給人員』或『公職人員』。㈡『公、民營事業、機構之受雇者』。㈢前二目被保險人以外『有一定雇主之受雇者』。㈣雇主或自營業主。㈤專門職業及技術人員『自行執業者』」。所稱「專任有給人員」，指政府機關、公私立學校具有公教人員保險或軍人保險被保險人資格者；所謂「公職人員」，指公職人員選舉罷免法所列公職人員；稱「專門職業及技術人員」，指依專門職業及技術人員考試法或其他法規取得執業資格之人員。上開第一類被保險人，以其服務機關、學校、事業、機構、雇主或「所屬團體」為投保單位（但國防部所屬被保險人之投保單位，由國防部指定）。前揭「所屬團體為投保單位」之規定，於「專門職業及技術人員『自行執業』者」，指其所屬之公會。
６、本保險第一類至第三類被保險人及其眷屬之保險費，依被保險人之投保金額及保險費率計算；該「投保金額」，由主管機關擬訂分級表，報請行政院核定之。又國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言；且依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。是本保險保險費之負擔，健保法第27條（關於第一類被保險人部分）明定：「政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員」之被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之七十（但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付百分之三十，學校負擔百分之三十五，中央或直轄市主管教育行政機關補助百分之三十五）」。「『公、民營事業、機構受雇者』及『前二目被保險人以外有一定雇主之受雇者』之被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十，其餘百分之十，在省，由中央政府補助；在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五」。「『雇主或自營業主』及『專門職業及技術人員自行執業者』之被保險人及其眷屬自付全額保險費。」申言之：
（１）本保險第一類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納（於被保險人投保當月繳納全月保險費，退保當月免繳保險費）。行政機關未依前開規定撥付應補助之保險費時，保險人得報請主管機關轉請其上級機關，自各該機關之補助款中扣減抵充。
（２）「投保單位」或「被保險人」未依規定期限繳納保險費者，保險人得寬限15日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日加徵其應納費額百分之零點一滯納金（加徵之滯納金額，以至應納費額之百分之十五為限）；該保險費及滯納金，自投保單位應繳納之日起，屆30日仍未繳納者，保險人得依法移送強制執行；被保險人屆150日仍未繳納者，亦同。至「各級政府」未依規定期限撥付應補助之保險費者，保險人得寬限15日；屆寬限期仍未撥付者，自寬限期滿之翌日起至完納前一日止，每逾一日，依郵政儲金一年期定期存款利率按日計算利息，一併徵收，保險人並得依法移送強制執行。又「投保單位」積欠保險費或滯納金，無財產可供執行或其財產不足清償時，其負責人或主持人對屆期未繳納有過失者，應負損害賠償責任。
（３）「投保單位」未於健保法第16條規定期限內，為所屬被保險人或其眷屬辦理投保手續者，「除追繳保險費外，並『按應繳納之保險費』，處以二倍之罰鍰（如有非可歸責於投保單位者，不適用之）；倘（投保單位）未依同法第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，「投保單位除『應退還該保險費予被保險人』外，『並按應負擔之保險費』，處以二倍之罰鍰」。而「保險對象」不依健保法規定參加本保險者，處三千元以上一萬五千元以下罰鍰，並「追溯」自合於投保條件之日起補辦投保，於罰鍰及保險費未繳清前，暫不予保險給付。另「第一類被保險人之『投保單位』」，將被保險人投保金額以多報少者，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險費金額處以二倍至四倍之罰鍰。
（４）如上所述，本保險第一類被保險人應自付之保險費，由「投保單位」負責「扣、收繳」，並須於次月底前，「連同『投保單位』應負擔部分」，一併向保險人繳納。倘「投保單位」未依健保法第29條規定期限繳納保險費者，保險人「得」斟酌個案具體情形，或「寬限15日」繳納、或「不予寬限」；如「屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起」、「未予寬限」者，「自法定繳納期限屆滿之翌日起」，均至完納前一日止，加徵其應納費額的法定滯納金。上開酌情「寬限繳納」及加徵「滯納金」之規定，係以投保單位「依法」扣、收繳「被保險人」應自付之保險費、「連同『投保單位』依法應負擔之保險費」，一併向保險人繳納為前提。故投保單位具有：「不依健保法第30條規定負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費；由被保險人自行負擔該投保單位依法應負擔之所屬被保險人及其眷屬保險費」情形，即與行為時健保法第69條第3項規定要件相當，投保單位除應退還該違法「扣、收繳」之保險費予被保險人外，並「按應負擔之保險費」，處以二倍之罰鍰。如於本保險第8條第1項第1款第一類被保險人保險費負擔之情形，其中第二目「公、民營事業、機構之受雇者」被保險人及其眷屬自付百分之三十，投保單位負擔百分之六十；第5目「專門職業及技術人員『自行執業者』」之被保險人及其眷屬自付全額保險費。倘若「公、民營事業、機構之受雇者」，其投保單位（雇主）雖依限繳納足額的保險費，但該保險費係由「受雇者『全額自行負擔』（被保險人及其眷屬應自付之保險費為30％）」，該投保單位（雇主）並未依法負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費60％，即符合前開健保法第69條第3項規定「按應負擔之保險費，處以二倍之罰鍰」，無適用健保法第30條第1項規定「寬限繳納」之問題。此由上舉健保法相關規定觀之甚明。
