最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第550號上 訴 人 國防部代 表 人 高廣圻訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師黃朗倩 律師被 上訴 人 湛興之
孫種秧杜津杭林許碧蓮伍幼惠胡大中胡大為胡大剛共 同訴訟代理人 吳玲華 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國103年5月29日臺北高等行政法院103年度訴更一字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人於民國104年1月28日變更為高廣圻，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣被上訴人孫種秧、杜津杭、林許碧蓮、湛興之所有分別坐落於門牌號碼臺北市○○○路○○巷○○○○號1樓、同巷弄3號2樓、同巷弄8號及同路32巷7號房舍（下稱3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號房舍），被上訴人伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛於先前共有坐落於門牌號碼同巷弄6號房舍（下稱6號房舍，於99年7月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦），均係坐落於臺北市○○區○○段○○段121及122地號（下稱系爭土地）即上訴人所稱「陳載熙等散戶」土地上之臺北市○○○路房舍（上開房舍，合稱系爭房舍）。系爭房舍基地，係經前上訴人所屬總政治部（下稱前總政治部）49年1月11日以（49）詳議部字第0041號令（下稱49年撥地令）核准撥用後，提供由眷戶自費興建。嗣上訴人規劃改（遷）建臺北市平安新村（下稱平安新村），並於98年10月8日辦理現勘結果，以系爭房舍確實坐落「陳載熙等散戶」土地眷舍用地，符合國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第1項第3款規定之軍眷住宅，系爭房舍所有人得申請補建列管為原眷戶或比照原眷戶資格。上訴人為舉辦國軍老舊眷村改建事宜，於99年1月22日以國政眷服字第0990001093號公告陳載熙等散戶內違占建戶自99年1月20日起至同年7月19日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，由上訴人收回土地，並移送法院裁定後強制執行；上訴人所屬後備司令部（下稱後備司令部）復以99年11月8日國後政眷字第0990003633號函（下稱後備司令部99年11月8日函）請被上訴人於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合眷改條例辦理遷建。被上訴人均未據辦理，經後備司令部以99年12月1日國後政眷字第0990003958號呈報上訴人於100年1月12日以國政眷服字第1000000641號書函通知被上訴人，以被上訴人領有前總政治部49年撥地令，系爭房舍依眷改條例第3條第1項第3款規定，符合政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅要件，惟被上訴人迄未配合辦理改建事宜，屬不同意改建住戶，乃註銷前總政治部49年撥地令暨終止使用借貸關係（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第1811號判決「原告之訴駁回。」（下稱前程序原審判決）被上訴人不服，提起上訴，經本院102年度判字第818號判決將前程序原審判決廢棄發回原審法院審理（下稱前程序本院判決）；原審重為審理後判決「訴願決定及原處分關於註銷原始撥地令部分均撤銷」，上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠本件應釐清之法律關係為，註銷撥地令應係針對建屋權人所為之建屋行為，而終止使用借貸關係則係針對使用權人之使用行為，二者所涉之相對人及行為均有所別。原處分所欲為之法律行為有二，即「註銷撥地令」與「終止使用借貸關係」。依所示49年撥地令之「受文者」、「事由」與「內文」觀之，其中所載僅係將土地交由訴外人倪光宗、霍劍平、夏諭及胡會俊自費建築眷舍之用，至於使用借貸關係之部分，則非49年撥地令中所明文記載。另一方面，依本院原廢棄判決關於使用房舍坐落之土地者，應屬使用借貸關係；從而，被上訴人等8人，因為系爭房舍之所有權人，即房舍坐落土地之使用權人，故始涉使用借貸關係終止之爭議。㈡依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定，本件49年撥地令乃係前總政治部就代管之系爭土地准予撥給相對人自費建屋之決定，並使相對人享有在國有土地上建屋之合法權源。準此，系爭49年撥地令之性質應屬行政處分。又該處分之內容因為授予相對人得以在國有土地上建屋之合法權源，故屬授益之行政處分。上訴人所為之「註銷」撥地令之行政處分（即原處分），核其性質應屬「廢止」授益行政處分之行政行為。是上訴人認撥地令法律性質為國庫行為之一種私法關係並非授益行政處分，此不僅與本院101年度判字第812號判決之意旨相悖，更是於法無據。
㈢49年撥地令係授益行政處分，已如前述。而上訴人註銷撥地令所涉之眷改條例第22條第1項、眷改條例施行細則第13條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）第伍之三，核其法條文字、規範對象與事項，均與註銷撥地令之行政處分有間，難以為其法律依據。且被上訴人之房屋非「陳載熙等散戶」之範圍，上訴人亦未通知被上訴人使其實質參與建改之討論，故該註銷撥地令之行政處分係屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分關於註銷原始撥地令之部分。
四、上訴人則以：㈠上訴人進行國軍老舊眷村改建計畫，相關土地均報經行政院核定，而軍眷住宅認定亦以眷改條例之規定為依據。故被上訴人等以49年撥地令取得前開國有土地自費興建眷舍，自符合眷改條例第3條第1項第3款規定之軍眷住宅，而有眷改條例之適用，嗣上訴人註銷系爭49年撥地令，亦不過使被上訴人不再享有眷改條例所訂眷戶之權益而已，系爭房屋本為軍眷住宅之事實，並不會有所改變。因此，被上訴人拒絕辦理原眷戶或比照原眷戶資格之補建作業，顯可認為被上訴人等人並無配合改建之意願，上訴人因而依據眷改條例第22條第1項之規定，註銷被上訴人所持有之撥地令以及原眷戶權益，自無違誤。㈡次依眷改條例第22條第1項、第26條規定，上訴人為執行平安新村改遷（建）計畫，原眷戶應於99年12月31日前完成拆除地上物，被上訴人等當然有配合之義務。惟被上訴人等人均不願意配合，為不爭之事實，系爭土地既納為平安新村改遷（建）範圍內，於平安新村完成改遷（建）計畫後，屬於眷村改建剩餘土地，被上訴人等自有義務應配合遷出並騰空土地交還上訴人。因此，依照眷改條例第22條第1項、辦理眷改注意事項第伍之三規定，上訴人對被上訴人等人註銷原撥地令以及原眷戶資格，自屬於法有據。㈢被上訴人等再三主張非屬上訴人規畫之陳載熙等散戶，惟其所使用土地於85年間即納入眷改土地總冊內係屬陳載熙等散戶，亦經行政院核定通過，而92年間除被上訴人等人之外，其餘陳載熙等散戶均同意改遷建平安新村。
