最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第551號上 訴 人 林良霞訴訟代理人 張世興 律師被 上訴 人 臺北市商業處代 表 人 蔡宗雄上列當事人間申請復水復電事件，上訴人對於中華民國103年6月19日臺北高等行政法院102年度訴更一字第105號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人陳振龍於上訴人所有之臺北市○○區○○路○段○○巷○○號1樓及地下1樓建物（下稱系爭建物），設立「鑫網通資訊社」經營資訊休閒業，因未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例規定，經被上訴人多次處以罰鍰及命停止營業後，以100年5月23日北市商三字第10031852000號函對陳振龍即鑫網通資訊社裁處怠金新臺幣（下同）20萬元，並命於處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，及告誡如逾期仍未照辦，即依行政執行法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力，並副知上訴人。惟陳振龍逾期仍未停止經營上開資訊休閒業，被上訴人乃於100年6月21日會同相關單位斷絕系爭建物營業所必須之自來水、電力在案。嗣上訴人於100年6月28日以緊急陳情書，向被上訴人申請復水復電。經被上訴人審理結果，於100年7月7日以北市商三字第10032798400號函（下稱原處分）復，略以「主旨：臺端申請恢復臺北市○○區○○路○段○○巷○○號1樓及地下1樓建物之自來水、電力一案，查未符申請復水復電程序規定，歉難受理，請查照。．．．」等語。上訴人不服原處分，提起訴願，遭訴願決定以本件乃行政執行機關就復水復電即終止行政執行與否所為之通知，核其性質係有關執行措施，非屬訴願救濟範圍內之事項，而予以不受理之決定。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第43號判決（下稱前程序原審判決）駁回後，提起上訴。經本院102年度判字第472號判決（下稱前程序本院判決）將前程序原審判決廢棄發回原審法院審理，仍經原審判決駁回（上訴人請求確認原處分違法；原附帶請求損害賠償部分，上訴人在原審法院更為審理中撤回該部分之訴），上訴人猶不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點（下稱執行作業要點）第4點第1款規定，違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第6條規定無效，被上訴人依該要點，否准上訴人復水復電之申請，自屬違法。又行政執行法第32條未規定或授權執行機關得為「營業場所須自斷絕自來水或電力之日起6個月後方得申請復水復電」之限制，本件違規人係鑫網通資訊社，被上訴人斷水斷電後即無法經營而搬遷，已達被上訴人命其停止經營資訊休閒業之行政目的。如今額外限制建物所有人即上訴人6個月無水無電之處罰，逾越行政執行法第32條規定之權限。又上訴人本於屋主身分，為使系爭建物能正常使用行使財產權，申請復水復電，卻遭被上訴人否准，該否准決定屬行政處分，訴願決定認為原處分內容，性質係有關執行措施，非訴願救濟範圍內事項，係錯誤之法律見解。嗣上訴人於100年12月21日申請復水復電，被上訴人以100年12月29日函請臺灣電力股份有限公司、臺北自來水事業處協助辦理復水、復電事宜，分別於101年1月6日、101年1月10日恢復供電供水後，系爭建物始能使用等語，求為判決確認原處分違法。
三、被上訴人則以：執行作業要點係由臺北市政府產業發展局依地方制度法相關規定本於自治權限訂定之行政規則，並依法制程序送臺北市市議會備查，於法有據，應予適用，原處分自未違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第6條規定。又執行作業要點第4點訂有恢復供水供電原則，系爭建物非於自斷絕自來水或電力之日起6個月後申請復水復電，不符執行作業要點第4點規定。且上訴人100年6月28日緊急陳情書內容未檢附已經停止營業或現場已經清空的證據資料，無法證明已停業之事實等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠在行政強制執行程序中，行政機關行使公權力之行為，其性質有為行政處分，有為事實行為，各種執行行為，因其性質之不同，其救濟途徑亦有區別。斷水斷電是行政執行的手段，是特定場所停止營業之直接強制方法，上訴人於100年6月28日向被上訴人申請准予復水復電即恢復執行前之用水、用電狀態，核係終止執行程序之申請，被上訴人以未符規定之100年7月7日函文，已有准駁之表示，為行政處分，自得為行政爭訟之標的，上訴人於依法踐行訴願程序後，提起行政訴訟，於法即無不合。㈡被上訴人對義務人陳振龍即鑫網通資訊社經營之資訊休閒業營業場址，以斷絕營業場所必須之自來水、電力之直接強制方法施以行政執行，乃因陳振龍未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例規定，經被上訴人多次處以罰鍰及命停止營業暨處以怠金，均難達成「令陳振龍即鑫網通資訊社停止營業」之行政執行目的，遂以上揭直接強制執行之方式為之。因此，必須是鑫網通資訊社已因被上訴人以前開直接強制執行方式使鑫網通資訊社無法繼續經營而依處分內容停止營業，並將營業場所之相關營業設備搬離，始與行政執行法第8條第1項第1款「義務已全部履行或執行完畢」之規定相當。