７、全民健康保險制度應如何設計，屬立法裁量之範圍。行為時健保法規定凡九章，依序為：總則；保險人、保險對象及投保單位；保險財物；保險給付；醫療費用支付；保險醫事服務機構；安全準備及行政經費；罰則；附則。其中第二章「保險人、保險對象及投保單位」第11條之1、第69條之1有關強制納保、繳納保費，係基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨；第30條有關加徵滯納金之規定，則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費義務之必要手段，與憲法第23比例原則均無牴觸。又全民健康保險之保險費係為確保全民健康保險制度之運作而向被保險人強制收取之費用，屬於公法上金錢給付之一種，具分擔金之性質；該保險費率係依預期損失率，經精算予以核計，其衡酌之原則以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度，鑑於全民健康保險為社會保險，對於不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，為全民健康保險賴以維繫之基礎，迭經司法院前揭解釋闡釋在案。準此，健保法有關各類被保險人、政府或雇主保險費負擔比例既經精算後予以核計，則健保法第69條第3項於「投保單位未依（健保法）第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位．．．並『按應負擔之保險費』，處以二倍之罰鍰」情形，亦係健保法為促使投保單位履行其依法應負擔之保險費，以符健保法制度中量能負擔之公平性及社會互助、危險分攤，落實國家推行全民健康保險公共利益的必要手段，為全民健康保險制度整體設計的一環，參酌前開司法院解釋意旨，與比例原則自無違背。
８、依所得稅法第11條第1項規定：「本法稱執行業務者，係指律師、會計師、建築師、技師、醫師、藥師、助產士、著作人、經紀人、代書人、工匠、表演人及其他以技藝『自力營生』者」。第14條第1項規定：「個人之綜合所得總額，以其全年下列各類所得合併計算之：．．．第二類：執行業務所得：凡執行業務者之業務或演技收入，減除業務所房租或折舊、業務上使用器材設備之折舊及修理費，或收取代價提供顧客使用之藥品、材料等之成本、業務上雇用人員之薪資、執行業務之旅費及其他直接必要費用後之餘額為所得額。．．．第三類：薪資所得：凡公、教、軍、警、公私事業職工薪資及提供勞務者之所得：薪資所得之計算，以在職務上或工作上取得之各種薪資收入為所得額。前項薪資包括：薪金、俸給、工資、津貼、歲費、獎金、紅利及各種補助費。．．．。」民法債編第二章「各種之債」第七節「僱傭」立法理由載稱：「．．．謂僱傭者，當事人一方服勞務，一方給與報酬之契約也。勞務不僅身體，即高尚之精神，亦為勞務。報酬不僅金錢，各種給付，亦為報酬。．．．。」該節第482條規定：「稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約。」另勞動基準法第2條規定：「本法用辭定義如下：．．．勞動契約：謂約定勞雇關係之契約。」依據上開所得稅法、民法、勞動基準法及健保法相關規定，可知：
（１）健保法第8條第1項第1款第一類第2目「公、民營事業、機構之受雇者」，其與雇主訂定之契約為「僱傭契約」。參酌勞動基準法規定之「勞動契約」，指當事人之一方，在從屬於他方之關係下，提供職業上之勞動力，而由他方給付報酬之契約。可知，僱傭契約乃當事人以勞務之給付為目的，受僱人於一定期間內，應依照僱用人之指示，從事一定種類之工作，且受僱人提供勞務，具有繼續性及從屬性之關係。所謂「勞務」不僅身體，即高尚之精神，亦為勞務；「報酬」不僅金錢，各種給付，亦為報酬。因僱傭關係提供勞務取得之報酬為所得稅法第14條第1項第三類之「薪資所得」。
（２）所得稅法所稱「執行業務者」，係指「律師、會計師、建築師、技師、醫師、藥師、助產士、著作人、經紀人、代書人、工匠、表演人及其他『以技藝自力營生』者」而言，依此定義可知，健保法第8條第1項第1款第一類第5目「專門職業及技術人員『自行執業』者」，係屬所得稅法第11條第1項規定的「執行業務者」，其因執行業務取得之收入，為所得稅法第14條第1項第二類之「執行業務所得」。申言之，無論係律師、會計師、建築師、技師、醫師、藥師、助產士、著作人、經紀人、代書人、工匠或表演人，均需以其「專門技藝，自力營生」；其他具有與法條例示之律師等類似的「專門技藝」者，亦需以其「專門技藝，自力營生」，始符合所得稅法第11條第1項規定之「執行業務者」。故所謂「執行業務者」，應具備如下要件：