98年間確認被上訴人等所有建物確實應劃歸為陳載熙等散戶範圍內後，請求被上訴人提供資料補建為原眷戶或得比照原眷戶之資格，惟被上訴人等均不願配合，並否認為原眷戶，卻又主張依照眷改條例第11條第1項第6款規定欲參與都市更新，顯屬自相矛盾，是以上訴人不得已註銷原撥地令並終止與被上訴人等間民事法律之使用借貸關係，收回土地並無疑問，亦無違反行政程序法規定比例原則。㈣又依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，系爭49年撥地令屬於眷改條例第3條第1項所指之公文書，而該公文書之性質業經本院統一見解，應屬由主管機關配住而來，此配住機關為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用，故不應認定為行政處分，自亦非授益行政處分等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審以：㈠依行政程序法第92條第1項規定，系爭49年撥地令為前總政治部無償提供國有土地供胡會俊等４人興建眷舍，核屬前總政治部基於公權力，片面核准撥用國有土地予胡會俊等４人，並生胡會俊等４人，依法令得於其上興建「眷舍」之法律上效果，自屬行政處分。至該49年撥地令之核發，而就系爭房舍與上訴人間另成立之私法上使用借貸關係，則與系爭撥地令為行政處分之性質無涉，即系爭49年撥地令固屬公法上之單方行政行為，然同時在私法上又具有使用借貸契約性質。另本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議，僅認「註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」，乃因受配住眷舍已不符眷改條例第3條第2項所稱「原眷戶」之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止。原處分並非「註銷原眷戶權益」，而是註銷49年撥地令，上訴人誤解上開決議，並認系爭49年撥地令非行政處分，核不足採。㈡系爭49年撥地令核發後，訴外人倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等人，始依據呈報計畫自費建築「眷舍」。依據71年6月8日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱71年業務處理辦法）第152條規定可知，系爭撥地令行政處分核發後，尚待倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等人自費建築完成「3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號及6號房舍」後，且經上訴人等主管機關「應列為公產管理」管理後，方為眷改條例所稱之眷舍。又本案上訴人經會同被上訴人孫種秧、杜津杭、林許碧蓮及訴外人蔣文白、湛榮金、劉霓等人於系爭土地現場會勘後，始能確認「3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號及6號房舍」，或⑴符合眷改條例第3條第1項第3款由政府提供土地由眷戶自費興建4戶（即孫種秧、劉霓、蔣文白、伍幼惠），應檢附證件，「申請補建列管」為「原眷戶」。⑵符合眷改條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理2戶（即林許碧蓮、湛榮金），應檢附證件，「申請補建列管」為「比照原眷戶」。故系爭49年撥地令上之眷舍即「3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號及6號房舍」，至98年10月12日之前，因被上訴人孫種秧等人尚未「申請補建列管」為「原眷戶」或「比照原眷戶」，因此參照上訴人提出之資料，本件「3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號及6號眷舍」，尚未經上訴人等主管機關核准列管，尚非眷改條例之原眷戶。因此上訴人主張系爭49年撥地令（尚未興建「3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號及6號房舍」及列管）為眷改條例第3條第2項規定用以證明原眷戶之「公文書」，核與事實不符，顯不足採。另系爭土地上有關「陳載熙等散戶」6戶眷舍，其中訴外人劉霓提出「申請補建列管」為「原眷戶」，100年3月25日，上訴人以國政眷服字第100006431號令：
准臺北市「陳載熙等散戶」劉仲榮及配偶所遺輔助購宅權益准由散戶次女劉霓承受，益足證本件系爭49年撥地令，並非如上訴人主張為眷改條例第3條第2項規定用以證明原眷戶之「公文書」，而僅是同意被上訴人前手胡會俊等人，在國有土地上興建眷舍而已。㈢系爭49年撥地令並非眷改條例第3條第2項規定用以證明原眷戶之「公文書」詳如上述，且原處分乃註銷系爭49年撥地令，而非註銷眷改條例原眷戶之「眷舍居住憑證及原眷戶權益」，因此原處分引用眷改條例第22條第1項規定註銷系爭49年撥地令，核有適用法律錯誤之違法。又直至後備司令部99年11月8日函，被上訴人孫種秧、林許碧蓮、湛興之及訴外人伍琦（伍幼惠等4員代理人）等人，就其所有房舍坐落「陳載熙等散戶」眷舍用地○○○區○○○○段○○○○號），尚未依前述98年10月8日現地會勘紀錄辦理「申請補建列管」為「原眷戶」或「比照原眷戶」，更未經上訴人核定被上訴人等人為「原眷戶」或「比照原眷戶」，因此原處分引用眷改條例第22條第1項規定（即註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益），註銷系爭49年撥地令，亦因被上訴人等人尚未針對「3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號及6號眷舍」提出申請，並經上訴人依眷改條例第3條第2項規定核定為「原眷戶」或「比照原眷戶」，更無從依眷改條例第22條第1項規定予以註銷，而當然違法。㈣綜上，原處分除有上揭違法應予撤銷，又後備司令部先於99年11月8日函上記載：．．．為維護．．．權益．．．，請於99年11月20日前完成房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合「國軍老舊眷村改建條例」辦理遷建。嗣再以原處分，以被上訴人等人迄未配合辦理改建事宜，屬不同意戶，而註銷49年撥地令云云，然被上訴人是未「申請補建列管」為「原眷戶」或「比照原眷戶」，並非眷改條例第22條第1項規定之「不同意改建之眷戶」，因此上訴人續為行政處分時，理應加以區分及辯明。再者，系爭49年之撥地令為行政處分，則該撥地令行政處分可否由繼受人承受？若經繼受後註銷撥地令之相對人又為何人？註銷上開合法撥地令之法律及事實為何等，均應一併注意。原處分關於註銷原始撥地令部分有上列所示之違法，訴願決定未詳查糾正均有未合。被上訴人訴請撤銷，雖然理由不完全相同，但結論與調查辯論結果，並無二致，仍應為有理由，應予准許等語，因將訴願決定及原處分關於註銷原始撥地令部分均撤銷。
