最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第541號上 訴 人 陳應宗訴訟代理人 詹順貴律師
李嬡婷律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 林光彥律師
參 加 人 祭祀公業法人臺北市陳悅記
(原名祭祀公業陳悅記)代 表 人 陳澤南訴訟代理人 吳秉祐律師
吳秉祝律師
參 加 人 皇翔建設股份有限公司代 表 人 廖年吉訴訟代理人 高奕驤律師
邱彥榕律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國103年8月28日臺北高等行政法院102年度訴更二字第76號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人及原審原告陳泰淞係參加人祭祀公業法人臺北市陳悅記(原名祭祀公業陳悅記，於民國101年9月20日為法人設立登記，下稱祭祀公業陳悅記)之派下員。該祭祀公業所有之「三級古蹟陳悅記祖宅」(門牌號碼為臺北市○○區○○○路○段○○○號，定著於臺北市○○區○○段○○段88、88-1、92-2、92-5、93、93-1、93-2等7筆地號土地)於74年間經內政部核定為古蹟，其定著土地於74年4月25日經被上訴人以府工二字第15647號公告「修訂高速公路、第卅三計畫道路、民族西路、環河北街所為地區細部計畫(第二次通盤檢討)暨配合修訂主要計畫案」，由住宅區變更為保存區，致其基準容積受到限制。嗣被上訴人所屬文化局於96年10月23日召開臺北市文化資產審議委員會第13次會議決議：「……
(一)原則同意核備『三級古蹟陳悅記祖宅(老師府)古蹟管理維護計畫』，請申請人依『古蹟土地容積移轉辦法』規定檢具文化局核定之古蹟管理維護計畫函及相關文件向本府(按，係指被上訴人)都市發展局申辦。……」於97年6月2日祭祀公業陳悅記(即送出基地所有權人)與參加人皇翔建設股份有限公司(即接收基地所有權人，下稱皇翔公司)共同向被上訴人申請三級古蹟陳悅記容積移轉案，將容積移轉○○○區○○段○○○○○○號土地，經被上訴人以97年6月30日府授都規字第09732790100號函(下稱原處分)核准。上訴人及原審原告陳泰淞不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院(下稱原審法院)98年度訴字第523號判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人及祭祀公業陳悅記不服，提起上訴，經本院100年度判字第2265號判決廢棄上開判決，發回原審法院，經原審法院更為101年度訴更一字第26號判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人及參加人不服，提起上訴，經本院102年度判字第367號判決廢棄前開判決，發回原審法院，經原審法院更為102年度訴更二字第76號判決(下稱原判決)駁回。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)上訴人為公同共有系爭古蹟及土地之所有權人，亦為具有使用權之人(現住戶)，乃具有法律上利害關係之第三人，其身分不因祭祀公業陳悅記改制為祭祀公業法人臺北市陳悅記而有所不同，自得提起本件訴訟。又因本件為撤銷訴訟，裁判基準時點，原則上應以原處分作成時即97年6月30日之狀態為準，上訴人之所有權及使用權於當時受害，自不因祭祀公業陳悅記之改制而有所不同。且依行政訴訟法第110條規定，訴訟繫屬中訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，並不因此影響上訴人之訴訟權能。
(二)由95年4月14日修正發布(下同)之古蹟土地容積移轉辦法第10條之規定可知，為了使古蹟能妥善保存，故要求申請人申請容積移轉時應檢具古蹟管理維護計畫或修復、再利用計畫，以此確認古蹟能妥善保存後，始准許古蹟土地容積移轉，避免送出基地所有權人或其他權利關係人在獲得容積移轉之獎勵後，遂放任古蹟完全毀敗，而有違容積移轉及文化資產保存法之本意。由被上訴人所屬都市發展局97年4月25日北市都規字第09731602900號函所檢附之97年4月14日「容積移轉案件其法令適用及實務疑義研商會議」紀錄第2頁，被上訴人所屬文化局發言表示：「陳悅記老師府之古蹟本體現況屬有待修復」，益徵於該時系爭古蹟為有待修復之情形。是本件申請古蹟土地容積移轉，因古蹟已因故毀損，而主要構造與建材仍存在，該古蹟所需要的是修復、再利用，而非僅是管理、維護，故申請人於申請時應提出修復再利用計畫，卻誤提出管理維護計畫，被上訴人不察而任由參加人提出管理維護計畫並許可容積移轉，已違反文化資產保存法之文義及目的。
