最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第437號上 訴 人（即原審原告）
蕭義雄蕭義明蕭義勇蕭光志蕭昌詩蕭曹艮蕭進登蕭進泰蕭進順楊崇欽共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
林育丞 律師上 訴 人（即原審被告）
內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 林慶玲
劉雅惠洪天貺上 訴 人（即原審參加人）
彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 何志揚 律師上列當事人間區段徵收事件，上訴人等對於中華民國103年6月11日臺中高等行政法院102年度訴更一字第15號判決，分別就其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人各自負擔。
理 由
一、本件上訴人即原審參加人彰化縣政府代表人原係卓伯源，於民國103年12月25日變更為魏明谷，經彰化縣政府代表人魏明谷聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣原審參加人（即上訴人彰化縣政府，下稱原審參加人）為開發新社區及因應「高速鐵路彰化車站特定區」（下稱高鐵彰化站特定區）發展需要，報經原審被告（即上訴人內政部，下稱原審被告）以民國99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准，為區段徵收彰化縣○○鎮○○段（函文誤載為大新段）1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。原審參加人旋以因特定區細部計畫調整配置，經彰化縣都市計畫委員會（下稱彰化縣都委會）第193次會議審議修正通過，區段徵收範圍變動，其中7筆土地面積應予修正，1筆土地應屬剔除範圍，報經原審被告以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函（與前開99年6月17日函合稱原處分），核准修正徵收彰化縣○○鎮○○段（誤載為大新段）1-10地號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃（下稱系爭徵收案）。原審參加人即於99年11月1日以府地價字第0000000000A號公告，並以同日府地價字第0000000000B號函通知各所有權人。原審原告（即上訴人蕭義雄、蕭義明、蕭義勇、蕭光志、楊崇欽、蕭昌詩、蕭曹艮、蕭進登、蕭進泰、蕭進順等10人，下稱原審原告，另含訴外人陳一男、陳筵耀及蕭昌濱，惟該3人已於原審法院審理中撤回起訴）不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第203號判決（下稱前審判決）駁回。原審原告提起上訴，經本院102年度判字第371號判決將前審判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣原審法院以102年度訴更一字第15號判決（下稱原判決）原審原告之訴駁回；確認原處分核准徵收如原判決附表所示土地（下稱系爭土地）及原地上物之行政處分違法。原審原告、原審被告及原審參加人，均表不服，分別就其不利部分，提起本件上訴。
三、原審原告主張略以：㈠系爭徵收案竟將協議價購會議說明會與區段徵收說明會安排在同一天舉行，讓與會人士無法分辨會議之性質，並就與會人所提建議改採市地重劃方式進行開發等問題，均未予審酌，僅告知徵收補償金額計算與協議價購相同，沿襲舊函釋以區段徵收方式辦理，仍以89年2月2日制訂公布之土地徵收條例（下稱土地徵收條例）第30條規定之徵收當期之公告土地現值作為協議基準，並未提出比法定徵收補償金額更高之數額與土地所有權人進行協議，遑論提出以其他方式取得之方式，顯未落實協議價購程序，原處分實具重大程序違法。㈡依原審被告土地徵收審議委員會（下稱原審被告徵委會）第237次、第240次會議記錄以觀，每件土地徵收案件只花最多5分鐘作決定，顯見徵委會審查品質之粗糙，難認其決議有足為公益性擔保可言，亦無從證明是否就公益性及必要性有充分討論。系爭土地徵收案是否符合公益原則及比例原則，應由原審被告徵委會具體審查之，而非得由都市計畫書、原審被告區域計畫委員會（下稱原審被告區委會）乃至原審被告都市計畫委員會（下稱原審被告都委會）等之決議取代之。本件原審被告徵委會並未○○○區段徵收是否具有公益性、必要性及符合比例原則予以審議，原處分顯然違法。㈢與本件同為區段徵收之苗栗大埔案，原審法院業以101年度訴更一字第47號判決認為無情況判決之必要。本件並無堅強理由與重大法益，足以超越依法行政原則及行政爭訟保護人民權利功能之維護，核與行政訴訟法第198條1項情況判決之要件不符。至因撤銷判決而衍生國家賠償問題，亦非行政訴訟法第198條第1項規定之公益範疇。本件區段徵收處分有重大程序瑕疵，而無適用情況判決之餘地云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、原審被告則以：㈠原審參加人經認公告土地現值已達市價，遂以其公告現值進行協議價購，會議進行時，土地所有權人與原審參加人已就價購之金額提出主張及協議，本件係雙方對於條件有所堅持，以致協議無法成立。又本件申領抵價地比例達徵收私有土地總面積之66.09％，可知大部分地主多希望參與區段徵收，藉以申請領回抵價地，共享開發利益，而非同意協議價購，究與未踐行實質協議價購程序有別。