六、上訴意旨略以：㈠依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原眷戶之權益與居住憑證，無論係因何種原因為註銷，即使係依據眷改條例第22規定對於不配合改建之眷戶為註銷，亦係本於法律之規定而來，均無「授益處分廢止」之問題，申言之，原眷戶與眷舍管理機關或上訴人之間，並無任何授益行政處分存在，而原判決卻又認為主管機關與原眷戶之間存在著授益處分，即認系爭49年撥地令為授益處分，並進而以此為論斷基礎，自有判決違背法令之情。㈡次依71年業務處理辦法第152條第1項規定可知，只要(凡)奉准於公有土地上自費興建房屋有案者，均應列為公產管理，並進一步要求使用土地者不得有出租頂讓或經營工商業，而建地亦不准有出賣及作租押處分之情形。其中並無任何隻字片語表示，眷戶於自費興建房舍完成後，尚需主管機關或列管單位另有「列管」程序，且該程序完成後，始屬於列為公產管理之眷舍，否則即屬無列管之自費興建眷舍，原判決逕認應由上訴人列為公產管理之自費興建住宅，始具有軍眷住宅資格，未經上訴人列管前均無從依照眷改條例第3條第1項第3款認定為軍眷住宅云云，實已溢脫該規定之規範意旨。是系爭49年撥地令同意被上訴人或其前手得於系爭土地上自費興建房屋，已可認該興建房屋係「奉准有案」，則系爭房屋自應列為公產管理。故上訴人於98年間要求被上訴人等人應補件列管為原眷戶，被上訴人拒絕，實已違反前開規定，原判決竟然許被上訴人執自己違法(拒絕列管)之事由，作為其有利抗辯之依據，自屬違法。㈢又國軍老舊眷村所指之軍眷住宅，包括於公有土地上興建者，為眷改條例第3條第1項第3款所明定。且依同條第2項之規定可知，原眷戶資格之認定，除居住憑證之外，尚有主管機關或其所屬權責機關核發之公文書可為證明。因此，原眷戶係奉准自費興建房屋者，足以證明有權使用土地並自費興建眷舍之公文書，亦當然係認定原眷戶資格之法定文件，則若上訴人或列管單位有註銷相關居住憑證或公文書，並收回房地之必要，自應包含所謂之撥地令，始為合理，以本件為例，當然係指系爭49年撥地令。惟原判決認定系爭49年撥地令，非眷改條例第3條第2項所稱之公文書，而認非可為註銷之標的，顯有適用法規不當之違法等語。
七、本院查：
（一）按：
１、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」
２、國軍老舊眷村改建條例第1條（96年12月12日修正前條文）、第2條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本條例主管機關為國防部。（第2項）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項、第6條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條（100年12月30日修正前條文）、第21條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條（96年1月3日修正前條文）、第23條（96年1月24日修正前條文）規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「（第1項）改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，六個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第26條規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」
３、國軍老舊眷村改建條例施行細則第9條第1項（95年10月20日修正前條文）規定：「改建基金對原眷戶承購依本條例興建之住宅或依第十九條第五項購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅而依本條例第二十條第一項、第二項應自行負擔部分，或自願領取輔助購宅款而向主管機關申請核准購置民間興建住宅之差額款，於辦理貸款時，比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，其貸款總額每戶以新臺幣一百萬元為限，貸款期限三十年，按月平均攤還本息。」第13條第1項、第20條（96年5月29日修正前條文）規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第二十二條規定處理。」「（第1項）原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2項）原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」第22條規定：「（第1項）主管機關依本條例第二十三條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以一戶為限。（第3項）主管機關存證有案之建築物占有人在二人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知書之日起三個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由其中一人承受本條例第二十三條第一項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其承受之權益。（第4項）第二項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」
４、依據上開規定，可知：
（１）國軍老舊眷村改建條例（眷改條例）所稱「國軍老舊眷村」，係指於69年12月31日以前興建完成，由：「政府興建分配；中華婦女反共聯合會捐款興建；政府提供土地由眷戶自費興建；其他經主管機關（國防部-下同）認定」之軍眷住宅。所稱「原眷戶」，則指領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍「居住憑證」或「公文書」之國軍老舊眷村住戶而言。
（２）「原眷戶」享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；就其應負擔之自備款部分，並得比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，辦理優惠利率貸款。而本條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，亦比照原眷戶規定辦理之。