又依行政執行法施行細則第14條第2項規定可知，義務人或利害關係人必須踐行「書面陳明理由」、「檢附相關證明文件」及「向執行機關申請」等三個要件，始完成申請終止執行之必要程序。上訴人以100年6月28日陳情書申請復水復電，內容雖載明鑫網通資訊社經被上訴人斷絕為營業所必須之自來水、電力後，已搬遷一空等語，惟並未檢附足以證明系爭建物之營業場所相關營業設備已搬離之資料，被上訴人予以否准，於法即無違誤。上訴人所稱斷水斷電即完全無法營業乙節，忽略營業場所相關營業設備之是否搬離，不足為有利上訴人之認定等語，因認被上訴人原處分並無違法，乃予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原處分之法令依據即為執行作業要點第4點第1款之規定，而該規定已為本院前判決認其「逾越達成執行目的之必要限度（比例原則），且無法律授權，與法自屬有違，行政法院應予拒絕適用」，易言之，原處分並無合法之法令依據。惟原判決結論卻又認定原處分合法，卻未說明原處分之合法依據為何，顯與行政程序法第96條規定不符，並違反論理法則，實有判決不適用法規或適用不當與判決不備理由及理由矛盾之違法。㈡依行政執行法第8條第1項、行政執行法施行細則第14條規定，行政執行係以國家公權力為強制執行，如有應終止執行之情形，行政機關本身即負有主動「應依職權終止執行」及「應依職權調查有無本法第8條第1項各款所定情形」之義務，至義務人或利害關係人之申請，係屬義務人或利害關係人之權利，而非義務，且係提醒行政機關注意有無終止執行之情形。被上訴人對於上訴人100年6月28日陳情書，從未提及或要求尚需檢附資料，且原處分明載係依據執行作業要點第4點第1款規定而否准復水復電，與上訴人申請時有無欠缺有關文件無關。詎原判決將行政執行法施行細則第14條第2項規定，即就上訴人申請終止執行之權利，誤認係上訴人之義務，且以挑剔上訴人100年6月28日陳情書未檢附資料程序問題，肯認原處分之合法性，顯與上開規定有悖，並違反論理法則，而有判決不適用法規或適用不當之違法等語。
六、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法第15條、第23條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」第118條規定：「直轄市之自治，以法律定之。」中華民國憲法增修條文第9條第1項規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：．．．。」
２、地方制度法第1條規定：「（第1項）本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。（第2項）地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條、第3條規定：「本法用詞之定義如下：地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。．．．。」「（第1項）地方劃分為省、直轄市。（第2項）省劃分為縣、市（以下稱縣（市））；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市（以下稱鄉（鎮、市））。（第3項）直轄市及市均劃分為區。（第4項）．．．。」第14條、第18條第7款規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」「下列各款為直轄市自治事項：．．．關於經濟服務事項如下：㈠直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理。㈡直轄市自然保育。㈢直轄市工商輔導及管理。㈣直轄市消費者保護。」第25條、第26條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「（第1項）自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。（第2項）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。（第3項）前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。（第4項）自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」第27條、第28條規定：「（第1項）直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。（第2項）前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。（第3項）直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」「（第1項）下列事項以自治條例定之：法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」第30條規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。（第2項）自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。（第3項）委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。（第4項）第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。」