甲、應具有自主性及獨立性：「執行業務者」提供其「專門技藝」勞務，得自由選擇是否執行、執行內容方式、為何人執行業務及如何支配執行利益與自負盈虧。
乙、需以其「專門技藝營生」：亦即需以該「專門技藝」持續進行業務活動，藉以「獲取利益謀生」；倘非以該專門技藝提供勞務謀生，而偶一為之，縱獲取利得，亦非前開所指之「執行業務者」。
丙、應以「自己責任」進行業務活動：執行業務者必須對於所提供之「專門技藝」勞務，負擔專業的責任，並必須親自參與實際的工作。
（四）再按，行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」本條立法理由載明：「對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。以往由於政府行政事務繁雜，為達行政目的，採用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政罰種類繁多，名稱互異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，且關係人民權益至鉅。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。為明確其適用範圍，爰於首條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，始有本法之適用。依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內．．．。又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。」第8條、第9條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」「（第1項）未滿十四歲人之行為，不予處罰。（第2項）十四歲以上未滿十八歲人之行為，得減輕處罰。（第3項）行為時因精神障礙或其他心智缺陷，致不能辨識其行為違法或欠缺依其辨識而行為之能力者，不予處罰。（第4項）行為時因前項之原因，致其辨識行為違法或依其辨識而行為之能力，顯著減低者，得減輕處罰。（第5項）．．．。」第12條、第13條規定：「對於現在不法之侵害，而出於防衛自己或他人權利之行為，不予處罰。但防衛行為過當者，得減輕或免除其處罰。」「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」準此可知：
１、行政罰法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定。
２、行政罰法第18條第1項列舉裁處罰鍰時應審酌及得考量之事項，此項規定「僅適用於行政機關就裁處罰鍰得享有裁量權之情形」；行政機關如「無裁量權」，即「應依法律或自治條例『裁處唯一之法定罰鍰』」（法務部94年12月27日法律字第0940044612號函參照）。依該項規定，應審酌事項為：違反行政法上義務行為本身之可非難性程度；行為所生之影響；因行為所得之利益。另亦得考量受處罰者之資力。
３、依前舉行政罰法規定，有在一定條件下「得減輕其處罰」者，亦有在一定條件下「得減輕或免除其處罰」者，兩者相比，後者顯較前者可非難性為低，因此，究竟兩者減輕之標準各如何？行政罰法乃設第18條第3項規定。爰此可知，本條項規定之適用，限於依本法（行政罰法）第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定而予減輕或免除處罰之情形，與同條第1項規定係在規範違反行政法上義務行為應予處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處罰則時應審酌因素之一，實屬有別。從而，自不得以本法第18條第1項之事由，作為同條第3項減輕或免除處罰之依據。至若其他法律有特別明文「得減輕處罰」之規定，依本法第1條但書規定，自應適用該其他法律「得減輕處罰」、「得減輕或免除其處罰」之規定，與本法第18條第3項規定無涉（法務部94年11月30日法律字第0940044078號函參照）。
４、行為時健保法第69條第3項於立法定制時，既明定「按投保單位『應負擔之保險費』，處以二倍之罰鍰」，並未賦予行政機關裁量權限，揆諸前述說明，行政機關僅得裁處該唯一之法定罰鍰，無行政罰法第18條第1項之適用。如投保單位並無上舉行政罰法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定減輕或免除處罰之情形，亦無行政罰法第18條第3項適用之餘地。
５、「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」本院93年判字第1392號著有判例。
（五）末按：
１、權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵；是權利之行使，不得違反公共利益。又誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，故行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。再當事人所為意思表示，其意義往往有欠明瞭，致生爭執，自應將不甚明瞭處解釋之；而解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，上開誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，從而，解釋當事人意思表示之真意，亦應將誠信原則涵攝在內，藉以檢視其解釋結果對當事人雙方之權利義務是否符合公平正義。申言之，解釋契約，應於文義上及論理上詳為推求，以探求當事人立約時之真意，並通觀契約全文，斟酌訂約當時及過去之事實、適用之相關法規等一切證據資料，本於經驗法則、論理法則及誠信原則，從該意思表示所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意。