(三)依古蹟土地容積移轉辦法第10條規定，不僅需確定送出基地是否符合古蹟土地容積移轉之相關規定，還需確定接受基地是否可合法接受該容積移轉，否則行政機關無從審查接受基地是否有容積移入之限制，因此，在同一容積移轉申請案件中之送出基地與接受基地皆需特定。本件參加人申請古蹟土地容積移轉時，部分申請文件載為「接受土地人為皇翔公司，接受土地為臺北市○○區○○段○○○○○○號1筆土地」，部分申請文件卻為「接受土地人為陳建福，接受土地為謝財源所有○○○區○○段○○段○○○○號土地8筆○○○區○○段○○段○○○○號土地4筆○○○區○○段○○段○○○○號土地14筆」，則被上訴人如何確定本件古蹟土地容積移轉之接受基地為何，又如何進一步審查接受基地之移入容積限制，洵屬可疑，惟被上訴人竟准許移轉，顯與古蹟土地容積移轉辦法有違。況祭祀公業陳悅記派下員之同意內容為「接受土地人為陳建福，接受土地為謝財源所有○○○區○○段○○段○○○○號土地8筆○○○區○○段○○段○○○○號土地4筆○○○區○○段○○段○○○○號土地14筆」，與被上訴人接受申請之協議書內容為「接受土地人為皇翔公司，接受土地為臺北市○○區○○段○○○○○○號1筆土地」顯然不符。至於皇翔公司稱該容積移轉係自陳建福處購買取得，然從被上訴人所提供之該容積移轉案申請文件中，並無皇翔公司與陳建福間買賣容積之資料，且該申請文件之送出基地所有權人仍為祭祀公業陳悅記，而非陳建福或謝財源，足見皇翔公司上開主張不足採信。
(四)依臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第8點規定可知，本案之古蹟土地容積移轉應提出修復再利用計畫經被上訴人所屬文化局審查通過，並經被上訴人核定後，始得申請，惟被上訴人未待申請人等提出修復再利用計畫即准許容積移轉，已違反上開許可條件第3點第1項第1款之規定。
(五)被上訴人所屬文化局於審議陳悅記祖宅(老師府)古蹟管理維護計畫時，未邀請古蹟使用人上訴人列席陳述意見，已違背臺北市文化資產審議委員會設置要點第4點規定，從而，被上訴人所屬文化局以96年11月8日北市文化二字第09630334900號函表示核備「三級古蹟陳悅記祖宅(老師府)」古蹟管理維護計畫，係屬違法，被上訴人以該違法備查之管理維護計畫，准許本件古蹟土地容積移轉，自屬違法等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)94年2月5日修正公布(自94年11月1日施行，下同)之文化資產保存法第21條係規範古蹟之管理維護、第35條方規範古蹟土地容積移轉事項，兩者為不同制度之不同規範，並無關聯。因此，申請古蹟土地容積移轉與古蹟是否毀損、是否有文化資產保存法第21條之適用並無關聯，更非屬古蹟修復及再利用之對價，故申請人於辦理容積移轉申請時，應檢具古蹟管理維護計畫「或」古蹟主管機關核定之修復、再利用計畫，由申請人自行擇一提出即可。
(二)本件古蹟土地容積移轉案應依文化資產保存法第35條第1項及古蹟土地容積移轉辦法第10條第6款之規定為審查基準，並無都市計畫容積移轉相關規定之適用，故於申請古蹟土地容積移轉前，無須先完成古蹟修護及再利用計畫並申請勘驗及核可。縱本件古蹟土地容積移轉案之申請須提出古蹟修復、再利用計畫，自應就提出古蹟修復、再利用計畫之前提要件，即是否有因故毀損之情形進行調查。
(三)系爭古蹟管理人為執行古蹟土地容積移轉申請所訂定之相關標售事宜，與古蹟修復及再利用辦法無涉，故無須由所有人、使用人或管理人提出修復或再利用計畫。又本件古蹟土地容積移轉案之申請人已依古蹟土地容積移轉辦法第10條第6款規定，檢具古蹟管理維護計畫等文件提出申請，被上訴人據此為准予容積移轉之行政處分，於法並無違誤。另被上訴人所屬文化局核備系爭古蹟管理維護計畫之行政處分，與被上訴人准許系爭古蹟土地容積移轉案之原處分，兩者非屬一個連續性手續，不構成本院所示之行政處分違法性繼承要件，是被上訴人所屬文化局核備系爭古蹟維護管理計畫之合法性並非本件審理之標的。
(四)系爭古蹟土地容積移轉案，參加人等已依據古蹟土地容積移轉辦法第10條之規定，檢具送出基地及接受基地之土地登記簿謄本、送出基地及接受基地之土地所有權狀影本、送出基地所有權人及接受基地所有權人之協議書等相關文件。前開文件之內容均明確表示系爭古蹟土地容積移轉案之送出基地為臺北市○○區○○段○段88、88-1、92-2、92-5、93、93-1、93-2地號等7筆土地，接受基地為臺北市○○區○○段○○○○○○號土地等1筆土地，並無上訴人所稱移入土地無法特定之情事，被上訴人依此核准系爭古蹟土地容積移轉案於法有據，然上訴人一再以被上訴人審查系爭古蹟土地容積移轉案無需斟酌之容積移轉私權契約爭議混淆爭點，其主張顯無理由等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、皇翔公司陳述略以：