３、依據上開規定，可知：
（１）直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依地方制度法規定辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。其中關於「直轄市工商輔導及管理」，為直轄市自治事項；而有關地方制度之規定，地方制度法未規定者，適用其他法律之規定。
（２）直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則：
甲、「自治條例」應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約：
（甲）「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務」者，應以自治條例定之。
（乙）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，除法律另有規定者外，得規定處以新臺幣10萬元以下之罰鍰（得規定連續處罰之）；或處以其他種類之行政罰-即勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。前揭罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律（行政執行法）移送強制執行。
（丙）自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。
乙、直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其「法定職權」或「基於法律、自治條例之授權」，訂定自治規則：
（甲）「自治規則」應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為「規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則」。
（乙）地方行政機關訂定之「自治規則」，除法律或自治條例另有規定外，其屬法律授權訂定者，應函報各該法律所定中央主管機關備查；屬依法定職權或自治條例授權訂定者，應分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。
（３）「自治條例」與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。「自治規則」與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。
（二）次按：
１、中央法規標準法第5條、第6條規定：「下列事項應以法律定之：憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。關於人民之權利、義務者。關於國家各機關之組織者。其他重要事項之應以法律定之者。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
２、行政執行法第1條、第2條規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第3條、第4條第1項規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。」第8條、第10條規定：
「（第1項）行政執行有下列情形之一者，執行機關應依職權或因義務人、利害關係人之申請終止執行：義務已全部履行或執行完畢者。行政處分或裁定經撤銷或變更確定者。義務之履行經證明為不可能者。（第2項）行政處分或裁定經部分撤銷或變更確定者，執行機關應就原處分或裁定經撤銷或變更部分終止執行。」「行政執行，有國家賠償法所定國家應負賠償責任之情事者，受損害人得依該法請求損害賠償。」第27條、第28條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」「（第1項）前條所稱之間接強制方法如下：代履行。怠金。（第2項）前條所稱之直接強制方法如下：．．．斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。其他以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法。」第30條至第32條依序規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金。（第2項）依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」「（第1項）經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。（第2項）依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第二十七條之規定以書面限期履行。但法律另有特別規定者，不在此限。」「經間接強制不能達成執行目的，．．．執行機關得依直接強制方法執行之。」