㈡因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫為藍圖，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共之擔保，而於為土地徵收處分階段，不再審查、考量所興辦之事業具有公共利益。故於行政及司法實務上，均以土地使用計畫（如都市計畫等）為徵收之背景公益，並視為核准徵收處分之公共利益的擔保。本件既經各級都委會依法審查，且經原審被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都委會審定細部計畫及發放補償費完竣後，再檢具主要計畫書、圖，報由原審被告逕予核定後實施，故本件高鐵彰化站開發之必要性及公益性，業經各級都委會綜合考量，並具體規範於都市計畫圖中。且本件如僅規劃設置高鐵彰化站而無對周邊整體規劃，將導致都市蛙躍發展，對於農業生產環境、都市整體合序發展及景觀危害甚大，故本件於規劃設站時，併同辦理區段徵收整體開發，實有必要性。而高鐵彰化站特定區公共設施部分占全區約40.42%，故系爭徵收案實與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係。且農業區、保護區或非都市土地經過都市計畫變更為建築用地或整體開發後，往往造成地價大幅上漲，故為避免一般徵收方式造成地主暴利暴損之情形，爰採區段徵收等整體開發方式辦理。再者，原屬特定農業區農牧用地，透過都市計畫整體規劃，轉為支援高鐵站區之公共設施或相關產業用地之非農業使用，其所達成之效用高於原農業之使用。且我國加入WTO後，因市場開放而推動休耕政策，本件特定農業區農牧用地相較於全國約22萬公頃之休耕農地，實對於國家糧食安全影響甚微。又本件區段徵收範圍內並劃設有占全區面積37.155%之產業服務專用區，係供花卉休閒產業、生物科技、綠色科技等相關技術研發性質產業使用，整合彰南花卉產業基礎，結合農產研發及產銷合作機制，具有直接促進農業生產及行銷之重大功能，對彰南農業產銷環境之提升助益甚大，實有益於農業生產。另原審被告徵委會基於都市○○○段已為開發前現況調查、發展願景定位，及預計土地使用計畫之規劃前提下，就都市計畫目的、規劃內容、開發方式及徵收原因等事項，綜合評估考量，認同都市計畫所為之土地變更使用價值判斷，並審認系爭徵收案整體開發之公益性及必要性後，始予核准，並無未具體衡量區段徵收所欲達成之公益情事。㈢本件都市計畫規劃之公共設施總面積達56.35公頃，如採一般徵收方式取得，無法如區段徵收可申請抵價地共享開發利益，勢引起地主抗爭，不具可行性。又市地重劃共同負擔之公共設施項目，僅有供公共使用之道路等10項用地，而高鐵彰化站特定區開發範圍內，尚包括電路鐵塔用地及污水處理廠用地等2項非屬共同負擔項目，無法透過市地重劃方式由政府取得，將無法達成開發目的。再依平均地權條例第60條第3項規定估算，本件預計可取回之土地處分金額約新臺幣（下同）11.29億元，顯然將不足以抵付工程費用、重劃費用與貸款利息等高達56.94億元費用，故本件採市地重劃亦不具財務可行性。況101年土地徵收條例等相關法令修正後，始有於都市計畫審議通過前向土地徵收審議小組報告徵收公益性及必要性之程序，不能以後來之機制檢視本件云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
五、原審參加人略以：㈠審究協議價購之內容，不能僅以原審參加人係以徵收補償相同之內容進行價購協議之提案，即遽認其係屬無實質協議內容之協議價購程序，尚應審究協議價購當時土地所有權人是否有協議之意願。觀諸原審原告等於協議價購會議及區段徵收會議中所提問題，均僅係針○○○區段徵收之疑問，並未就協議價購之價格爭執，足見原審原告並無意與原審參加人達成協議，則不可單憑協議價購條件與徵收條件相同，即率謂本件無實質之協議價購。㈡行政院79年8月10日台內字第23088號函示及內政部80年4月22日台內營字第914437號函釋，即有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，開發方式之決定係屬原審被告都委會之權責，而原審被告都委會依土地徵收條例第4條之規定，自得辦理區段徵收。又市地重劃大部分土地歸原土地所有人所有，政府建設所需用之土地若採市地重劃之方式取得，將造成取得土地之目的難以實現，而生公益減損，更難符合比例原則之檢視。系爭徵收案係基於設立高鐵彰化站特定區之目的，則基於避免地主暴利暴損，並考量市地重劃制度所欲處理之土地問題類型與本件並不相同，及高鐵苗栗站、高鐵雲林站皆同以區段徵收辦理等因素，則擇採區段徵收之方式辦理，並無不妥。㈢本特定區區內提供花卉產業使用之分區，以低密度開發為限，並無個別開發行為，可作為農業生產使用。又本區段徵收範圍內設有面積達67.99公頃之產業服務專區，係整合彰南花卉業基礎，結合農產研發及產銷合作機制，具有直接促進生產及行銷之重大功能，對彰南農業產銷環境之提升助益甚大。本件所涉糧食安全之公益問題，已於都市○○○段取得農業主管機關即行政院農業委員會（下稱農委會）之同意。另各級都委會審議期間，原審參加人所屬農業單位及農委會均有派員出席，對於上開方案無異議後，原審參加人及原審被告都委會始能予以審議通過。本件實係延續上開都市計畫程序利益衡量認可後之結論接續辦理，當屬已對開發造成農業之影響、糧食安全等問題，為利益衡量云云。