(一)綜合判斷文化資產保存法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素，難認有保障特定所有權人或使用權人之意旨，從而，原處分對上訴人而言，充其量僅有經濟上、事實上之利害關係，而無法律上之利害關係，上訴人自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟。縱認文化資產保存法有保障古蹟所有權人之意旨，惟依被上訴人所屬民政局72年6月13日備查之祭祀公業陳悅記現時有效之派下協定規約書第6條規定，祭祀公業陳悅記向被上訴人申請辦理容積移轉，係屬祭祀公業財產之管理處分行為，得由過半數派下員出具同意書授權管理人全權處理。觀諸祭祀公業陳悅記派下員名冊可知，於提出申請時共有派下員245名，並已取得過半數139名派下員出具同意書授權祭祀公業管理委員會辦理容積移轉出售事宜，故關於該部分之祭祀公業財產管理處分事宜，於法律上具有利害關係之人為該祭祀公業管理委員會，與其他各別派下員無關。則原處分對上訴人而言，充其量僅有經濟上、事實上之利害關係，而無法律上之利害關係，上訴人不得以利害關係人之身分提起行政訴訟。況祭祀公業陳悅記於設立為法人後，所有財產均歸屬祭祀公業法人，非屬派下員共有之財產，故派下員非為權利人或法律上之利害關係人，不具備法律上之利益而無訴訟權能。
(二)文化資產保存法第35條規定係給予該土地所有權人適度之補償，與同法第21條制定古蹟保存相關計畫程序無關，自不應以文化資產保存法第35條解釋古蹟土地容積移轉辦法。退步言之，縱認本件古蹟因故毀損而有提出修復再利用計畫之必要，本件祭祀公業陳悅記亦已提出修復再利用計畫，並經被上訴人所屬文化局於100年3月18日同意核備在案，且已補齊系爭古蹟土地容積移轉之文件。
(三)依祭祀公業陳悅記與陳建福間之權利移轉契約內容，陳建福享有分批移轉容積之權利；皇翔公司依權利移轉契約內容自陳建福處受讓本件容積移轉權利，並與祭祀公業陳悅記簽訂協議書，皇翔公司為合法之接受基地所有權人，其與祭祀公業陳悅記進而共同檢具文件向被上訴人提出本件三級古蹟陳悅記容積移轉案之申請，符合古蹟土地容積移轉辦法第10條之規定。上開送出基地所有權人與接受基地所有權人間之容積移轉，或送出基地所有權人同意將容積出售予第三人後，由該第三人再將容積移轉於接受基地所有權人，其等間之關係純屬私權關係，顯非被上訴人之審查範圍與事項，且非古蹟土地容積移轉辦法第10條規定所欲規範目的。是古蹟土地容積移轉辦法第10條規定所應提出之各項文件，應係指送出基地所有權人祭祀公業陳悅記及接受基地所有權人皇翔公司之申請書、協議書、身分證明文件，以及送出基地即臺北市○○區○○段○○段88、88-1、92-2、92-5、93、93-1、93- 2地號等土地及接受基地即臺北市○○區○○段○○○○○○號號土地之土地登記簿謄本、土地所有權狀影本等，該等申請文件並無任何不實，且已特定接受基地，至為顯然等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、祭祀公業陳悅記陳述略以：
(一)依被上訴人所屬民政局98年7月28日北市民三字第09832191900號函所檢送之該局72年6月13日北市民三字第8568號函(稿)說明欄之內容可知，被上訴人於56年12月22日府民行字第63978號通知所發之祭祀公業陳悅記派下協定規約書，已註銷作廢在案；且72年6月13日北市民三字第8568號函同意備查之祭祀公業陳悅記派下協定規約書，確為有效。又依被上訴人所屬民政局101年6月11日北市民宗字第10131400900號函及附件(即該局72年6月13日北市民三字第8568號備查之派下全員名冊)記載，當時之祭祀公業陳悅記派下全員合計有174名，而同意修正「派下協定規約書」之派下員有142人，已經超過當時派下全員4分之3(即131人)，符合上訴人所稱之56年規約書第37條「規約之修改，必須派下4分之3同意」的規定。又系爭古蹟土地容積移轉依祭祀公業陳悅記派下協定規約書第6條規定，須經過半數派下員同意。祭祀公業陳悅記向被上訴人申請辦理系爭古蹟土地容積移轉時，派下全員有245名，經取得其中139名派下員所出具之同意書，已有過半數派下員(即123人)同意，並向被上訴人提出此等過半數派下員所出具之同意書，符合內政部97年4月8日台內營字第0970802638號函釋意旨。是祭祀公業陳悅記依該規約書約定，取得過半數派下員同意，向被上訴人申請辦理系爭容積移轉，於法有據。
(二)內政部依文化資產保存法第35條第1項規定，訂定古蹟土地容積移轉辦法，顯見古蹟土地容積移轉辦法係屬規範被指定為古蹟之土地容積移轉的特別規定，應優先適用古蹟土地容積移轉辦法。臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件，以及都市計畫容積移轉實施辦法，係就都市計畫法第83條之1第1項所定公共設施保留地、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築及公共開放空間等容積移轉的補充規定，並不適用於古蹟土地容積移轉。又依古蹟土地容積移轉辦法第10條第1項第6款規定，「古蹟管理維護計畫」和「古蹟修復、再利用計畫」，係二選一，不必同時檢附。基此，祭祀公業陳悅記已檢附古蹟管理維護計畫，向被上訴人申請辦理土地容積移轉，當然符合古蹟土地容積移轉辦法第10條第1項第6款所定要件。另根據祭祀公業陳悅記與買受人陳建福間所簽訂「容積移轉買賣契約書」第5條第2項約定，本案之容積移轉買受人陳建福有權指定任一接受基地，祭祀公業陳悅記不得異議，因此，祭祀公業陳悅記依買受人陳建福之指定，將系爭古蹟所定著之土地，其可移出之容積移轉至皇翔公司所有之臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，並由送出基地所有權人即祭祀公業陳悅記，與接受基地所有權人皇翔公司共同向被上訴人申辦本件容積移轉案，被上訴人予以核准，於法有據等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
