最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第434號上 訴 人 楊德東
曾明泉莊漢榕張永志王文鉉陳宜秀林玉蓉賴聖芬許麗琴林怡君林昱均陳睿耆李瑛陳秀惠李芝瑩黃勝志陳宜君王麗惠馬安妮黃寶玉共 同訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師何仁崴 律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國103年7月22日臺北高等行政法院103年度訴字第357號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國99年9月13日以宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請興建集村農舍，經被上訴人審查後，以99年11月8日府農輔字第0990131694號函（下稱被上訴人99年11月8日函）同意所請並副知行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局），嗣經水保局於99年11月16日告以被上訴人該集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區，屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市、縣（市）政府不得准許申請，故被上訴人之同意申請即有違農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令釋（下稱農委會99年10月15日令釋）；水保局復於101年5月8日邀集被上訴人召開上訴人興建資格疑義會議，確認上訴人既未於系爭令釋發布前完成會審核定渠等興建資格，其狀態即與其他各縣（市）政府駁回及訴訟中案例無異，並無信賴保護原則之適用。被上訴人因認系爭土地位於特定農業區而不符農委會99年10月15日令釋，以101年11月6日府農輔字第1010145749號函（下稱被上訴人101年11月6日函）撤銷該同意處分，上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，經原審及本院分別以102年度訴字第609號判決及103年度判字第3號判決駁回確定各在案。嗣上訴人於102年10月7日繕具申請書，依102年7月1日修正發布之農業用地興建農舍辦法第16條規定，向被上訴人申請核發建築執照，經被上訴人以102年10月25日府農輔字第1020162700號函（下稱原處分）認本件無該條規定之適用而駁回其申請。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠、觀諸被上訴人公文會（簽）辦單暨所屬環境保護局會辦意見表、上訴人申請集村興建農舍案審查表等文件，被上訴人於完成上訴人農民資格審查時，農委會99年10月15日令釋並未下達各行政機關，即前開核准文件係依當時規定及辦法作成而未經撤銷，上訴人自得按有效存在之核准文件，依農業用地興建農舍辦法第16條規定，依修正施行前之規定申請續行核發建造執照及專案分割等後續程序。至於被上訴人101年11月6日函所撤銷者係同意興建農舍申請之行政處分，而上訴人經核定具有興建農舍農民資格，既未經撤銷，則法律上仍合法有效存在。㈡、農委會99年10月15日令釋未設過渡期間，致信賴修正前農業發展條例（下稱農發條例）及興建農舍辦法申請人受有不利益，是內政部召開會議提出補救措施，查其修正後辦法、會議記錄及執行原則均對「無論是否涉及第5條之禁止事項」設有信賴保護規定，則本件當有適用始合於修正後辦法，若將核定文件限於同意所請函，將形成無適用農業用地興建農舍辦法第16條信賴保護規定之可能，是以農業用地興建農舍辦法第16條之核定文件實應包含興建農民資格，亦即申請人合法取得興建資格且未經撤銷，即得申請核發建造執照及專案分割等後續行政處分等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴人應准許核發系爭土地申請興建集村農舍之建造執照。
三、被上訴人則以：上訴人係就同一申請興建集村農舍案，提起後續各階段相關申請事項，惟因最原始申請興建集村農舍案件業經行政爭訟程序駁回確定，後續自無由獲建管單位核發建造執照及辦理專案分割，故原處分否准上訴人請求並無違誤。被上訴人依行政程序法第118條規定，對核准上訴人興建集村農舍之行政處分予以撤銷而依法溯及失效，故本案不符農業用地興建農舍辦法第16條要件，自無適用該規定而獲發建造執照。