（３）規劃改建之眷村，應有原眷戶四分之三以上同意，始得辦理改建；對不同意改建之眷戶，主管機關得「逕行『註銷』其『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』，收回該房地」。於本條例施行前，經主管機關「存證有案」之違占建戶（建築物占有人），主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之；該存證有案之建築物占有人在二人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知書之日起三個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由其中一人承受本條例第23條第1項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其承受之權益；倘存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。
（４）原眷戶（含比照原眷戶規定之前開「不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者」）依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。前開原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。
（二）次按，國防部「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」一種，此後歷經多次修正，迄於86年1月20日修正發布名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，全文40條，嗣因行政程序法自90年1月1日實施，而該「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，國防部乃依行政程序法第174條之1規定意旨，於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止，並依行政程序法第159條規定訂定發布「國軍軍眷業務處理作業要點」取代適用；另於89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」。上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」修正及「國軍軍眷業務處理作業要點」、「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，分別有如下相關規定：
１、57年5月27日修正發布（自發布日施行，全文146條）前揭「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱業務處理辦法）第一章「總則」規定：軍眷業務之政策規劃，由國防部負責，其業務之執行，交聯合勤務總司令部留守業務署（以下簡稱聯勤留守署）為之【本辦法（下同）第2條】；而本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案包含「因作戰立功經奉特准結婚之官、士、兵，及特別規定之人員而言（第4條）；軍眷依本辦法之規定享有下列權益：「發給眷補．．．。配住眷舍．．．」（第5條）。第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節「一般規定」第58條、第59條規定：「本辦法關於眷舍管理與眷村組織及福利各項規定，僅適用於軍眷區之自治與管理，至各眷區眷戶及軍眷有涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第二節「權責區分」第61條至第63條規定：「本部權責如下：總政治作戰部策劃國軍眷舍分配管理與眷村組織管理政策。．．．。」「陸海空軍聯勤警備各總司令部，及本部總務局權責如下：本軍種（本部）眷舍修建、分配、管理、維護。本軍種（本部）眷村之管理（含散戶）。．．．。」「聯勤留守署權責如下：眷村自治及福利工作之協助。．．．負責提供各軍種眷舍管理單位需要之眷戶資料。」第67條規定：「眷村住戶義務如下：配住眷舍之保養、維護及清潔衛生之保持。協助美化眷村環境。按月繳納水電費、眷舍租金，並遵守上級規定事項。眷舍因不可抗力或因超過保固年限致有損壞者，應依規定程序報請修繕恢復完整。」第70條規定：「各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村，納入管理。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第73條、第74條、第77條規定：「眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。」「立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。」「眷舍配住原則如下：．．．。」第四節「眷村組織」第101條規定：「軍眷集居眷戶五十戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰（以十五戶至二十戶編為一鄰），實施自治管理，其他散戶軍眷得按下列規定辦理之：散戶軍眷，得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，受申請之眷村，不得藉故拒絕。各軍種總部於眷村建成後，應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之，並呈報本部備查，副知聯勤留守署登記。」
２、71年6月8日修正發布同業務處理辦法（自發布日施行，全文168條）第六章「眷舍分配與眷村組織」第一節第122條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」第三節「眷舍管理」第一款「眷舍分配」第133條第1項、第137條規定：「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍。但軍事學校學生及退伍除役人員暨撫卹屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。」「遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女仍需繼續居住者，不在此限。」第三款「眷舍調整異動」第142條規定：「凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立『國軍眷舍管理表』．．．，並配發給眷戶居住證，．．．。」