六、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)依文化資產保存法第35條第1項規定及其立法理由可知，有關古蹟之土地容積移轉制度，係因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定或變更，致其土地原依法可建築之基準容積受到限制，因而將該部分容積予以移轉，該法欲保障者，自係上開土地可建築之基準容積受限制之土地所有人，至多及於立法理由所稱之古蹟所有人，至於古蹟使用人或管理人，與該土地可建築之基準容積受限制，並無直接關係，對於該土地因容積移轉後之利用應繼續受限制，亦難認有何直接之利害關係。是文化資產保存法第18條第1項固規定：「古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護。」及第35條第3項規定：「第1項之容積一經移轉，其古蹟之指定或古蹟保存用地、保存區其他使用用地或分區之管制，不得任意解除。」惟難據此認為古蹟使用人或管理人對土地容積移轉亦具法律上之利害關係，至多僅是經濟、感情上之反射利益而已。
(二)祭祀公業陳悅記即古蹟基地之所有權人(亦即送出基地所有權人)於97年6月2日與皇翔公司(即接收基地所有權人)共同向被上訴人提出三級古蹟陳悅記容積移轉申請案時，其組織仍為祭祀公業陳悅記，屬非法人團體。上訴人原即祭祀公業陳悅記之派下員，當時固為容積送出基地之公同共有人，惟該祭祀公業就其公同共有財產之處分權限及程序，於派下協定規約書中業有明文規定。依被上訴人所屬民政局72年6月13日北市民三字第8568號函載內容，足認該局業已核備祭祀公業陳悅記69年7月6日之69年度臨時派下大會會議紀錄正本及修改「祭祀公業陳悅記派下協定規約書」內容，並撤銷其前以56年12月22日府民行字第63978號通知所發之祭祀公業陳悅記協定規約書。又依72年祭祀公業陳悅記送請備查規約修正時之派下員名冊所載，其派下員當時共174名，而出具同意書同意修正規約之派下員既達142人，已超過當時派下全員4分之3( 131人)，符合上訴人所稱56年規約書第37條「規約之修改，必須派下4分之3同意」之規定。至上訴人提出之派下員131人名冊係被上訴人所屬民政局以63年11月26日北市民三字第18750號函核發之名冊。祭祀公業陳悅記向被上訴人申請辦理古蹟土地容積移轉，既屬財產處分行為，依72年核備之修改祭祀公業陳悅記派下協定規約書第6條前段規定，經過半數派下員出具同意書授權管理人，即得全權由管理人處理。依祭祀公業陳悅記派下員名冊所載，於97年6月2日申請容積移轉時，其派下員共248名，經其中139名派下員出具同意書授權公業管理委員會辦理容積移轉出售後續移轉事宜，已獲過半數派下員同意，縱上訴人及原審原告陳泰淞2人或部分派下員未同意，並不影響本件已獲過半數派下員同意之事實，渠等如有不服，僅屬祭祀公業陳悅記內部之民事糾紛，而非屬外部之利害關係。是被上訴人准許本件古蹟土地容積移轉之原處分，縱導致土地使用強度降低，土地價值減損，但就派下員之上訴人而論，並無法律上之利害關係可言，其非屬訴願法及行政訴訟法上之利害關係人至明。否則，於祭祀公業內部表決失利之派下員，竟可變身為外部之利害關係人，違背表決結果而自行提起訴願及行政訴訟以對抗該祭祀公業，置團體內部關係與外部關係不分，自非救濟制度之本旨，是應認上訴人自始欠缺提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，為當事人不適格。
(三)原祭祀公業陳悅記嗣依祭祀公業條例之規定，於101年9月20日登記為祭祀公業法人臺北市陳悅記，具有當事人能力而成為權利義務主體。依其章程第5條第1項所載，原祭祀公業陳悅記之財產業更名為祭祀公業法人臺北市陳悅記所有，即與派下員分離而成為獨立歸屬祭祀公業法人單獨所有之財產，已非由派下員公同共有，派下員對該財產已不再具有潛在之所有權。祭祀公業法人臺北市陳悅記與其派下員，既分別為不同之權利主體，原處分准許本件古蹟土地容積移轉，效力歸於承受祭祀公業陳悅記權利義務之祭祀公業法人本身，派下員充其量僅有經濟上、事實上之利害關係，並非為權利人或法律上之利害關係人，應認上訴人就本件無實施訴訟之權能。