２、行政訴訟法第125條第1項、第133條分別規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，當事人即不容任意指為違法。簡言之，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，尚不得謂原判決因此有違背法令之情形。又解釋契約，以探求當事人間訂約之正確內容為目的，屬於事實認定之範圍，則依上開說明，苟高等行政法院就系爭契約之解釋不違背論理法則、經驗法則或證據法則，當事人不得以其解釋不當為理由，對之提起上訴。
３、行政訴訟法第243條第2項第6款「判決不備理由或理由矛盾」。所謂「判決不備理由」，凡判決未載理由，或所載理由不完備、不明瞭者屬之；至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。另所謂「判決理由矛盾」，係指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言。申言之：
（１）所謂判決不備理由，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內。
（２）判決書理由項下記載法律上之意見，祇須依其記載得知所適用者為如何之法規即可，縱未列舉法規之條文，亦不得謂判決不備理由。
（３）法院就當事人提出之各項攻擊或防禦方法及聲明之證據，僅就其中主要者予以調查審認，而就非必要者漏未斟酌，祇須漏未斟酌部分並不影響判決基礎，不得指為違法。換言之，倘證據所證明之事項，不能動搖原判決所確定之事實；或顯與已調查之證據重複；或待證事項已臻明瞭，無再行調查必要之證據等情形，事實審法院縱未予以調查，應認為不影響裁判之結果，當事人自不得憑以指為判決理由不備。
（六）本件上訴人自84年3月1日健保法施行後，其所屬之主治醫師均由上訴人為投保單位，以其主治醫師為受僱者為被保險人向被上訴人申報，嗣與上訴人同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89年8月19日曾向被上訴人北區業務組(原為北區分局)申請變更所屬主治醫師458人，改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，上訴人復於99年2月間再向被上訴人申請將駐診醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被上訴人否准，上訴人均未就該等爭議事項申請審議，惟上訴人每月係以其主治醫師為自行執業者之被保險人扣收健保費；又上訴人與其主治醫師間係屬「僱傭關係」等事實，業經原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果認定明確。原審因適用行為時健保法第8條第1項第1款第2目及第5目、第27條、第29條第1項、第30條第1項、第69條第3項；健保法施行細則第28條、第30條規定，載明：上訴人既以受僱者身分為其所屬主治醫師投保，則應依規定扣收主治醫師30％保險費，並將上訴人所應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，然上訴人卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，即應由上訴人負擔之60％保險費，一併向其所屬主治醫師扣收，與上開健保法第27條、第29條、第30條規定顯有未合；而上訴人於96年7月至99月6日間，其應負擔卻由被保險人負擔詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬共149人之保險費，計1,745萬552元，是被上訴人原處分依健保法第69條第3項規定，核處上訴人依上開保險費金額計算2倍之罰鍰計3,490萬1,104元，於法並無違誤，爭議審定及訴願決定遞予維持，亦無不合等情，記載其適用法令及取捨證據、認定事實所憑之依據，暨逐一論明指駁上訴人主張各節如何不可採得心證之理由於判決甚詳。揆諸上開規定與說明，原判決所適用之法規，與本案應適用之法規或解釋、判例悉無違背；所為事實之認定，亦無違上舉證據法則、經驗法則、論理法則或判決不備理由之情形。
（七）綜上所述，原判決將原處分、爭議審定及訴願決定均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。前開上訴意旨所指各節，無非延伸前詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當；或以上訴人主觀之歧異法律見解，泛指原判決違反契約自由原則、比例原則、平等原則、處罰法定原則或不備理由、理由矛盾，求予廢棄，均難謂可採，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
書記官 莊 俊 亨