其施行細則第2條規定：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。罰鍰及怠金。代履行費用。其他公法上應給付金錢之義務。」第3條規定：「本法第三條所定以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度，指於行政執行時，應依下列原則為之：採取之執行方法須有助於執行目的之達成。有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。採取之執行方法所造成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡。」第14條規定：「（第1項）執行機關執行時，應依職權調查有無本法第八條第一項各款所定情形。（第2項）行政執行有本法第八條第一項各款所定情形之一者，義務人或利害關係人得陳明理由並檢附有關文件，申請執行機關終止執行。（第3項）執行機關終止執行時，應通知義務人及利害關係人。」
３、行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」第2條、第3條第1項規定：「（第1項）本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。（第2項）本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。（第3項）．．．。」「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」第4條、第7條、第9條、第10條分別規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」第159條、第160條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2項）行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」
４、自來水法第2條、第61條規定：「（第1項）自來水事業之主管機關：在中央為水利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）供水區域涉及二個以上行政區域之自來水事業，以其上一級之主管機關為主管機關。」「（第1項）自來水事業在其供水區域內，對於申請供水者，非有正當理由，不得拒絕。（第2項）無自來水地區居民，申請自來水供水之用戶設備外線費用，得由政府逐年編列預算補助，並應優先補助低收入戶；其施設簡易自來水者，亦同。（第3項）前項補助辦法，由中央主管機關定之。（第4項）第一項申請供水者，對拒絕供水如有異議，得申請主管機關核定之。」
５、電業法第5條、第57條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在地方為直轄市政府或縣（市）政府。」「電業在其營業區域內，對於請求供電者，非有正當理由，不得拒絕。」
６、臺北市資訊休閒業管理自治條例第1條規定：「（第1項）臺北市為管理輔導資訊休閒業，健全產業發展、維護社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，特制定本自治條例。（第2項）資訊休閒業之管理輔導，除其他法規另有規定外，依本自治條例之規定。」第2條、第3條規定：「（第1項）本自治條例所稱主管機關為臺北市政府產業發展局。（第2項）主管機關得將其權限委任臺北市商業處執行。」「本自治條例所稱資訊休閒業，指提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以非連線方式結合儲存裝置，供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第6條、第8條規定：「（第1項）經營資訊休閒業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記，並向主管機關辦妥營業場所地址登記後，始得營業。（第2項）辦理前項營業場所地址登記，應符合下列規定：營業場所應符合都市計畫法及土地使用分區管制之規定。營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。營業場所之衛生設施，應符合衛生法令之規定。」「（第1項）資訊休閒業之營業場所，應臨接寬度八公尺以上道路，並應距離高中、高職、國中、國小等學校二百公尺以上。但中央法規另有規定者，依其規定。（第2項）前項距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。（第3項）第一項之臨接道路，以營業場所之主要出入口為認定基準。」第18條規定：「（第1項）違反第六條第一項規定未辦妥營業場所地址登記而擅自營業者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並命令其停止營業。（第2項）經前項處分後，仍拒不停業者，得按月連續處罰。」第32條、第33條規定：「資訊休閒業者有本章各條項規定之違規情事者，除處罰該業者外，並得對其負責人或行為人處以各該條項規定之罰鍰。」「依本自治條例管理之營利事業負責人，在未繳清依本自治條例所處罰鍰前，主管機關不受理其新設立或變更擔任資訊休閒業之負責人或公司代表人之申請案件。」