(四)古蹟之使用人及管理人並非古蹟土地容積移轉規範保護之對象，業如前述，況上訴人主張其為三級古蹟陳悅記之使用人及管理人，實係以其祭祀公業派下員身分為基礎延伸而來，然上訴人縱具派下員身分，仍非該當本件之權利人或法律上利害關係人，亦如前述。是上訴人主張其為古蹟使用人及管理人，故屬利害關係人云云，自非可採，亦難據以認為上訴人已具當事人適格。
(五)本院100年度判字第2265號判決第一次發回，係廢棄上訴人勝訴之原審法院98年度訴字第523號判決，發回理由包括指摘原審上開判決漏未詳查上訴人是否欠缺當事人適格而有違法，嗣經原審法院以101年度訴更一字第26號判決再次判決上訴人勝訴，本院復以102年度判字第367號判決第二次發回，此次發回理由則未就上訴人是否具備當事人適格之問題有所提示。又當事人適格為實體判決要件，其應自始至終存在，如有欠缺，則不得為實體判決，並為法院應依職權調查之事項。是以，原判決有關上訴人欠缺當事人適格之認定，實係依循本院上開判決之意旨，並無違背其就個案所提示之法律意見可言。至原審法院101年度訴更一字第26號前審判決既經廢棄，其採認上訴人具備當事人適格之見解，亦無拘束原審法院之效力。
(六)綜上，上訴人雖為祭祀公業或祭祀公業法人陳悅記之派下員，然祭祀公業就土地容積移轉既已依規約作成決定，其對於被上訴人核准古蹟土地容積移轉之原處分，應認並無法律上利害關係，上訴人所提本件訴訟，為當事人不適格，此事項屬無法補正之事項，其訴核無理由。訴願決定固以原處分認事用法並無不合，自實體上駁回上訴人所提訴願，理由雖有不當，惟認為上訴人之訴願不應准許之結論並無二致，故無撤銷之必要等詞，為其判斷之基礎。
七、本院核原判決固非無見，惟查：
(一)按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」及第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」次按87年10月28日修正公布，89年7月1日施行之行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法，致損害其權利或法律上之利益者，即具有法律上之利害關係，而得循序提起訴願、行政訴訟；至是否確有損害其權利或法律上之利益，乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、行政訴訟(參見改制前本院69年判字第234號判例意旨)。又按原告當事人適格，乃指原告就訴訟標的(權利或法律上之利益)有實施訴訟之權能而言，原告只須主張自己之權利或法律上之利益因中央或地方機關之違法行政處分，致受損害，即為當事人適格，亦即原告是否當事人適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之。另按行政訴訟法第110條第1項規定：「訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無影響。但第三人如經兩造同意，得代當事人承當訴訟。」司法院於提出該條項修正草案時說明：「……二、於訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係，雖不禁止移轉於第三人，惟若原告或被告因之而受影響，對訴訟之進行殊有妨害，爰採當事人恆定主義，規定其移轉於訴訟無影響，以保護他造之利益。三、當事人恆定主義雖可防止訴訟不確定狀態之發生，但對繼受法律關係之第三人較為不利，爰酌採訴訟繼受主義，許第三人經兩造同意，得代當事人承當訴訟，以兼顧其利益。」復按本院92年4月份庭長法官聯席會議
(一)決議：「按行政訴訟法第110條第1項前段所規定之當事人恆定原則，應係指為訴訟標的之法律關係，於行政訴訟繫屬中，移轉於第三人情形下，始有適用，以避免出讓訴訟標的之訴訟當事人，因對訴訟標的之管理權不復存在而喪失其適格當事人之訴訟上地位。……」所謂於訴訟無影響，係指原告或被告不因為訴訟標的之法律關係(爭訟中之標的物或權利)移轉於第三人而影響關於為訴訟標的之法律關係之要件而言。另由文化資產保存法第18條第1項規定：「古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護。」第20條第1項規定：
「古蹟之管理維護，係指下列事項：一、日常保養及定期維修。二、使用或再利用經營管理。三、防盜、防災、保險。
