最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第543號上 訴 人 李志均訴訟代理人 王健安 律師上 訴 人 孫秀美訴訟代理人 梁家贏 律師上 訴 人 余賜秦訴訟代理人 謝祥揚 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 李潤芬
蔣國志上列當事人間社會行政事件，上訴人對於中華民國104年2月25日臺北高等行政法院103年度訴字第640號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人等係訴外人法務部矯正署臺北看守所（下稱臺北看守所）轄管之國有土地上「華光社區」之違建占用戶，前由該所對其等提起民事訴訟，請求拆屋還地及給付相當於租金之不當得利，經法院分別判決其等應拆除地上物及房屋、返還土地、給付不當得利及利息，並經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）強制執行拆屋還地。上訴人余賜秦於民國102年12月2日（被上訴人收文日期）向被上訴人請求提供安置措施，並補償被臺北看守所追討之不當得利費用，經被上訴人以102年12月5日府都服字第10203624200號函（下稱系爭函一）否准。上訴人李志均及孫秀美另於102年12月16日（被上訴人收文日期）向被上訴人請求給予安置措施、賠償或補償因強制拆遷所受損害及所失利益、代為給付臺北看守所追討之不當得利、利息及訴訟費用，經被上訴人分別以102年12月26日府社工字第10203768200號函（下稱系爭函二）及同日府社工字第10203768300號函（下稱系爭函三）函否准。
上訴人等不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人等起訴主張：（一）上訴人等均長期居住於華光社區，縱非土地所有權人，亦屬經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第4號一般性意見所稱「非正規住區」之居民。上訴人等因系爭房屋遭臺北看守所聲請法院強制執行而拆除時，其依經社文公約第11條第1項及第4、7號一般性意見所保障之「適當住房權」即遭受侵害，被上訴人為都市計畫主管機關，本應依職權透過都市計畫安置華光社區居民，惟被上訴人卻未對上訴人等進行安置，上訴人等基於前揭經社文公約條文及其一般性意見規定，自有請求被上訴人作成安置處分之公法上權利，惟被上訴人竟以系爭3函否准上訴人等申請提供安置措施，自屬違法。（二）因被上訴人怠於安置上訴人等，致使上訴人等遭民事確定判決命為應給付臺北看守所相當於租金之不當得利，並實際受有損害，且使被上訴人所負義務因之免除而受有利益，爰依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟。（三）被上訴人於尚未安置上訴人等前即強拆系爭房屋，構成對上訴人等居住權之侵害，為此另依行政訴訟法第7條規定，本於國家賠償法第2條第2項規定，合併請求被上訴人賠償損害等語，⒈上訴人李志均聲明請求：⑴系爭函二及訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應依經社文公約第11條第1項及其一般性意見第4號、第7號，對上訴人李志均作成安置之處分。⑶被上訴人應返還上訴人李志均之不當得利新臺幣（下同）799,521元。⑷被上訴人應賠償上訴人李志均所受損害2,080,016元。⒉上訴人孫秀美聲明請求：⑴系爭函三及訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應依經社文公約第11條第1項及其一般性意見第4號、第7號，對上訴人孫秀美作成安置之處分。⑶被上訴人應返還上訴人孫秀美之不當得利282,367元。⑷被上訴人應賠償上訴人孫秀美之損害944,964元。⒊上訴人余賜秦聲明請求：⑴系爭函一及訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應依經社文公約第11條第1項及其一般性意見第4號、第7號，對上訴人余賜秦作成安置之處分。⑶被上訴人應返還上訴人余賜秦之不當得利718,347元。⑷被上訴人應賠償上訴人余賜秦之損害3,438,324元。