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件原審參加人前申請花卉特定區計畫案時，經原審被告區委會93年12月16日第152次會議審查決議原則同意，並請原審參加人於3個月內修正計畫書圖送原審被告營建署查核無誤後，核發同意函。嗣原審被告於94年4月4日台內營字第0940082517號函同意本件新訂都市計畫，面積為984.04公頃。其後，原審參加人依都市計畫法規定於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，並於95年8月1日至3日分別辦理4場都市計畫說明會，復經原審被告都委會97年11月18日第695次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第1階段以原審參加人於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬訂特定區計畫，至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬訂特定區計畫或維持非都市土地，並請原審參加人重新辦理公開展覽及說明會。原審參加人旋於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分別辦理4場都市計畫說明會，原審被告都委會於98年7月14日第710次會議審議通過，決議請原審參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，並依土地徵收條例第20條第1項、第3項規定發價完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由原審被告逕予核定後實施。另原審參加人提經原審被告都委會98年7月14日第710次會議審查決議略以，原則同意原審參加人於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告，並請該府依本會專案小組初步建議意見（六）繼續辦理。原審參加人旋依前開都市計畫審定內容及原審被告都委會附帶決議，於99年6月2日申請區段徵收面積174.24公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，經提送原審被告徵委會99年6月9日第237次會議審議通過，原審被告並以99年6月17日函核准徵收；後因修訂本件都市計畫細部計○○○區段徵收剔除原則，原審參加人於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經原審被告徵委會99年7月28日第240次會議審議通過，原審被告復以99年8月5日函核准，原審參加人隨即於99年11月1日公告並通知各所有權人。足見本件都市計畫之擬訂業經各級都委會依法審查完竣，且經原審被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都委會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由原審被告逕予核定後實施，符合土地徵收條例第4條第2項規定之情形。㈡需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容。在以區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補償費，亦得申請發給抵價地，但需用土地人仍應依土地徵收條例第48條之規定準用同條例第11條之規定，於申請徵收前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程序。再按內政部93年3月25日台內地字第0930060635號函（下稱內政部93年3月25日函釋），土地徵收前之協議程序既經法律明定為土地徵收行政程序之一環，該協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現。經查，原審參加人於申請徵收前，固有於99年
4月19日、99年4月21日分別與所有權人進行協議價購程序，且原審原告蕭義勇、蕭光志等人亦有出席並發言。然觀諸協議價購會議紀錄全文，足見原審參加人僅係利用該次會議，告知參與會議之土地所有權人，本件依土地徵收條例第30條規定之法定補償地價及原審參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」，補償本案區段徵收土地地價之立場，且未及以其他方式取得土地，又該協議價購內容免徵土地增值稅係本於土地稅法之規定，尚難成為協議價購之實質內容；又該協議價購之內容雖載明登記規費由原審參加人負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致。從而，本件協議價購之金額係依當期之土地公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格實質，或其他方式取得土地，或另外以有利於土地所有權人之條件進行協商，足見原審參加人僅就形式性說明法定徵收價格，此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同，而未與參加協議價購會議之原審原告等人進行實質協議，已違反土地徵收條例第11條規定及內政部93年3月25日函釋意旨，顯與正當法律程序有違。