７、「臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點」（下稱執行作業要點）設有如下相關規定：第1點：「為加強管理本市舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖啡茶室業及資訊休閒業，特訂定本要點。」第2點：「重大違規事件：．．．㈡未依臺北市資訊休閒業管理自治條例第六條規定辦妥營業場所地址登記而擅自經營資訊休閒業，經依臺北市資訊休閒業管理自治條例第十八條規定處罰鍰並命令停止經營前開業務達四次仍續違規營業者。㈢．．．。」第3點：「執行程序：㈠依行政執行法第三十條及第三十一條規定處怠金十萬元，如續違規營業者處怠金二十萬元。㈡經依前款裁處怠金二次仍續違規營業者，得依行政執行法第三十二條規定，斷絕營業所必須之自來水或電力。㈢第二點第三款情形，經處怠金十萬元，仍續違規營業者，得依行政執行法第三十二條規定，斷絕營業所必須之自來水或電力。」第4點：「申請復水復電程序：㈠營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電。㈡違規行為人申請復水、復電之條件：1.完納依臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例及臺北市資訊休閒業管理自治條例所處罰鍰。2.完納依行政執行法所處怠金。3.切結不再違規營業。」
８、綜合上舉中央法規標準法、行政執行法、行政程序法等法令規定整體觀察，可知：
（１）「憲法或法律有明文規定，應以法律定之」或「關於人民之權利、義務」等事項，應以法律定之；應以法律規定之事項，不得以命令定之。
（２）水、電乃「民生」所必需，政府有義務提供優質之民生用水與適當之電量。沒有水、電，足以影響人民之生活與財產權之有效利用，非有法律規定或法律明確之授權，不得限制人民用水、用電之權利。參以前揭自來水法第61條「自來水事業在其供水區域內，對於申請供水者，非有正當理由，不得拒絕」、電業法第57條「電業在其營業區域內，對於請求供電者，非有正當理由，不得拒絕」規定意旨觀之益明。
（３）行政執行，除公法上金錢給付義務（如罰鍰及怠金）逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處（現行政執行分署）執行者外，由原處分機關或該管行政機關為之：
（甲）行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。申言之，行政執行時，應依下列原則為之：採取之執行方法須有助於執行目的之達成。有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。採取之執行方法所造成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡。
（乙）行政執行有「義務已全部履行或執行完畢。行政處分或裁定經撤銷或變更確定。義務之履行經證明為不可能」等情形之一者，執行機關應「依職權」或「義務人、利害關係人之申請」終止執行；執行機關亦應依職權調查有無上開所定終止執行之情形，並於終止執行時，通知義務人及利害關係人。又行政執行，有國家賠償法所定國家應負賠償責任之情事者，受損害人得依該法規定請求損害賠償。
（丙）依法令或本於法令之行政處分負有行為義務而不為，或負有不行為義務而為之，其行為不能由他人代為履行者，執行機關得依其情節輕重處新臺幣5千元以上30萬元以下怠金（間接強制）；倘仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金，惟連續處以怠金前，除法律另有特別規定者外，仍應依規定以書面限期履行。
（丁）經間接強制不能達成執行目的時，執行機關得依上開「斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源」等直接強制方法執行之。
（４）「臺北市資訊休閒業管理自治條例」乃臺北市為管理輔導「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以非連線方式結合儲存裝置，供不特定人遊戲娛樂」資訊休閒業（營利事業），健全產業發展、維護社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，依據前揭地方制度法規定之直轄市自治事項（直轄市工商輔導及管理）所制定，並就違反該自治條例相關事項之「資訊休閒業者」處以罰鍰（得連續處罰）及其他種類之行政罰（如停止營業），並明定「臺北市政府產業發展局」為該自治條例所稱之主管機關，符合上開地方制度法規定，應予適用。
（５）系爭執行作業要點，係臺北市政府產業發展局「處理違反『臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例』暨『臺北市資訊休閒業管理自治條例』重大違規事件行政執行作業」，以加強管理該市「舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖啡茶室業及資訊休閒業」而訂定。核其規定全文，乃臺北市政府產業發展局為協助下級機關及屬官處理上開營利事業重大違規事件行政執行業務之處理方式、認定事實及行使裁量權所為技術性、細節性而訂頒之行政規則，其中第4點「申請復水復電程序」第1款「營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電」規定，未分別違規行為人是否業經原處分機關以「直接強制執行」之方法執行「斷絕違規行為人『營業場所』所必須之自來水、電力」而依處分內容停止營業，已達成執行目的，應依前開行政執行法規定終止執行-亦即應依職權或義務人、利害關係人之申請，恢復執行前（斷水、斷電前）之用水、用電狀態，一律「自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電」，不當限制營業場所所有權人或使用人生活所須之用水、用電與有效利用建物所有權之權利，逾越達成執行目的之必要限度（比例原則），且無法律授權，與法自屬有違，行政法院應予拒絕適用。