三、被上訴人則以：系爭函僅通知上訴人等應向權責單位請求，被上訴人歉難辦理之單純事實敘述或理由說明，不因該項敘述或說明而發生任何法律效果，自非行政處分。又經社文公約第11條並非公法上請求權基礎，且該條之規範主體為國家，上訴人等對為地方政府之被上訴人提起本件行政訴訟，顯係當事人不適格，欠缺權利保護要件。被上訴人曾釋出中繼國宅，供上訴人等申請短期承租，惟因上訴人等認其等應由拆除系爭房屋之單位無償提供安置，故對被上訴人所提供協助，未予接受，據此請求被上訴人返還公法上不當得利，殊非有據。再者，被上訴人並非對上訴人等提起拆除系爭房屋民事訴訟之當事人，亦非強制執行拆屋還地之債權人，上訴人等縱因系爭房屋遭拆除而受有損失，亦非被上訴人所造成，上訴人等附帶請求被上訴人賠償損害，亦屬無憑等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人余賜秦、李志均及上訴人孫秀美之被繼承人孫相盛均係無權占用系爭房屋所在之國有土地，尚非經社文公約第4號一般意見所稱應受保障之「非正規住區」使用權，且其等對國有土地之無權占有，係經土地管領機關臺北看守所依民事訴訟及強制執行等程序予以排除，自無同公約第7號一般性意見所稱遭違法強制遷離之情形，則上訴人等主張其等得依前揭經社文公約之一般性意見，請求被上訴人提供安置以為保護，尚非有據。（二）被上訴人並非本件負責安置之權責機關，上訴人等對被上訴人並無得請求安置之公法上請求權，則上訴人等主張被上訴人因未對其等進行安置，受有免予履行安置義務之利益，要難採取；又上訴人等係因確定民事判決，命其等應對訴外人臺北看守所給付因無權占用系爭房屋坐落土地，所受相當於租金之不當得利，是上訴人等為上開金錢給付之原因與被上訴人並無關聯，給付之對象亦非被上訴人，故被上訴人未因上訴人支付前揭金錢所受損害，獲有任何利益，與公法上不當得利返還請求權，以一方所受利益與他方所受損害間，有直接因果關係之要件不相符。（三）因上訴人等依據行政訴訟法第5條第2項規定，請求被上訴人作成准予安置處分之課予義務訴訟，另依同法第8條規定，請求被上訴人返還公法上不當得利之一般給付訴訟，均無理由，應予駁回，則上訴人等依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償部分，亦非有據，應併予駁回等語。
五、上訴人等之上訴意旨略謂：(一)原判決一方面認定「被上訴人就上訴人等請求准予適當安置所為否准決定」屬行政處分，一方面又認定經社文公約第11條第1項規定、該公約第4號、第7號一般性意見等，無從據以作成「請求被上訴人作成准予安置處分」之公法上請求權，判決理由矛盾。(二)原判決漏未斟酌經社文公約第4號、第7號一般性意見，已可得作為公法上請求權基礎，遽謂經社文公約對於人民居住權之保障僅屬「宣示性規定」，除有不當適用兩公約施行法規定之違失，且與本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨不符；其後續關於被上訴人因此無國家賠償責任之論述，亦牴觸司法院釋字第469號解釋揭示之「保護規範理論」之意旨。（三）原審未曉諭兩造就經社文公約內容進行辯論，遽將該一般性意見內容引為裁判基礎，並為上訴人等不利之論斷，有違行政訴訟法第125條規定。（四）經社文公約一般性意見未將經社文公約對於居住權之保障，侷限於合法所有人或占有人，原判決不當援引、解釋一般性意見內容並遽以做為不利上訴人等之論斷，有判決不備理由暨理由矛盾。
(五)財政部101年4月11日修正之「各機關經營管理國有公用被占用不動產處理原則」第1條第1項第4款尚非不能解釋為各機關應依照一般性意見第4號與第7號給予安置、適當賠償或酌情提供新住房予占用者之法令依據，原判決對此並未論述，屬判決理由不備。(六)被上訴人應該妥適依據經社文公約第11條規範意旨，參酌「臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例」第21條規定進行裁量，始符合平等原則，然被上訴人捨此未為，原審漏未審酌，判決理由不備。(七)上訴人等信賴臺北看守所長久下來均未對占用狀態進行排除，復信賴財政部研擬之「現金補償為主、重建安置為輔」之處理方案，應有信賴保護原則之適用，原審應調查是否有此信賴保護之情形而不予調查，有判決違背法令之違誤。（八）原審未諭知兩造就臺北市都市計畫書為適當完全之辯論，即將該計畫書援引為判決之基礎，且稱無調查證據之必要，有調查職責未盡之違誤等語。
六、本院查：
（一）按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。原告對於行政處分之作成，顯無法律上依據時，即無權利或法律上利益受侵害之可能性，欠缺訴訟權能，而為起訴要件不備，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應裁定駁回其訴。
（二）次按經社文公約所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，即得作為人民之請求權依據。反之，就如何之請求權內容及要件，並未明確規定者，即無從作為公法上請求權基礎，原告予以援引，即使遭機關否准，也不可能有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴（本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。