第四款「眷舍自行整（增）建」第151條、第152條規定：「（第1項）已配舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先行報請軍種單位核准，依照下列規定辦理：．．．凡未經申請核准自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長，及軍種單位會同取締，或視情節報請軍眷管理單位協調憲警機關處理，．．．。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則，應負賠償責任。眷村內嚴禁違章建築，凡未經申請核准自行加建之建築物悉依『國軍眷區違章建築取締辦法』．．．之規定處理。」「（第1項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分。將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」第五款「眷舍收回」第154條規定：「有下列情形之一者，應收回其配住之眷舍：無子女之遺眷改嫁非軍人者。當事人、眷屬均死亡者。出租、頂讓者。眷舍未予進住或空置三個月以上者。當事人因叛亂罪、貪污罪判處有期徒刑以上之刑（不含緩刑），或交付感化教育裁判確定者。當事人退伍後，轉任公職，另行配住眷舍，或申購政府貸款住宅，或支領房補費者。其他有違反眷管規定情節重大者。」第156條、第157條規定：「（第1項）現役及退役人員有第一百五十四條第五款之情形者，撤銷其眷舍居住權，應於撤銷其眷舍居住權三個月內遷出，但其同居之眷屬為志願役現役軍人時，改配其具有軍人身分之眷屬居住。（第2項）遺眷、無依軍眷及外職停役人員，比照前項規定辦理。」「退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷舍或支領房補費者，應予收回。」第六款「違規處理」第162條規定：
「眷舍未經調配手續、強佔進駐或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按下列規定辦理：強行佔住眷舍者，一律依法究辦。眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂讓於他人者，取銷眷舍居住權。凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。第七款「眷舍列管」第163條規定：「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：撥地命令影印本乙份。建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。營產單位建卡（獲得）通知單。」
３、國軍軍眷業務處理作業要點有如下相關規定：「壹、目的：『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。．．．伍、眷村組織工作：．．．本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。．．．陸、眷舍分配工作：．．．當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配。．．．捌、眷村管理工作：．．．在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。玖、眷舍收回工作：有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：．．．㈢將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。．．．。退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷（宿）舍或輔助貸款、購宅者，應予收回。」
４、89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第三條部分：第二項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定。．．．眷戶所領有之居住憑證或公文書載明係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。．．．。肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：．．．原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願．．．。伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。上述費用若未於主管機關所通知之期限內具領者，應將款額向法院提存之。眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』。」
５、綜合前揭規定，可知：
（１）「軍眷」享有配住「眷舍」之權益；眷舍分配，由國防部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部，立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前開業務處理辦法第73條配住原則及優先順序之限制。各軍種眷舍均應由各該軍種聯勤警備總司令部列入管理；「各產權管理單位之『零星散戶』，『應申請』參加鄰近之眷村，納入管理」。軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，實施自治管理；散戶軍眷，「得」向其鄰近之眷村「申請參加『眷村自治會』」，受申請之眷村，不得藉故拒絕。而各軍種總部於眷村建成後，均應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之。
（２）前開所稱「眷舍」，係指由「公款所建」及「產權屬於國（公）有」，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者而言；配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證（眷舍居住權）。而凡在公有土地上「『自費興建』之建築物」經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款；該建築物應比照公產管理（71年6月8日修正發布之前開業務處理辦法第152條係規定「應列為公產管理」），不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業，於嗣後土地變更用途處理時，並應配合實施，不得異議；倘將眷舍出租、出借、經營工商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋，經列管單位給予一個月改善期限，仍未予改善者，「撤銷其『眷舍居住權』，收回眷舍」；若限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以「撤銷『眷舍居住權』，收回眷舍」。