（三）末按：
１、行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名．．．。主旨、事實、理由及其法令依據。．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成決定-即「主旨」之所由依據；書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，如已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則。於此情形，為處分之機關非不得於事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供事實審行政法院調查審酌。又解釋行政機關行政處分之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意。
２、行政訴訟法第125條第1項、第136條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」前開行政訴訟法第125條立法理由記載：「行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，爰．．．規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第136條立法理由載稱：「本法修正後，行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴訟種類是否與公益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證責任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。『至其餘訴訟，當事人仍有提出證據之主觀舉證責任』，爰規定除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。
」準此可知，行政訴訟因涉及公益，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；而當事人於「確認訴訟」，仍有提出證據之主觀舉證責任，「倘其所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實」（本院36年判字第16號判例參照）。
３、行政訴訟法第243條第2項第6款「判決不備理由或理由矛盾」。所謂「判決不備理由」，凡判決未載理由，或所載理由不完備、不明瞭者屬之；至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。另所謂「判決理由矛盾」，係指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言。申言之：
（１）所謂判決不備理由，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內。
（２）判決書理由項下記載法律上之意見，祇須依其記載得知所適用者為如何之法規即可，縱未列舉法規之條文，亦不得謂判決不備理由。
（３）法院就當事人提出之各項攻擊或防禦方法及聲明之證據，僅就其中主要者予以調查審認，而就非必要者漏未斟酌，祇須漏未斟酌部分並不影響判決基礎，不得指為違法。換言之，倘證據所證明之事項，不能動搖原判決所確定之事實；或顯與已調查之證據重複；或待證事項已臻明瞭，無再行調查必要之證據等情形，事實審法院縱未予以調查，應認為不影響裁判之結果，當事人自不得憑以指為判決理由不備。
４、行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本條立法理由載明：「依本法規定，最高行政法院原則上為法律審，除別有規定外，無判斷事實之職權，故經廢棄原判決者，除前條應自為判決及第257條第2項應為移送判決之情形外，應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院，使更為裁判。最高行政法院為發回或發交判決時，就高等行政法院所應調查之事項應詳予指示，俾免往覆更審，徒增訟累。最高行政法院原則上既為法律審，除別有規定外，必因原判決經上訴之部分有不適用法規或適用不當之情形，始得將之廢棄，故其廢棄理由應有法律上之判斷。爰於第3項規定，受發回或發交之高等行政法院應受此項判斷之拘束，不許更持相異之見解，以收統一法令見解之效果。」