經社文公約第11條第1項規定：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」固然宣示人民有「適當住房權」，而該公約權利委員會對之也作有第4號及第7號一般性意見，前者指出所謂適當的住房，意味「適當的獨處居室、適當的空間、適當的安全、適當的照明和通風、適當的基礎設施、就業的合適地點、一切費用合理」等等；後者則表示各國政府應保護所有人不受違法之強迫驅離，並對違法之強迫驅離採取補救措施。惟上開規定及一般性意見，其實相當於憲法第15條所揭示生存權保障之演繹性宣示。關於所謂國家強迫驅離後之安置，不論是安置機關之指定、得申請安置人身分之確認、安置程度及方式之選定，無不涉及資源分配政策及所謂人民適足生存標準之衡平，也涉及多元利益價值之衝突，各國政經文化條件不一，尚無舉世皆然之統一標準。是以，經社文公約此部分規定，也未率然將之具體化，而僅闡述其意涵，俾使人民可援引作為「防禦權」，避免其適足生活受國家不法侵害；至於積極之請求權部分，則有賴各國立法機關，依其國民意志就各國所謂適足生活請求權內容及要件，予以明確規定，俾令行政機關實現此國民意旨，不及之處，人民始得據為基礎，請求法院判決為權利救濟。我國就國家土地管理機關依民事判決判准而拆屋還地者是否應予安置，如何安置，尚乏相關法律規定，無從以經社文公約上開規定及一般性意見，而認其有請求安置之公法上請求權。因此，上訴人等無權占有臺北看守所管理之國有土地，經民事法院判准拆屋還地並執行之事實，業經原審確定在案，上訴人等逕以經社文公約第11條第1項、第4號及第7號一般性意見為據，向被上訴人請求作成安置處分，屬顯無法律上依據，經被上訴人否准，無權利或法律上利益受損之可能。上訴人等仍為安置處分課予義務訴訟之提起，揆諸首揭說明，乃欠缺訴訟權能，其訴不合法，應裁定駁回。原判決未審酌系爭3函並未就上訴人等權利或法律上利益發生法律上規制效果，誤定性為行政處分；復就上訴人等欠缺訴訟權能之課予義務訴訟之提起，未以起訴要件不備而裁定駁回，而以實體判決為無理由之駁回，固有未洽，惟結論尚無二致，仍應予維持。上訴意旨所爭執之實體理由，即無再予審酌必要。
（三）關於公法上不當得利給付訴訟部分：上訴人等無權占有臺北看守所管理之國有財產，臺北看守所基於民法第767條訴請拆屋還地，並請求給付相當於承租該土地租金之不當得利、法定遲延利息及訴訟費用，而經民事判決確定之事實，業經原審認定確實，並有臺北地院101年度訴字地847號民事判決（上訴人李志均部分）、臺北地院97年度訴字第1201號民事判決、臺灣高等法院98年度上字第59號民事判決（上訴人孫秀美部分）、臺北地院97年度訴字第3007號民事判決（上訴人余賜秦部分）等件可憑。臺北看守所以上開民事判決為執行名義，依強制執行法請求法院執行，是否因此受有利益，亦與被上訴人無涉。上訴人等向被上訴人求為公法上不當得利之返還云云，顯無理由。原判決予以駁回，核無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，洵非可採。
（四）關於國家賠償部分：上訴人等求為安置處分之課予義務訴訟，因不備訴訟要件，而應以裁定駁回，業如前述，則上訴人等依行政訴訟法第7條合併提起國家賠償之訴，原屬附帶請求性質，非可單獨提起行政訴訟，因而無所附麗，亦應併予裁定駁回（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議參照）。原審未審酌於此，逕以上訴人等求為安置處分為無理由，因此訴請國家賠償亦無理由為據，判決駁回此部分訴訟，尚有未洽。惟結論並無違誤，仍應予維持。
（五）復按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形；判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人等之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾或判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾、不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人等其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議係謂人民根據行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴；司法院釋字第469號解釋係謂公務員於職務上明確負作為義務，因怠於執行，致人民權益受損害，被害人得向國家請求損害賠償，不以被害人對該職務有公法上請求權存在，經請求而怠於執行為必要，最高法院72年台上字第704號判例違憲。核均與本件案情尚有異，上訴意旨予以援引，亦尚有誤解，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 吳 慧 娟法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
書記官 王 史 民