㈢本件土地所有權人申領抵價地係在原審被告核准區段徵收後，於原審參加人執行徵收處分時所辦理之程序，縱使申領抵價地比例高達徵收私有土地面積之66.09%，原審參加人仍應於申請徵收前，依土地徵收條例第48條之規定準用同條例第11條之規定，進行實質協議價購程序。本件原審參加人既未依法進行實質協議價購程序，是原審被告及原審參加人主張原審參加人於徵收前，已與土地所有權人進行實質協議價購程序云云，自非可採。另依原審被告徵委會第237次及第240次會議紀錄所載，就協議價購會議有無與地主進行實質協議價購程序，或以其他方式取得之經過情形，均無隻字提及，足見原審參加人係徒以形式上開會協議，而無進行實質協議價購程序，且原審被告徵委會亦未就該事項為實質審議判斷，即予決議通過，自有違正當法律程序。原審被告及原審參加人雖分別泛稱有與地主進行實質協議價購程序，並說明本件無法以市地重劃方式取得用地，及原審被告徵委會確有就上開事項加以實質審查云云，惟均未舉出具體事證，自難採取。㈣土地徵收乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。揆諸憲法第23條、行政程序法第7條、土地徵收條例第1條、第3條、土地法施行法第49條規定及司法院釋字第400號解釋、第409號解釋、第513號解釋、第534號解釋意旨，可知徵收私有土地應具備公益性、必要性及符合比例原則。惟無論原審參加人擬定花卉特定區計畫案內容、原審被告區委會第152次會議審查決議及原審被告94年4月4日函意旨，均未論及花卉特定區計畫案徵收土地之公益性、必要性及是否符合比例原則等項。且上開計畫案嗣後更名為高鐵彰化站特定區後，其開發面積由原來之984.04公頃，減縮為203.9346公頃，前後兩個開發案之同一性隨之發生變化。雖高鐵彰化站特定區計畫案之前身花卉特定區計畫案曾經原審被告區委會審查通過，惟區域計畫法立法目的之核心在於區位與公共利益之考量，相較於徵收階段，與原審被告徵委會應衡量徵收之公益性、必要性及符合比例原則等，兩者之目的並不相同，因此，尚難以於申請開發時已依區域計畫法所為之衡量，逕作為本件徵收階段之擔保。另都市○○○區段徵收之公共利益不同，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段獨立判斷，非謂都市計畫審議通過後，即不必審查徵收階段的公共利益。是本件原審參加人之高鐵彰化站特定區計畫雖經原審被告都委會第695次及第710次會議審議通過，仍不能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保。況上開2次會議紀錄內容，均僅審查都市計畫有關事項，未及土地徵收之公共利益等。是原審被告主張其於區委會及都委會審議通過，認本件土地徵收已就公共利益、比例原則及必要性予以審查，尚無足取。又依原審被告徵委會第237次會議紀錄之記載內容，並無法據以審查原審被告徵委會審議系爭土地徵收案時，已否就構成徵收之程序與實質要件，予以審議判斷。另依原審被告徵委會第240次會議紀錄僅記載○○○區段徵收案決定准予辦理，並審議結果為通過，其審議、討論過程與通過之理由為何，則全未記載及說明，是亦無從據以審查原審被告徵委會審議系爭土地徵收案時，已否就徵收之程序與實質要件，予以審議判斷。㈤觀諸原審被告徵委會第237次會議前原審參加人所送初審意見，固記載系爭特定區開發案前經原審被告都委會第710次會議審查通過，惟不能以此作為本件徵收處分公共利益之擔保，仍需於徵收階段具體審查徵收之公共利益。原審被告及原審參加人辯稱原審被告徵委會認同其價值判斷，而認原審被告徵委會不必再重複就本件土地徵收之公共利益、必要性及是否符合比例原則予以審查，顯有誤解。又原審被告辯稱徵委會第237次會議審議時，業先請原審參加人進行簡報說明等語，惟該簡報內容就該區段徵收是否符合公益性、必要性及比例原則，均未隻字觸及，自無法為原審被告及原審參加人有利之認定。另本件區段徵收計畫書係供原審被告徵委會審議、判斷該項徵收是否合於實質及程序要件之文件，卻未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內特定農業區土地對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以權衡利益輕重，原審被告徵委會第237次及第240次會議亦均未就系爭徵收案之實體及形式要件審議判斷，而在未審酌公益性、必要性及比例原則之情形下，而作成通過之決議，顯未落實實質審議之功能。又本件原屬特定農業區農牧用地之土地面積159.87公頃，其比例高達97%，足見係以犧牲特定農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地如原本即種植農糧，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，自應針對二者為公益衡量，其徵收始符合比例原則，詎原審被告徵委會第237次及第240次會議均未就此加以審議判斷，是本件徵收處分，顯有瑕疵。況原審被告徵委會第237次及第240次會議平均1件案件僅有4至5分鐘之審查時間，無法實質討論及具體審酌，足證原審被告徵委會會議並未實質審議系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則，徵收程序實有瑕疵，難謂合法。是原審被告及原審參加人主張其等已就本件區段徵收之公益性及必要性予以審查，均非可採。㈥行政訴訟法第198條第1項規定之情況判決，乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此，情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益。