四、緊急應變計畫之擬定。五、其他管理維護事項。」及第35條第1項、第3項規定：「(第1項)古蹟除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地方建築使用或享有其他獎勵措施；其辦法，由內政部會商文建會定之。……(第3項)第1項之容積一經移轉，其古蹟之指定或古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之管制，不得任意解除。」可知，古蹟所定著土地之容積一經移轉，其古蹟之指定或土地之管制即不得任意解除，直接影響古蹟或土地所有人、使用人或管理人之權利或法律上之利益，是尚難遽謂古蹟或土地所有人、使用人或管理人不具有法律上之利害關係。本件上訴人於98年3月16日向原審法院提起撤銷訴訟時，祭祀公業陳悅記尚未依祭祀公業條例成立法人(按，該祭祀公業係於101年9月20日為法人設立登記)，該祭祀公業之祀產為其全體派下員公同共有，上訴人係該祭祀公業之派下員，為該祭祀公業祀產之公同共有人，乃當事人不爭之事實；另上訴人為系爭古蹟之分區使用人，亦有臺灣高等法院97年度上易字第547號民事判決影本可稽。雖依「祭祀公業陳悅記派下協定規約書」(按，該規約書業經被上訴人所屬民政局72年6月13日北市民三字第8568號函同意備查在案)第6條規定，該祭祀公業財產之管理、分配、處分、變更、設定負擔等事宜，得由過半數派下員同意授權管理人全權處理，惟被上訴人就該祭祀公業(即送出基地所有權人)與皇翔公司(即接收基地所有權人)共同申請系爭古蹟土地容積移轉案，於97年6月30日以原處分核准系爭古蹟土地容積移轉○○○區○○段○○○○○○號土地，依上揭文化資產保存法第18條第1項、第20條第1項及第35條第3項規定，系爭古蹟之指定或土地之管制即不得任意解除，足以降低土地使用強度，減損土地價值，直接影響上訴人即系爭古蹟土地所有人、分區使用人之權利或法律上之利益，尚難遽謂其不具有法律上之利害關係。又上訴人於原審起訴主張之事實為：上訴人係祭祀公業陳悅記之派下員，與其他派下員公同共有系爭古蹟及所定著之土地等祀產之所有權，且上訴人為系爭古蹟之分區使用權人及維護人，系爭古蹟土地容積縱非物權，亦係權利，至少為財產權，應為文化資產保存法第35條及古蹟土地容積移轉辦法之保護目的所及，被上訴人作成之原處分若違法，致損害其所有權、使用權、維護權及系爭古蹟土地容積移轉之權利，其有提起撤銷訴訟之訴之利益，而得提起本件撤銷訴訟。另行政法院認定上訴人得否提起本件撤銷訴訟之判斷時點，應以原處分作成時，被上訴人作成違法之原處分時，上訴人之上開各項權利即已受到損害，此一損害並不因祭祀公業陳悅記嗣後改制為法人而有所不同；況該祭祀公業嗣後改制為法人，承受原祭祀公業祀產，而使系爭古蹟土地容積移轉之權利義務由改制後祭祀公業法人承受，惟依行政訴訟法第110條第1項前段規定，於訴訟無影響，自不影響上訴人之訴訟權能等情(參見原審法院98年度訴字第523號卷4第58頁背面至第60頁正面、101年度訴更一字第26號卷1第34頁背面至第35頁背面、第116頁正面至第117頁正面、第229頁背面至第230頁正面、卷2第207頁背面至第209頁背面及102年度訴更二字第76號卷2第191頁正面至第193頁背面)，是上訴人既已主張自己之權利或法律上之利益因被上訴人違法之原處分，致受損害，即應認上訴人對於原處分具有法律上之利害關係，為利害關係人，故上訴人不服原處分，提起撤銷訴訟，應為適格之當事人；況系爭古蹟土地登記之所有權人，雖於該祭祀公業改制為法人後，由「祭祀公業陳悅記」變更為「祭祀公業法人臺北市陳悅記」，但二者涵義不同，前者意謂各該土地為該祭祀公業派下員公同共有，後者意指各該土地為該祭祀公業所有，且上訴人既與祭祀公業陳悅記之利害關係不一，自難期上訴人同意祭祀公業陳悅記代其承當訴訟，則原判決認上訴人非適格之當事人等節，尚有未洽。
(二)又按文化資產保存法第20條第2項：「古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。」及第21條規定：「(第1項)古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。(第2項)前項修復計畫，必要時得採用現代科技與工法，以增加其抗震、防災、防潮、防蛀等機能及存續年限。(第3項)第1項再利用計畫，得視需要在不變更古蹟原有形貌原則下，增加必要設施。(第4項)古蹟修復及再利用辦法，由中央主管機關定之。」另按94年12月30日訂定發布之古蹟修復及再利用辦法第2條第1款、第2款規定：「古蹟修復及再利用，其辦理事項如下：一、修復或再利用計畫。二、規劃設計。」第3條規定：「(第1項)前條第1款修復或再利用計畫，包括下列事項：一、文獻史料之蒐集及修復沿革考證。二、現況調查，包括環境、結構、構造與設備、損壞狀況等調查及破壞鑑定。三、原有工法調查及施工方法研究。四、必要之考古調查、發掘研究。五、傳統匠師技藝及材料分析調查。六、修復原則、方法之研擬及初步修復概算預估。七、必要解體調查之範圍及方法、建議。八、按比例之平面、立面、剖面、大樣等必要現況測繪及圖說製作。九、再利用必要設施系統及經營管理。十、其他相關事項。(第2項)前項第7款解體調查，包括下列事項：一、解體方法及安全保護措施。二、材料與環境之科學檢測、實驗及紀錄。三、解體調查工程之監督及紀錄。四、原結構之檢討、分析及修復、加固之建議。五、必要之考古分析及紀錄。六、其他相關事項。」及第4條規定：「第2條第2款規劃設計，包括下列事項：