（３）退伍除役人員，仍可繼續住用原有眷舍（57年5月27日修正發布上開處理辦法第87條第1項、71年6月8日修正發布同處理辦法第157條）。惟依前揭國軍軍眷業務處理作業要點「陸『眷舍分配工作』四」規定：「當事人亡故，其父母、配偶或子女『經核定』為『權益承受人』，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，『保留其輔助購宅權益』，收回眷舍封存不得再行改配」，顯見獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「『眷舍居住』權益」並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，仍須經由眷舍主管機關「核定」為「居住權益承受人」，並應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，始得承受住用原配住之公有眷舍。
（４）本條例第3條第2項所稱「公文書」，係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言；原眷戶「遺失」居住憑證、相關公文書，「由列管權責單位審查認定之」。又一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶；且原眷戶不得兼為違占建戶。
（５）眷舍列管單位於原眷戶死亡後，將眷舍居住憑證逕核發予其遺眷（含配偶或子女）者，以該居住憑證所載之遺眷認定為原眷戶；前述以遺眷身分取得原眷戶資格者，若係於85年2月6日以前（即本條例生效實施前）再婚，除其並無子女且再婚對象於當時為有眷無舍之現役軍人者外，即喪失居住權，不得為原眷戶（辦理國軍老舊眷村改建注意事項「壹之四」-訴願卷第64頁）。準此，益證原眷戶死亡者，其配偶或子女並不當然繼承其權益。
（６）因不同意改建經主管機關依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益；惟原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。如眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶；倘有阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款，或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，亦屬本條所稱「不同意改建之眷戶」。
（三）再按：
１、司法院釋字第485號解釋（88年5月28日公布）：「．．．國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。．．．。」其解釋理由書並闡釋：「．．．上開條例第3條第1項規定：
『本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：
政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。』然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。86年11月26日修正之同條例第5條第1項後段『原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益』之規定，固係以照顧遺眷為目的，但不問其子女是否確有由國家照顧以解決居住困難之必要，均賦與其承購房地並領取與原眷戶相同補助之權利，不無明顯過度照顧之處。又該條例第24條第1項規定：『由主管機關配售之住宅，除依法繼承者外，承購人自產權登記之日起未滿五年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換。』然其購屋款項既主要來自國家補助，與純以自費取得之不動產者有間，則立法機關自應考慮限制承購人之處分權，例如限制其轉售對象及轉售價格或採取其他適當措施，使有限資源得為有效之利用。．．．」等語甚詳。
２、本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議：「民國85年2月5日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。．．．。至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。
」
（四）末按：
１、行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。．．．。」司法院釋字第423號解釋（第1段）闡釋甚明。另「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名．．．。主旨、事實、理由及其法令依據。．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」為行政程序法第96條第1項所規定，本條文所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成決定-即「主旨」之所由依據；書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，如已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則。再解釋行政機關行政處分之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意。
２、行政訴訟法第125條第1項、第133條、第134條、第136條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」前開行政訴訟法第133條、第134條立法理由分別記載：「撤銷訴訟之當事人，一為公權力主體之政府機關，一為人民，兩造不僅有不對等之權力關係，且因政府機關之行政行為恆具專門性、複雜性及科技性，殊難為人民所瞭解。又政府機關之行政行為，每涉及公務機密，人民取得有關資料亦屬不易，為免人民因無從舉證而負擔不利之效果，爰規定行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，以資解決。又行政訴訟以保障人民權益及確保行政權之合法行使為主要目的，故遇與公益有關之事項，行政法院亦應依職權調查證據，期得實質之真實。」「按當事人主張之事實，經他造自認者，在辯論主義下，法院原不待當事人舉證，即可認其主張之事實為真實；惟本法就前條之訴訟，既採職權調查證據主義，自無承認自認拘束力之必要，爰規定行政法院仍應調查其他必要之證據，期能發現實質之真實。」