查本件工程於原審法院於102年11月8日以102年度停字第14號裁定駁回原審原告聲請停止本案之執行時，全部工程總進度約已達67%，區內地主多達1,128人，申請領回抵價地比例為66.7%，其第1、第2階段分配分別已於102年7月初及102年9月底辦理完成配地，迄今上開工程進度及抵價地分配完成比例又高於當時；再參酌原審原告楊崇欽、蕭光志、蕭義明、蕭義勇原有土地，均已依法定程序分配給其他地主；且原審原告原有土地零散分布於系爭區段徵收範圍各處，各該宗地均有部分或全部位於公共設施用地上；又原審原告蕭光志、蕭義明、蕭義勇原有土地有部分位於連接至該站站體聯外道路重要之周邊道路，及位於直接連接聯外道路之周邊道路上；另高鐵彰化站若無該等站體外管線流通、排水，即將造成沿線道路所配置之排水及污水等維生管線中斷，進而妨礙該站體建設工程之順利進行及後續運作。從而，關於徵收系爭土地之原處分雖屬違法，但鑒於上述情事，其撤銷或變更已有堅強理由足認對於公益顯有重大損害，且該等公益之重大損害已超越行政法理基本原則及目的。且原審原告因徵收而無法繼續農作等之損害，非不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，業已達到回復困難之程度，認原處分關於徵收系爭土地及原地上物之撤銷顯與公益相違背，爰為情況判決。原審原告主張系爭公共工程已將近完工，或將來衍生之國家賠償問題，均不足為情況判決之適用云云，顯與本件所為情況判決之理由不同，自非足取等由，判決原審原告之訴駁回，確認原處分核准徵收系爭土地及原地上物之行政處分違法。
七、原審原告上訴理由略謂：依本院96年度判字第1601號判決意旨，所謂取得土地及興建工程已支出之金額，僅係實施者投入之成本，並非公益性應考量之全部。原判決僅以需用土地人投入之建設經費，以及已有眾多申領抵價地之被徵收人已抽籤確定配地位置，作為公益性唯二考量，而漏未探考是否將因徵收所造成包括毀棄特定農業區與原審原告損害等負面效果，顯有違誤。況依土地徵收條例第40條第1項、同條例施行細則第42條、第50條之規定，被徵收者取得是一領回抵價地之權利，而非特定土地，是若將原處分關於系爭土地之部分撤銷，原審參加人仍可將區段徵收範圍內之其他非屬系爭土地之土地分配予申請抵價地之人，不影響渠等權利，對原審原告亦不生難以回復之問題。且原判決既認原審被告未經審議系爭徵收案之公益性與必要性，依邏輯論理法則，原審自無從據以判斷系爭徵收案是否具有公益性，進而亦無從率斷原處分如予以撤銷，對公益有重大損害，詎料原判決竟憑空認定撤銷原處分於公益有重大損害，而為情況判決，顯有重大違誤。再者，原判決既已認定原處分違法，卻又屈服於行政機關已完成工程67%之事實，認為違法原處分無須撤銷，無異鼓勵行政機關在不需評估公益性、必要性、比例原則下，即可強徵民地，犧牲公益，行政機關甚可藉此綁架司法，限縮法院為撤銷判決之空間，將使司法守護公益之最後一道防線，蕩然無存。本件歷經數審判決，事實已然明確，應由本院自為判決，撤銷原處分云云。
八、原審被告上訴理由略謂：㈠系爭區段徵收案土地所有權人申領抵價地比例達徵收範圍內私有土地總面積之66.09%，可知大部分地主多希望參與區段徵收，共享開發利益，如同意協議價購，將僅得領取協議價金，是為大部分地主不同意之原因。另協議價購屬契約行為，依契約自由之精神，本件協議價購款項雖與徵收補償金額相同，然其係因該徵收補償價格已達一般正常交易價格之水準，故以此辦理協議價購尚屬合理。至協議價購之稅負及履約成本等約定事項，同屬契約自由之範疇，原審被告核准區段徵收尚無須審究其協議價購契約之各項內容是否合理。且本件係原審原告與原審參加人對於協議價購之條件各自堅持，而無法達成協議，究與未踐行實質協議價購程序有別。惟原判決未審究實務作業及區段徵收與一般徵收方式有別，驟認本件未進行實質協議價購程序，自有未盡調查能事及判決不備理由之違誤。㈡本案係於93年至98年間歷經原審被告區域計畫、都市計畫及土地徵收等3個委員會審議，其審議有優先順序，為多階段之審查，目的就在確認計畫之公益性及必要性。本案開發目的係為因應高鐵彰化站特定區未來用地需求及周邊地區整體發展需要而新訂都市計畫，具有公益性，並已綜合權衡判斷開發之必要性及民眾權益保障等事項，符合比例原則，為其事業所必需。原審法院102年度停字第14號裁定亦認定本案之開發具有公益性，故本案具備之公益性無庸質疑。況行為時法無明定公益性及必要性之審議機制及評估內容，故徵委會會議紀錄未有相關理由及說明資料，尚不能以其未載明即認定未予實質審查。另本件係屬區段徵收案，涉及層面複雜，原審被告徵審會審議本案約歷時50分鐘，並無4分鐘審議1案之情事，惟原判決仍將本案與案情單純之一般徵收案件併列計算，逕認平均每案僅4-5分鐘之審查時間，進而認定本案未實質審議其公益性及必要性，實具不適用法規或適用不當之違背法令情形。