一、必要調查之資料整理分析。二、規劃及設計方案之研擬。三、現況之測繪。四、修復或再利用圖樣之繪製。五、必要之結構安全檢測及補強設計。六、施工說明書之製作。七、工程預算之編列。八、都市計畫法、建築法、消防法及其他相關法規之檢討。九、其他相關事項。」復按內政部於87年9月7日依文化資產保存法第35條第1項規定訂定發布古蹟土地容積移轉辦法，嗣於95年4月14日修正發布全文13條，按修正後該辦法第3條第1項規定：「實施容積率管制地區內，經指定為古蹟，除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之劃定、編定或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，土地所有權人得依本辦法申請移轉至其他地區建築使用。」第4條第1項第2款規定：「依前條規定申請將原依法可建築之基準容積受到限制部分，移轉至其他地區建築使用之土地(以下簡稱送出基地)，其可移出容積依下列規定計算：……二、經依法劃定、編定或變更為古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區者，以其劃定、編定或變更前之基準容積為準。但劃定或變更為古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區前，尚未實施容積率管制或屬公共設施用地者，以其毗鄰可建築土地容積率上限之平均數，乘其土地面積所得之乘積為準。」及第10條規定：「辦理容積移轉時，應由送出基地所有權人及接受基地所有權人會同檢具下列文件，向該管直轄市、縣(市)主管機關申請許可：一、申請書。二、申請人之身分證明文件影本；其為法人者，其法人登記證明文件影本。三、協議書。四、送出基地及接受基地之土地登記簿謄本。五、送出基地及接受基地之土地所有權狀影本。六、古蹟管理維護計畫或古蹟主管機關核定之修復、再利用計畫。七、送出基地所有權人及權利關係人同意書或其他相關證明文件。八、其他經直轄市、縣(市)主管機關認為必要之文件。」且按內政部97年4月8日台內營字第0970802638號函釋：「……次查旨揭辦法第10條規定，辦理容積移轉時，應檢具送出基地所有權人及權利關係人同意書或其他相關證明文件等資料申請許可。是以，本案祭祀公業古蹟土地申請容積移轉時，如未能檢具旨揭辦法第10條第7款規定之送出基地所有權人及權利關係人全部同意書，得依其經派下員全體同意及報經民政機關備查有案之規約規定，提出相關證明文件(如該祭祀公業派下員大會會議紀錄)，申請辦理古蹟容積移轉。」本件觀諸被上訴人所屬文化局96年11月8日北市文化二字第09630334900號函說明三記載：「另有關本市『三級古蹟陳悅記祖宅(老師府)』之修復再利用計畫，尚未經本局及本市文化資產審議委員會審議通過，請儘速將相關書圖送本局續審……。」(參見原處分卷)、被上訴人所屬都市發展局97年3月24日北市都規字第09730612200號函說明二記載：「本案因涉及保存區得否以部分土地申辦容積移轉、『古蹟管理維護計畫報告書』內含之修復再利用計畫尚未審議通過……等疑義，本局將另案召開會議研議釐清。」(參見原處分卷)、暨「古蹟管理維護計畫報告書」內含之「肆、古蹟本體修護計畫」記載：「一、排水課題現況損壞調查及成因分析：(一)排水課題……(二)潮氣劣化破壞……(三)生物劣化破壞……(四)周邊都市發展破壞……(五)內部居住機能使用破壞……」及「參、保存區內古蹟本體再利用計畫」記載：「古蹟本體再利用：餐飲商業休憩活動區……老師府史蹟館、地方文史研究中心暨李天祿文物館……維英書院……辦公區及展演練習室及祭祀公業行政管理中心……」(參見「古蹟管理維護計畫報告書」)等語，則系爭古蹟損壞程度是否已達「因故毀損」必須修復，再利用尚需「增加必要設施」，致祭祀公業陳悅記(即送出基地所有權人)與皇翔公司(即接收基地所有權人)於97年6月2日向被上訴人申請許可系爭古蹟土地容積移轉時，依古蹟土地容積移轉辦法第10條第6款規定所應會同檢具者，不是古蹟管理維護計畫，而是古蹟主管機關核定之修復、再利用計畫？又因祭祀公業陳悅記及皇翔公司於97年6月2日向被上訴人申請許可系爭古蹟土地容積移轉時，未能依土地容積移轉辦法第10條第7款規定會同檢具送出基地所有權人及權利關係人全部同意書，渠等遂會同檢具經被上訴人所屬民政局以72年6月13日北市民三字第8568號函同意備查之祭祀公業陳悅記派下協定規約書(蓋有「本件係臺北市政府民政局72.6.13北市民三字第8568號函同意備查【規約書備案】」戳章)，其第6條約定：「本祭祀公業財產之管理、分配、處分、變更、設定負擔等事宜，得由過半數派下員同意授權管理人全權處理。……」(參見原審法院98年度訴字第523號卷1第18頁正面及背面)、經臺北市大同區公所以96年9月20日北市同民字第09631845100號函准予備查之祭祀公業陳悅記派下員名冊(蓋有「本件係臺北市大同區公所96.9.20北市同民字第09631845100號函同意備查」戳章)，上載該祭祀公業派下員合計245名(參見訴願卷第105頁至第108頁)、暨該祭祀公業派下員共計139名於97年1月間出具之同意書，上載：「……本派下員確實同意授權本公業管理委員會，依據相關作業規範繼續辦理老師府土地容積出售後續移轉事宜。