第136條立法理由載稱：「本法修正後，行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴訟種類是否與公益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證責任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。至其餘訴訟，當事人仍有提出證據之主觀舉證責任，爰規定除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」準此可知，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，期得實質之真實；惟職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故當事人仍有客觀之舉證責任。又「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」本院著有36年判字第16號判例可稽。前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據，稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。是知，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，當事人即不容任意指為違法。簡言之，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，尚不得謂原判決因此有違背法令之情形。
（五）本件被上訴人孫種秧、杜津杭、林許碧蓮、湛興之所有系爭3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號房舍；被上訴人伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛原共有系爭6號房舍（於99年7月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦），均係坐落於「陳載熙等散戶」土地之臺北市○○○路房舍，係經上訴人所屬前總政治部於49年1月11日以（49）詳議部字第0041號令核准撥用後提供由眷戶自費興建。嗣上訴人規劃改（遷）建臺北市平安新村（按已於99年1月24日辦理交屋），並於98年10月8日辦理現勘結果，以前開系爭房舍確實坐落陳載熙等散戶土地眷舍用地，符合眷改條例第3條第1項第3款規定之軍眷住宅，系爭房舍所有人得申請補建列管為原眷戶或比照原眷戶資格。上訴人為舉辦眷改事宜，於99年1月22日公告陳載熙等散戶內違占建戶自99年1月20日起至同年7月19日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，由上訴人收回土地，並移送法院裁定後強制執行；上訴人所屬後備司令部復以99年11月8日函，請被上訴人等於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合眷改條例辦理遷建。被上訴人均未據辦理，經上訴人所屬後備司令部於99年12月1日國後政眷字第0990003958號呈報上訴人以原處分-即100年1月12日國政眷服字第1000000641號書函通知上訴人稱，被上訴人領有前總政治部49年撥地令，系爭房舍依眷改條例第3條第1項第3款規定，符合政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅要件，惟被上訴人迄未配合辦理改建事宜，屬不同意改建住戶，乃註銷上訴人所屬前總政治部49年撥地令暨終止使用借貸關係，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經前程序原審判決「原告（被上訴人）之訴駁回」；被上訴人不服，提起上訴，經前程序本院判決將前程序原審判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審以前程序本院判決所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，除為前揭事實之認定外，復論明：【上訴人所屬前總政治部於49年1月11日以（49）詳議部字第0041號令核准將系爭國有土地劃分12區，撥地供倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等人自費建築眷舍。渠等所自費建築之房舍門牌號碼分別為臺北市○○○路○○巷○○○○號1樓、3號2樓（均為倪光宗所建）、6號（胡會俊所建）、8號（霍劍平所建）及光復南路32巷7號（夏諭所建）房舍（即本件系爭房舍）。被上訴人等人取得系爭房舍所有權之原因為⒈倪光宗所建之系爭3號1、2樓房舍，嗣由倪光宗之配偶被上訴人孫種秧於69年4月29日繼承取得。92年3月27日孫種秧將該
1、2樓分割，並於92年4月25日將分割出之該3號2樓房舍所有權贈與被上訴人杜津杭。⒉霍劍平所建之系爭8號房舍嗣由被上訴人林許碧蓮於74年8月28日買受，而取得該房舍所有權。⒊夏諭所建之系爭32巷7號房舍，於73年5月5日由訴外人湛榮金買受取得後，嗣再於98年10月30日出售予被上訴人湛興之取得房舍所有權。⒋胡會俊所建之系爭6號房舍於80年3月28日由被上訴人伍幼惠（胡會俊之配偶）、胡大中、胡大為、胡大剛繼承取得系爭房舍所有權後，嗣於99年7月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦】等情。經查：
１、系爭49年撥地令，乃上訴人所屬前總政治部為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，而無償提供國有土地予倪光宗（上校）、霍劍平（中校）、夏諭（上校）、胡會俊（少將）等人自費興建系爭眷舍；該撥地令，核屬上訴人所屬前總政治部基於公權力，單方核准撥用國有土地予上開倪光宗上校等人，並生倪光宗上校等人得於撥地令所載國有土地特定位置及面積上建築眷舍之法律效果，揆諸前揭說明，自屬行政處分。又倪光宗上校等人依系爭撥地令興建之眷舍，渠等辦理第一次所有權登記之日期依序為：倪光宗-51年10月24日（原審更審前卷第115頁）；霍劍平-51年8月1日（同上卷第128頁）、夏諭-52年1月21日（同上卷第125頁）、胡會俊-51年11月7日（同上卷第121頁），是上開房屋，均屬眷改條例第3條第1項第3款所稱69年12月31日以前「政府提供土地由眷戶自費興建」完成之軍眷住宅甚明。