復按農委會99年10月15日令釋旨在闡明農發條例第18條本旨，本件申請興建集村農舍之座落土地既與規定不合而駁回其申請，其餘項目即無審查必要，又上訴人所指核定文件係相關承辦人員之綜合意見表，且審查單位並未審查完畢亦未經首長批示，尚難認定為核定文件，而不具行政處分之生效要件，上訴人所稱其99年10月15日前已完成農民資格審查且核准文件有效存在，得適用農業用地興建農舍辦法第16條規定之主張，顯係曲解文意及法令，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：㈠、揆諸農業用地興建農舍辦法第2條、第5條及農業發展條例第18條第1項規定，直轄市、縣（市）政府依該辦法第2條之核定，除斟酌申請人是否具該條第1項各款資格外，尚須審酌申請人是否無自用農舍而需興建及興建農舍或集村興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展，經（市）政府審酌而認定合於上開條件者，始核定准予興建農舍或集村興建農舍之行政處分；惟上訴人所主張被上訴人所屬內部單位間會（簽）辦單、會辦意見表及內部審查表，因欠缺對外直接發生法律效力要素而非屬行政處分，況被上訴人101年11月6日函已撤銷原99年11月8日違法核發同意興建農舍之行政處分，縱被上訴人所屬內部單位於原核定處分作成前曾表達有利上訴人意見，亦因違法核定同意興建農舍行政處分遭撤銷而失所附麗。㈡、另按農委會依農業發展條例第18條第1項規定所發布99年10月15日令釋，於特定農業區內之農業用地申請興建集村農舍者，即屬有影響農業生產環境及農村發展，自為法所不許；又被上訴人係上開令釋發布後，始於99年11月8日以前處分同意上訴人之申請，本件無司法院釋字第287號所稱依前釋示所為行政處分已確定之情形，而農委會依農業發展條例第18條第6項授權訂定之興建集村農舍獎勵及協助辦法，亦無敘及申請於特定農業區集村興建農舍者必獲主管機關准許；再者，合於農業發展條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請興建集村農舍，惟並非提出申請而主管機關即須核准，仍應審核是否具備其他法定要件，故先前各地方主管機關於前揭規定修正施行後，許可部分於特定農業區興建集村農舍之案例，係就不同個案逐一審查後所作決定，無從遽認農委會或各地方主管機關業已形成對特定農業區內興建集村農舍之申請案一律核准之行政慣例，不能單憑上訴人提出申請即遽論必獲興建之合法權利。上訴人於提起申請案前即預先購買農地、設計規劃等事宜純屬主觀期待，非因農委會或被上訴人有何足以引起信賴之行為，自不得認係信賴之表現。雖被上訴人99年11月8日核准函足為信賴基礎，惟農委會99年10月15日令釋旨在避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用，被上訴人據此撤銷前核准處分所欲維護之公益，顯大於上訴人之信賴利益，自得依行政程序法第117條第2款規定撤銷前核准處分。㈢、原違法核定准予興建農舍之行政處分，既經被上訴人101年11月6日函將之撤銷，依行政程序法第118條規定即溯及既往失其效力，上訴人即不符農業用地興建農舍辦法第16條情形；此外，上訴人亦非農業用地興建農舍辦法於101年12月14日預告前已取得興建農舍資格核定文件者，自無該辦法第16條補救措施之適用，本件農業用地興建農舍辦法於適用上並無疑義。從而上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，並求命被上訴人作成核發建造執照之行政處分為無理由等語，資為其判斷之論據。
五、本院查：
（一）按「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。……」農業發展條例第18條定有明文。又「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定……。（第2項）直轄市、縣（市）政府為辦理前項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前項、第3條至第6條規定事項。」「（第1項）起造人申請興建農舍，除應依建築法規定辦理外，應備具下列書圖文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照：一、申請書：……二、相關主管機關依第2條與第3條規定核定之文件……。」「中華民國101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依第二條或第三條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用中華民國102年7月1日修正施行前規定辦理。」102年7月1日修正發布之興建農舍辦法第2條第1項、第8條第1項第1、2款、第16條亦有明定。是直轄市、縣（市）政府依興建農舍辦法第2條所為核定，除斟酌申請人是否具備該條第1項各款資格條件外，尚須審酌申請人是否符合農業發展條例第18條第1項所定無自用農舍而需興建者；及興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展等要件，於上開法定要件均符合時，主管機關始得為准予興建農舍之核定，而起造人須備具准予興建農舍之核定文件，依同辦法第8條之規定申請建造執照。