（四）本件上訴人前將其所有系爭建物出租予訴外人陳振龍設立「鑫網通資訊社」經營資訊休閒業，因陳振龍未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例規定，經被上訴人多次處以罰鍰及命停止營業後，以100年5月23日函處陳振龍（即鑫網通資訊社）怠金20萬元，並命於處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，及告誡如逾期仍未照辦，即依行政執行法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力，並副知上訴人。惟陳振龍逾期仍未停止經營上開資訊休閒業，被上訴人乃於100年6月21日會同相關單位執行斷絕系爭建物營業所必須之自來水、電力在案。嗣上訴人以100年6月28日陳情書，向被上訴人申請復水復電，陳情書載明：「主旨：請速准臺北市○○區○○路○段○○巷○○號1樓房屋予以復水、復電，請惠辦。
說明：前開房屋係屬陳情人所有，出租予房客，房客提供他人經營『鑫網通資訊社』。．．．。日前，經鄰居電話告知該『鑫網通資訊社』已搬遷一空，陳情人赴現場查看，始發現該房屋已搬空，且遭斷水、斷電，而房客亦避不見面。按違規人係『鑫網通資訊社』，且『鑫網通資訊社』既已搬遷該房屋，即不可能繼續營業，貴處之行政目的已達，自不應繼續停水、停電，讓陳情人無法出租該房屋，此等同懲罰非違規之陳情人。特此陳情，懇請貴處迅准予復水、復電，實感德便」等語；經被上訴人以系爭處分即100年7月7日北市商三字第10032798400號函復以：「主旨：台端申請恢復臺北市○○區○○路○段○○巷○○號1樓及地下1樓建物之自來水、電力一案，查未符申請復水復電程序規定，歉難受理，請查照。說明：復台端100年6月28曰緊急陳情書暨依臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點辦理。查於臺北市○○區○○路○段○○巷○○號1樓及地下1樓經營資訊休閒業之鑫網通資訊社，因違反臺北市資訊休閒業管理自治條例之規定，『未依本處所為行政處分限定期限，履行停止經營資訊休閒業之義務』，本處業以100年5月23日北市商三字第10031852000號函處陳振龍（即鑫網通資訊社）怠金新臺幣20萬元整，『並命令於本處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，如逾期仍未照辦，即依同法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力』，並副知台端（建物所有權人）善盡所有權人監督責任督促使用人改善；『惟該址仍違規經營資訊休閒業』，『本處遂依行政執行法第32條規定，於100年6月21日會同相關單位斷絕鑫網通資訊社相關營業場所營業所必須之自來水、電力』。復查『臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點』規定，『營業場所經依該要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電』。所請恢復旨揭地址自來水、電力之事宜，請依前開規定辦理。．．．」等語。上訴人不服，提起訴願，遭受理訴願機關臺北市政府訴願決定不受理（100年11月3日府訴字第10009131700號）；上訴人仍不服，於101年1月9日向原審提起行政訴訟，請求：
「訴願決定及原處分均撤銷。被告（即被上訴人）應給付上訴人54萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。」並於起訴前再以100年12月21日陳情書向被上訴人申請復水、復電，經被上訴人以100年12月29日北市商三字第10035765800號函請臺北自來水事業處東區營業分處及臺灣電力股份有限公司臺北北區營業處稱：「主旨：林良霞君申請本市○○區○○路○段○○巷○○號1樓建築物復水復電乙案，請查照。說明：依據林良霞君100年12月21日陳情書辦理。旨揭地址前經本處依行政執行法第27條第1項及第32條規定於100年6月21日執行斷水斷電，今該址建築物所有權人依規定於斷絕自來水及電力之日起6個月後申請復水復電，惠請協助辦理復水復電事宜」（原審更審前卷第72頁）等語；嗣並經被上訴人電詢確認已分別於101年1月6日、10日恢復供電、供水無訛，上訴人乃於原審言詞辯論期日（101年4月12日）經由審判長闡明後變更訴之聲明為：「確認原處分違法。被告（即被上訴人）應給付上訴人54萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息」（原審更審前卷第74至76頁），遭前程序原審判決駁回其訴。上訴人不服，提起上訴，經前程序本院判決以：【⒈系爭執行作業要點．．．其中第4點「申請復水復電程序」第1款「營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電」規定，未分別違規行為人是否業經原處分機關以「直接強制執行」之方法執行「斷絕違規行為人『營業場所』所必須之自來水、電力」而依處分內容停止營業，已達成執行目的，應依前開行政執行法規定終止執行-亦即應依職權或義務人、利害關係人之申請，恢復執行前（斷水、斷電前）之用水、用電狀態，一律「自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電」，不當限制營業場所所有權人或使用人生活所須之用水、用電與有效利用建物所有權之權利，逾越達成執行目的之必要限度（比例原則），且無法律授權，與法有違，行政法院應予拒絕適用。