２、如上所述，凡在公有土地上「『自費興建』之建築物」經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款；該建築物應比照公產管理（71年6月8日修正發布之前開業務處理辦法第152條係規定「應列為公產管理」），不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業，於嗣後土地變更用途處理時，並應配合實施，不得異議；倘將眷舍出租、出借、經營工商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋，經列管單位給予一個月改善期限，仍未予改善者，「撤銷其『眷舍居住權』，收回眷舍」；若限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以「撤銷『眷舍居住權』，收回眷舍」。當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為「權益承受人」，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，「保留其輔助購宅權益」，收回眷舍封存不得再行改配；換言之，獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「『眷舍居住』權益」並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，仍須經由眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，並應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，始得承受住用原配住之公有眷舍。據此觀之，系爭房屋固屬前揭眷改條例第3條第1項第3款所稱69年12月31日以前「政府提供土地由眷戶自費興建」完成之眷舍，惟迄至主管機關（上訴人）確定規劃改建、並依眷改條例第22條規定徵求「原眷戶」是否同意改建前，系爭眷舍所有人除具有眷改條例第26條規定之情形外，仍以「合法持有（含居住權益承受人）」主管機關或其所屬權責機關核發之「國軍眷舍居住憑證或公文書」之住戶，始有決定是否同意改建及取得眷改條例第5條「享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」。簡言之，規劃改建眷村內眷舍之使用人，非當然具有眷改條例第3條第2項「原眷戶」之資格，並當然享有同條例第5條規定的「原眷戶權益」。
３、眷改條例第3條所謂「原眷戶」，係指「領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」。所稱「公文書」乃指「核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者」而言；原眷戶「遺失」居住憑證、相關公文書，「由列管權責單位審查認定之」。又一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶；且原眷戶不得兼為違占建戶。另眷舍列管單位於原眷戶死亡後，將眷舍居住憑證逕核發予其遺眷（含配偶或子女）者，以該居住憑證所載之遺眷認定為原眷戶；前述以遺眷身分取得原眷戶資格者，若係於85年2月6日以前（即眷改條例生效實施前）再婚，除其並無子女且再婚對象於當時為有眷無舍之現役軍人者外，即喪失居住權，不得為原眷戶，皆如上述。準此，以系爭眷舍而言，系爭撥地令核發之「相對人（倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊）」，或「取得眷舍列管單位於該相對人死亡後『依法核發』眷舍居住憑證的遺眷（含配偶或子女）」，該「撥地令」固屬眷改條例第3條第2項所指的「公文書」；但若非系爭撥地令之相對人、或非屬依法取得眷舍列管單位核發眷舍居住憑證之遺眷，縱持有該撥地令，仍難遽認該人亦為眷改條例第3條第2項所稱的「原眷戶」，並因而認其享有同條例第5條規定之「原眷戶權益」。
４、按：⒈本件倪光宗依系爭撥地令興建之系爭3號1、2樓房舍，於69年4月29日發生繼承之事實時，其配偶孫種秧有否經眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，而取得眷改條例第3條第2項及第5條規定之「原眷戶」資格，並有權表示是否同意上訴人規劃之前揭眷村改建？又其於92年3月27日將該房舍1、2樓分割後，復於92年4月25日將分割出之該3號2樓房舍所有權贈與被上訴人杜津杭眷舍，形同實質「一戶兩舍」，上訴人將被上訴人孫種秧及杜津杭均列為不同意改建之眷戶，並據此以原處分註銷系爭撥地令，於法顯有未合。⒉霍劍平依系爭撥地令所建之系爭8號房舍，於74年8月28日出售予林許碧蓮，被上訴人林許碧蓮有否經眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，而取得眷改條例第3條第2項及第5條規定之「原眷戶」資格，並有權表示是否同意上訴人規劃之前揭眷村改建？非無疑義，上訴人逕將之列為不同意改建之眷戶，並據此以原處分註銷系爭撥地令，於法尚有未合。⒊夏諭所建之系爭32巷7號房舍，於73年5月5日由訴外人湛榮金買受取得後，嗣再於98年10月30日出售予被上訴人湛興之，該湛榮金及被上訴人湛興之有否經眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，而取得眷改條例第3條第2項及第5條規定之「原眷戶」資格，並有權表示是否同意上訴人規劃之前揭眷村改建？已非無疑；且前開眷村之原眷戶是否同意改建，早於92年12月辦理並統計完竣（原審更審前卷第189-194頁），則迄至98年10月30日始買受取得該屋舍之被上訴人湛興之，上訴人將之列為不同意改建的原眷戶，亦非無推究之餘地，從而，上訴人以原處分註銷系爭撥地令，自嫌欠洽。⒋胡會俊依系爭撥地令建築之系爭6號房舍，於80年3月28日發生繼承之事實，其配偶伍幼惠及子胡大中、胡大為、胡大剛有否經眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」？再依眷改條例第5條規定「原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益」、「子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內（90年5月30日修正前為三個月內），以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益」，上訴人將胡會俊配偶伍幼惠及子胡大中、胡大為、胡大剛概列為不同意改建之眷戶，並據此以原處分註銷系爭撥地令，同非適法。
（六）綜上所述，上訴人100年1月12日國政眷服字第1000000641號書函以被上訴人等為相對人，通知被上訴人等關於註銷原始撥地令【上訴人所屬前總政治部49年1月11日以（49）詳議部字第0041號令】處分，確有違法，訴願決定未予糾正，予以維持，亦嫌欠洽。原審將上訴人該部分處分及訴願決定均撤銷，所持理由雖未盡相同，惟其結論並無不合，仍應予以維持。上訴意旨執持前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認可採；其上訴非有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 24 日
書記官 莊 俊 亨