九、原審參加人上訴理由略謂：㈠審究協議價購之內容，不能僅因原審參加人以與徵收補償相同之內容進行價購協議，即驟認係屬無實質協議內容之協議價購程序，尚應審究協議價購當時土地所有權人是否有協議之意，高雄高等行政法院95年度訴字第910號判決及本院99年度判字第1276號判決，亦同此旨。本件原審原告於協議價購會議及區段徵收會議中所提問題重點均在於區段徵收之抵價地比例及後續處理方式，並未就協議價購之價格爭執，足見原審原告自始即無意與原審參加人達成協議，則不可單憑協議價購條件中土地增值稅、登記規費、價購金額等與徵收條件相同，即率謂無實質之協議價購。且本件多數地主係希望領取抵價地以共享開發利益，更適足反證原審原告未有協議之意願，而非係因未具體落實協議價購所致。惟原判決不察，僅因原審參加人以與徵收補償相同之內容進行價購協議之提案，驟認其無實質協議價購，自有未盡調查能事及判決不備理由之違誤。㈡系爭區段徵收案係基於設立高鐵彰化站特定區之目的需用土地，基於避免地主暴利暴損，另考量市地重劃制度所欲處理之土地問題類型與本件並不相同，及苗栗高鐵站、雲林高鐵站皆同以區段徵收辦理等因素，且未有不適區段徵收之特殊案例等情，則本件擇採區段徵收之方式辦理實屬必要。原審參加人99年10月26日府地價字第0990267885號函及原審被告都委會專案小組第3次審查意見，皆可證原審被告確有針對本件應否以區段徵收方式取得土地為審查，此亦經原審參加人於協議價購會議說明在案，是系爭徵收處分並無違法不當。詎料原判決就本件土地利用事實上難以市地重劃方式辦理、基於平等、比例原則之考量應以區段徵收方式辦理及上訴人已於協議價購會議紀錄內說明等情於判決中未予斟酌，且未記明不採上開主張之理由，自有未盡調查能事及判決不備理由之違誤。
十、本院查：
（一）關於徵收處分是否違法部分：
1.按土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂；所稱「區段徵收」，係指對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業（土地徵收條例第4條立法理由參照），區段徵收之程序及補償，依土地徵收條例第48條規定，準用該條例第2章徵收程序及第3章徵收補償之規定。又私有土地經強制徵收，被徵收土地應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知，土地徵收乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故無論為一般○○○區段徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備：1.公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。2.必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。3.符合比例原則：因興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。
2.次按，行為時土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」依此，需用土地人（機關）踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性。究諸該條規定之精神，無非要求需用土地人，取得公共事業所需土地，應盡可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。
因此，需用土地人於徵收前，是否已踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地之程序，應視需用土地人有無積極與土地所有權人進行溝通，作為認定是否已進行實質協議價購之判斷。具體言之，應審酌需用土地人提出價購方案之內容與理由是否具說服性（包括可能性與合理性）；所欲興辦之公共事業對社會公益之影響，及興辦公共事業所需土地以其他方式取得，經評估而不可得之理由等事項；並應觀察需用土地人是否已以各種可能管道提供相關資料，與土地所有權人進行溝通，爭取土地所有權人認同，俾達其價購之目的，經多方努力終未能達成價購目的，方可謂「盡可能採取溫和手段」；如僅召開協調會，告知價購條件，不為土地所有權人接受，或土地所有權人未參加協調會，而未達成價購協議，尚難謂已經實質「協議價購」程序。是徒具開會協議形式，而不合行為時土地徵收條例第11條規定之精神者，即不得謂已踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地之徵收要件。再者，以區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補償費，亦得申請發給抵價地，然依土地徵收條例第48條規定準用同條例第11條規定，故需用土地人仍應於申請徵收前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程序。
3.查原審以原審參加人於本件申請徵收前，雖於99年4月19日、99年4月21日分別開會與所有權人進行協議價購程序，且原審原告蕭義勇、蕭光志等人亦有出席並發言，然觀諸協議價購會議紀錄全文，原審參加人僅係利用該次會議，告知參與會議之土地所有權人，本件依土地徵收條例第30條規定之法定補償地價及原審參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」，補償本案區段徵收土地地價之立場，並無就土地價格實質，或其他方式取得土地，或另以有利於土地所有權人之條件進行協商等事實，為原審依證據所確定之事實。基此事實，原判決以需用土地人雖召開協議價購會議，究其內容，對土地所有權人而言，與徵收並無不同，協議價購金額，係依當期之土地公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受之選擇，需用土地人並無就土地價格為實質協議，亦未對以其他方式取得土地，或另外以有利於土地所有權人之條件進行協商，認本件徵收難認已踐行行為時土地徵收條例第11條規定之協議價購程序，揆諸前開說明，尚無不合。原審被告上訴意旨，以原判決未審究實務作業及區段徵收與一般徵收方式有別，驟認本件未進行實質協議價購程序，有未盡調查能事及判決不備理由之違誤，尚難認為有理由。