……」(參見訴願卷附件)等相關證明文件，惟觀諸「祭祀公業陳悅記94年度派下員大會會議紀錄」記載：「……九、確認上次派下員大會決議案暨執行情形：……(三)案由：有關是否繼續辦理本公業土地容積移轉事宜，提請討論。……擬辦：……4.投標人資格限定為本公業派下員。」(參見原審法院98年度訴字第523號卷1第153頁正面)、「祭祀公業陳悅記94年度派下員大會手冊」第4點記載：「肆、專案工作報告：……94.01.21.94年度第1次臨時管理委員會決議：……5.投標須知雖僅向派下員招標，仍應登報為荷。……94.02.26.投標說明會決議投標補充說明：1.參與投標人同意於94年3月2日中午12點以前，提供送審接受地土地資料(公告現值新臺幣肆億元以上)，應附土地所有權狀影本或土地登記簿謄本、土地所有權人同意書(附具印鑑證明影本)，如為法人則檢附法人文件。……94.03.02.派下員陳建福送審其連帶保證人謝財源所提供3宗接受地土地資料：(1○○○區○○段○○段○○○○號土地8筆；(2○○○區○○段○○段○○○○號土地4筆；(3○○○區○○段○○段○○○○號土地14筆。94.03.04.94年度第3次臨時管理委員會，審查陳建福送審之接受地土地資料，全部土地公告現值421,199,859元，符合初審要件。本公業法律顧問周信宏律師提供書面之法律意見書確認本案並無違法。……」(參見原審法院98年度訴字第523號卷1第154頁正面至第156頁正面)、「祭祀公業陳悅記辦理(老師府)古蹟容積移轉權利標售通知暨投標須知」第4點第3款規定：「四、投標資格及投標辦法：……(三)投標人資格限定為本公業派下員始得參予投標。」(參見原審法院98年度訴字第523號卷1第158頁正面)，且該投標須知所附之「容積移轉買賣契約書」第5條(參見原審法院98年度訴字第523號卷1第43頁正面)並無陳建福與祭祀公業陳悅記簽訂之「容積移轉買賣契約書」第5條第2款「二、本案之容積移轉甲方(係指買主陳建福)有權指定任一接受基地，乙方(係指賣主祭祀公業陳悅記)不得異議。」之約定（參見原審法院101年度訴更一字第26號卷2第12頁)，但祭祀公業陳悅記及皇翔公司於97年6月2日向被上訴人申請許可系爭古蹟土地容積移轉時，會同檢具之協議書上載送出基地土地及建物所有權人為祭祀公業陳悅記，接受基地土地所有權人為皇翔公司(並非該祭祀公業派下員陳建福)，接受基地土地為臺北市○○區○○段○○○○○○號土地(並非陳建福之連帶保證人謝財源所提供之前開3宗業經該祭祀公業管理委員會審查通過並經律師確認並無違法之接受基地，參見原審法院101年度訴更一字第26號卷1第57頁至第58頁)，則該祭祀公業管理委員會或派下員大會有無另行決議「得標人有權指定任一接受基地，該祭祀公業不得異議」，而摒棄陳建福之連帶保證人謝財源所提供之前開3宗業經該祭祀公業管理委員會審查通過並經律師確認並無違法之接受基地？蓋因該祭祀公業管理委員會辦理系爭古蹟土地容積移轉事宜，是否「依據相關作業規範辦理」，有無逾越出具同意書之前開139名派下員同意之範圍，而此攸關系爭古蹟土地容積移轉申請案是否符合內政部97年4月8日台內營字第0970802638號函釋意旨。另原判決因認上訴人對於被上訴人核准系爭古蹟土地容積移轉之原處分，並無法律上利害關係，上訴人提起撤銷訴訟，為當事人不適格，且屬無法補正之事項，遂駁回上訴人在第一審之訴，而就本院102年度判字第367號判決所質疑之點，亦即被上訴人主張其所屬文化局100年3月18日北市文化二字第10030998600號函載明：「主旨：為所送本市『三級古蹟陳悅記祖宅(老師府)』修復及再利用工程設計圖說等資料，本局原則同意核備，並續請貴單位執行修復工程時，依文化資產保存法相關規定審慎修護……。說明：復徐裕健建築師事務所100年3月2日(100)北健字第120065
號函。」所同意核備者，乃古蹟修復及再利用辦理事項中之「規劃設計」，而非「修復或再利用計畫」，其究何所據？該函所指之「三級古蹟陳悅記祖宅(老師府)」修復及再利用工程設計圖說等資料，究包括那些資料？是否屬古蹟土地容積移轉辦法第10條第6款規定之「修復、再利用計畫」等節，並未作任何論述，惟本院認上開疑點仍有調查釐清之必要。
(三)綜上所述，原判決既有上述違法情事，且有就上述疑點未予調查釐清之處，而上開情事將影響本案判決結果，故上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事證尚有未明，而有由原審法院再為調查釐清之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查審認，更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 許 金 釵法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
書記官 彭 秀 玲