原判決未衡酌前開所舉法律相關規定意旨，據以審查判斷被上訴人拒絕上訴人100年6月28日就系爭建物復水、復電之申請所適用之系爭執行作業要點第4點第1款規定是否違反法律保留或逾越行政執行所必要之限度（比例原則），逕認系爭執行作業要點（含其中第4點「申請復水復電程序」第1款規定）尚無違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第6條（原判決誤載為第7條）規定，予以援引適用，已嫌未洽。】【⒉．．．原審未調查審認上訴人以100年6月28日陳情書申請被上訴人復水、復電所載系爭建物承租人即訴外人陳振龍（「鑫網通資訊社」）經被上訴人斷絕為營業所必須之自來水、電力後，已搬遷一空乙節是否屬實，即採信被上訴人之主張，援引系爭執行作業要點第4點第1款規定，認被上訴人系爭處分尚非無憑；並以被上訴人於接獲上訴人「100年12月21日申請」復水、復電函後，即以100年12月29日函請臺電公司、臺灣自來水事業處協助辦理系爭建物復水、復電事宜，嗣並經電詢確認已分別於101年1月6日、10日恢復供電、供水無訛，而認本件尚無所謂權利因原處分已執行完畢而不存在或致失效力之問題，並無「即受確認判決之法律上利益」可言，上訴人之訴（確認原處分違法部分），依其所訴之事實，欠缺權利保護之必要，無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，應以判決駁回之；至於上訴人請求被上訴人應給付上訴人54萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息部分，因訴之駁回（確認原處分違法部分）而失所附麗，亦應予駁回。揆諸前揭規定及說明，於法亦有未合。】【被上訴人原處分是否違法，尚有事實未明】等由，將前程序原審判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決；上訴人於原審更審中分別具狀及以言詞撤回前揭有關損害賠償部分之訴-即僅聲明求為判決「確認原處分違法」（原審更審卷第54、82頁）。原審依據前程序本院判決所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，及指示應調查之事項，就「關於可否適用系爭執行作業要點關4點第1款『營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電』規定」乙節，載明：本件應受前程序本院判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針，而拒絕適用前開作業要點第4點第1款規定。並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，就「關於本件是否符合行政執行法第8條第1項第1款應予終止執行之情形」部分，以：「被上訴人對義務人陳振龍即鑫網通資訊社經營之資訊休閒業營業場址，以斷絕營業場所必須之自來水、電力之直接強制方法施以行政執行，乃因陳振龍未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例規定，經被上訴人多次處以罰鍰及命停止營業暨處以怠金，均難達成『令陳振龍即鑫網通資訊社停止營業』之行政執行目的，遂以上揭直接強制執行之方式為之。因此，必須是鑫網通資訊社已因被上訴人以前開直接強制執行方式使鑫網通資訊社無法繼續經營而依處分內容停止營業，並將營業場所之相關營業設備搬離，始與行政執行法第8條第1項第1款『義務已全部履行或執行完畢』之規定相當。」「又執行終止與否，影響義務人或利害關係人之權益，若執行機關不依職權終止時，義務人或利害關係人亦得申請終止。依行政執行法施行細則第14條第2項『行政執行有本法第8條第1項各款所定情形之一者，義務人或利害關係人得陳明理由並檢附有關文件，申請執行機關終止執行』之規定可知，義務人或利害關係人必須踐行『書面陳明理由』、『檢附相關證明文件』及『向執行機關申請』等三個要件，始完成申請終止執行之必要程序。本件上訴人以100年6月28日陳情書申請復水復電，內容雖載明鑫網通資訊社經被上訴人斷絕為營業所必須之自來水、電力後，已搬遷一空等語，惟並未檢附足以證明系爭建物之營業場所相關營業設備已搬離之資料（見原處分卷所附上訴人100年6月28日緊急陳情書），被上訴人予以否准，於法即無違誤。上訴人所稱斷水斷電即完全無法營業乙節，忽略營業場所相關營業設備之是否搬離，不足為有利上訴人之認定，自屬當然」等語，為其論據，因認被上訴人原處分否准上訴人100年6月28日申請復水、復電之決定並無違法，而駁回上訴人在原審之訴。查行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，業如上述；本件被上訴人以原處分否准上訴人系爭復水、復電之申請，雖未援引行政執行法第8條第1項第1款及同法施行細則第14條第2項規定，惟原審探求原處分之真意時，已通觀系爭處分全文，斟酌被上訴人作成系爭處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，據以判斷上訴人系爭申請，與前揭行政程序法規定終止執行之規定不符，原處分否准上訴人之上開申請，於法並無不合，遂駁回上訴人請求「確認原處分違法」之訴，徵諸原處分主旨及說明二所載意旨，尚無違誤。
（五）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨，執持前詞，指摘原判決不適用法規或適用不當、或判決不備理由及理由矛盾，求予廢棄，均難謂可採；其上訴非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 24 日
書記官 莊 俊 亨