4.再者，國家動用徵收權強制剝奪私人財產，所以能取得正當性與合法性，實因「公共利益」需要，而經法定程序，要求土地所有人為特別犧牲。惟私有土地因「公共利益」而受權利限制，非僅於剝奪私人財產之徵收階段，於土地利用階段，如土地使用變更或都市計畫新訂或變更時，即涉及「公共利益」與「私益」之衝突與利益衡量問題。又各階段之公共利益，因其計畫性質及目的差異，而有不同之公共利益價值判斷，如土地使用計畫之形成或變更，在於確立土地使用之種類與內容，故為地用的公共利益考量，其公益價值判斷，以土地使用為主；而申辦事業許可階段，係就已確定之土地使用其興辦事業主體，進行合理、適當性之審查，故為興辦事業的公共利益價值判斷，徵收申請前事業許可之必要判斷為徵收公益之一；至土地徵收階段，因係就採強制剝奪私人財產為手段取得需用地，而對徵收之急迫及必要性為審查，故徵收手段之採取的公共利益價值判斷，為剝奪產權的價值判斷。因此，尚難以於申請開發時所為之「公共利益」與「私益」之衝突與利益衡量結果，逕為徵收階段之擔保。從而，本案開發目的係為因應高鐵彰化站特定區未來用地需求及周邊地區整體發展需要而新訂都市計畫，雖具有公益性，然徵收核准機關於審查時，仍應對於以徵收手段取得需用地，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，作為徵收是否合比例原則之判斷。查系爭土地，面積合計174.0969公頃，其中百分之97屬「特定農業區」土地，為原審所確定之事實，而所謂「特定農業區」，依區域計畫法施行細則第13條第1款規定，係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者而言。足見系爭土地之徵收係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地如原本即種植農糧，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，被上訴人於核准徵收時，自應針對此二者之公益為衡量，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則。是原判決以本件徵收案審議時，原審被告徵委會於第237次及第240次會議，均未就此加以審議、判斷，認其所為系爭徵收處分顯有瑕疵，揆諸前開說明，即無不合。
5.另按行為時土地徵收條例第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」而「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。三、興辦事業之種類。四、興辦事業之法令依據。五、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。六、土地改良物情形。七、一併徵收土地改良物。八、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。九、徵收土地區內有無古蹟，並註明其現狀及維護措施。十、舉行公聽會或說明會之情形。十一、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。十二、土地或土地改良物所有權人或管理人之姓名、住所。十三、被徵收土地之使用配置。十四、興辦事業概略及其計畫進度。十五、應需補償金額總數及其分配。十六、準備金額總數及其來源。
」為行為時土地徵收條例施行細則第17條第1項所規定。
雖土地徵收條例第13條第2項規定：「中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。……四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。……七、其他依法應為或得為審查之事項。」為該條例101年1月4日修正時所增加；然因徵收私有土地須符合徵收之公益性、必要性及符合比例原則等要件，是核准徵收機關為核准時，對於徵收案是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理，原應予以審查，不因是否有土地徵收條例第13條第2項之規定，而有不同。又「內政部土地徵收審議委員會(以下簡稱本會)掌理下列事項之審議：……四、關於申請區段徵收土地或土地改良物案件。……」「本會為審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核。」「本會開會時，得邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明，並於說明後退席。前項同一案件人員為多數人時，僅得指定2人以下之代表列席。」為原審被告審議系爭徵收案時內政部土地徵收審議委員會組織規程（已於101年3月3日廢止）第2條第4款、第7條及第9條所規定。