（二）經查，上訴人於99年9月13日以系爭土地向被上訴人申請興建集村農舍，經被上訴人99年11月8日函同意所請，其後經被上訴人認系爭土地位於特定農業區而不符農委會99年10月15日令釋，以101年11月6日函撤銷該同意處分，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院及本院分別以102年度訴字第609號判決及103年度判字第3號判決駁回確定等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無不合，堪以採取。本件上訴人以102年10月7日申請書，依農業用地興建農舍辦法第16條規定，向被上訴人申請核發建造執照，惟依該辦法第16條之規定，限於101年12月14日前取得主管機關依修正前同辦法第2條第3條核定文件之申請興建農舍案件，而被上訴人99年11月8日函同意上訴人興建集村農舍之核定，既經被上訴人101年11月8日函撤銷確定，則原處分認上訴人之申請並無該條規定之適用而予駁回，核與前開規定尚無不合，原判決認無違誤而維持訴願決定及原處分，洵非無據。
（三）上訴人雖主張興建農舍農民資格核定，與同意興建農舍之核定，具有不同行政法上效力，興建農舍同意之核定經撤銷，並不代表興建農舍農民資格亦經否定云云，惟查，直轄市、縣（市）政府依農業用地興建農舍辦法第2條為准否興建農舍之核定時，除斟酌申請人是否具備該條第1項各款資格外，尚須審酌農業發展條例第18條第1項有關申請人是否無自用農舍；及興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展等要件，農發條例關於興建農舍之要件，對於依修正前農業用地興建農舍辦法第2條、第3條為興建農舍之申請案件，亦同有適用，不因農業用地興建農舍辦法於102年7月1日修正而有不同，原判決引據農業用地興建農舍辦法第2條之規定，僅係闡述該辦法有關興建農舍核定應審酌全部法定要件，並非認上訴人99年9月13日之申請案，應適用102年7月1日修正發布之農業用地興建農舍辦法第2條審查，上訴人執此主張原判決適用法規錯誤云云，自不足採。又承前所述，興建農舍之申請，申請農民是否符合修正前後農業用地興建農舍辦法所列資格條件，僅屬得否據為核定處分之部分要件，農業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無就此資格審查賦予其獨立法效之規定，則原審認被上訴人對於上訴人資格審查之內部意見或對申請人相關詢問之復函，均非行政處分，尚無不合。且原判決亦已敘明被上訴人101年11月6日函已撤銷原99年11月8日函同意上訴人興建農舍之處分，被上訴人所屬內部單位之審查意見亦因該核定處分遭撤銷而失所附麗等語，核已就上訴人主張被上訴人101年11月6日函並未撤銷其農民資格認定，論明不足採認之理由，是上訴人主張原判決有判決不備理由之違法，亦不足取。
（四）又上訴意旨另主張本件應有農業用地興建農舍辦法第16條之補救措施之適用一節，經查，本件上訴人前經被上訴人以99年11月8日函核定准予興建農舍之行政處分，業經被上訴人101年11月6日函撤銷，依行政程序法第118條規定，故該99年11月16日之核定已溯及既往失其效力，上訴人自無從再執該經撤銷之核定文件，主張其符合農業用地興建農舍辦法第16條所稱之「101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依第二條或第三條核定文件之申請興建農舍案件」，而得適用修正前同辦法之規定申請建造執照，上訴人雖主張該規定適用範圍有違平等原則及不當侵害財產權云云，惟原判決已引據該辦法第16條修正理由，敘明該辦法102年7月1日修正之部分規定，影響農民申請興建農舍之權益。基於信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護必要者，對前述修正前之申請中案件採取得適用原申請時法令之補救措施，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利之意旨；及內政部102年7月22日研商「農業用地興建農舍辦法」第6條、第11條及第16條執行疑義會議紀錄結論，就該辦法第16條補救措施規定之適用對象，係指於該辦法101年12月14日預告前，已取得興建農舍資格核定文件者，核已敘明該規定係有關法規修正所涉信賴利益保護之範圍，上訴人非屬於該條所定101年12月14日預告前已取得興建農舍核定文件者，故無該辦法第16條補救措施之適用，核就上訴人主張已詳予指駁，故上訴人指摘原判決逕以被上訴人99年11月8日同意申請函遭撤銷而否認其無核定文件，遽認上訴人無農業用地興建農舍第16條之適用，有判決不備理由及應調查證據疏未調查之違法，均非可採。
六、綜上所述，上訴人之主張為無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條及民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 蕭 忠 仁法官 汪 漢 卿法官 劉 穎 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 31 日
書記官 吳 玫 瑩