準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針對就各該徵收案件之具體情形，核實審議，並依審議結果，作成是否「核准」之判斷。原審依卷附之證據，以原審參加人所檢送予原審被告之系爭「區段徵收計畫書」係供原審被告徵委會審議、判斷該項徵收是否合於實質及程序要件之文件，作為區段徵收之原因，未具體記載本件區段徵收之公益性及必要性為何，並未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內特定農業區土地對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重；又以被告徵委會第237次及第240次會議之進行以平均每件僅有4至5分鐘審查時間等事實，作為認定被告徵委會第237次及第240次會議，未實質審議系爭徵收案是否符合徵收之公益性、必要性及符合比例原則之依據，所為事實認定，尚難認有與證據及經驗法則不符之情形。是原判決認原審被告核准系爭徵收案有程序上之瑕疵，亦難謂有不合。
6.基上，原判決認系爭徵收處分違法，自屬有據，而無不合。
（二）關於情況判決部分：
1.按行政訴訟法第198條第1項：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」規定，為學理上所稱「情況判決」規定。此所謂「處分或決定撤銷或變更於公益有重大損害」，係就判決時客觀之結果而言，惟該條對於行政法院判斷原處分或決定之撤銷或變更是否顯與公益相違背，除明定行政法院應斟酌「原告所受損害」、「賠償程度」、「防止方法」作為例示外，尚概括規定應斟酌「其他一切情事」，所謂「其他一切情事」，論理上，包括原處分之內在情形、原處分之外在環境情形及當事人與社會之情形等。又行政訴訟法第198條規定之立法意旨，係基於公益之理由，認為不應因個人利益而使社會公益受重大之損害，乃於行政法院於認定原處分或決定違法，且撤銷或變更原處分或決定將造成公益之重大損害時，特別賦與行政法院再就個別具體事件為公益與私益之廣泛衡量，其結果如認撤銷或變更原處分或決定對公益之影響，已達「顯與公益相違背」程度時，例外允許行政法院作成情況判決，即駁回原告撤銷違法之原處分及訴願決定之請求，而僅於判決主文中諭知原處分或決定違法。
2.又按「區段徵收」係指對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業。因此，行政法院於認區段徵收處分違法，在判斷徵收處分之撤銷是否顯與公益相違背，有無為情況判決之必要時，承前所述，除應斟酌原告所受損害之程度及能否對之為有效補償外，行政法院尚應斟酌區段徵收處分違法之情形與其程度；該徵收處分如撤銷是否有礙區段徵收土地改良事業之進行，而致對社會公益發生不良影響；若維持違法之徵收處分，公益是否因而受損害，其程度如何；又維持違法之徵收處分是否影響原告以外第三人之權益，係受利益或損害，其程度如何等事項，並為綜合之判斷。依上，可知徵收私有土地應具備之公益性，與徵收處分違法，是否作成情況判決所斟酌「公益是否有重大損害」之「公益」內涵並不相同。
3.再按，高速鐵路為國家重大建設，「高鐵彰化站特定區」既係依法完成之都市計畫，則該都市計畫範圍內屬公共設施保留地之道路用地，依都市計畫法第48條規定○○○區段徵收方式取得。原審參加人為開發「高鐵彰化站特定區」而辦理系爭徵收案，原審被告作成核准徵收之原處分，固有如前所述之瑕疵，而難認無違法，惟其違法情形，尚非屬不得將系爭土地納入本件區段徵收範圍，或○○○區段徵收方式開發等嚴重違法之情形，將之撤銷，如係屬都市○○○道路部分，而為公共設施用地者，尚非不得再以徵收方式取得；而原審原告因本件違法徵收所受之損害，並無不能為有效補償之情形。再者，系爭徵收案區域內土地計有私有土地928筆，合計面積174.2353公頃，所有權人達1,128人，絕大多數被徵收土地所有權人，對系爭徵收處分未主張違法，請求救濟，是本件徵收處分得撤銷者，僅限於系爭土地部分；又原審原告原有土地部分位於住宅區、商業區或產業服務專區等可供建築用地上，已依法定程序分配給其他地主，另原審原告原有土地零散分布於系爭區段徵收範圍各處，各該宗地均有部分或全部位於公共設施用地上；又原審原告蕭光志、蕭義明、蕭義勇原有土地有部分位於連接至該站站體聯外道路重要之周邊道路，及位於直接連接聯外道路之周邊道路上等事實，為原審依證據所確定。依此，可知原審原告原有土地與「高鐵彰化站特定區」都市計畫之開發，已無法分離；因此，使系爭土地終局退出本件區段徵收範圍，顯有礙本件區段徵收土地改良事業之進行，而致對社會公益發生不良影響。衡量本件撤銷徵收系爭土地之原處分對原審原告財產權之保障，與造成公益損害之結果，應認撤銷徵收系爭土地之原處分對公益所生影響，已達「顯與公益相違背」之程度。
職是，原判決認原處分關於徵收系爭土地及原地上物之撤銷顯與公益相違背，而作成情況判決，揆諸前開說明，並無不合。原審原告以如前所述之理由，指摘原審為情況判決，顯有重大違誤，尚無可取。
（三）綜上所述，原判決以原處分核准高鐵彰化站特定區有關原審原告原有系爭土地及原地上物之徵收，有未與原審原告進行實質協議價購程序，且原審被告徵委會為審議時，未就是否經實質協議價購程序及徵收所應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件為實質審查、判斷，而有違法，惟以本件情形合於行政訴訟法第198條規定之要件，而為情況判決，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。原審原告、原審被告及原審參加人前開上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，均難認為有理由，均應予駁回。
十一、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