最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第58號上 訴 人 鄭蓓蕾
李川張俊德劉金昌李文宗劉長治（即劉郭文秀之承受訴訟人）劉長屏（即劉郭文秀之承受訴訟人）李護為余祖耀應業臺湯相峰嚴學周（即林美英之承受訴訟人）楊一偉（即楊吳可丹之承受訴訟人）周培璋（即周炳義、周李卓荍之承受訴訟人）王經定上 十五 人共 同訴訟代理人 蔡鴻杰律師
李亭萱律師上 訴 人 胡順華
吳厚湘孫鏡蓉吳海緣（陳菊英之法定繼承人）吳芳莉（陳菊英之法定繼承人）吳芬莉（陳菊英之法定繼承人）吳忠誠（陳菊英之法定繼承人）吳蔓莉（陳菊英之法定繼承人）傅梁璜（即傅洪讓之承受訴訟人）傅梁琨（即傅洪讓之承受訴訟人）傅梁瑜（即傅洪讓之承受訴訟人）傅青媛（即傅洪讓之承受訴訟人）柯松源韓斌屠龍韻津（即屠由信之承受訴訟人）上 十五 人共 同訴訟代理人 駱怡雯律師上 訴 人 劉長胤（即劉郭文秀之承受訴訟人）
嚴欣（即林美英之承受訴訟人）嚴玲（即林美英之承受訴訟人）楊少贛（即楊吳可丹之承受訴訟人）楊少芬（即楊吳可丹之承受訴訟人）周培瑜（即周炳義、周李卓荍之承受訴訟人）周培瑛（即周炳義、周李卓荍之承受訴訟人）被 上訴 人 國防部代 表 人 嚴明上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國102年9月25日臺北高等行政法院100年度訴更一字第196號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、㈠高雄市明建新村（下稱明建新村）為國軍老舊眷村，被上
訴人於民國92年12月4日及5日，由所屬總政治作戰局（102年1月1日更銜為政治作戰局，下稱政治作戰局），依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會，備具改（遷）建第一階段（認證）說明書，說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。該眷村原眷戶有3／4以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。
㈡旋被上訴人所屬海軍總司令部（現更名為海軍司令部，下
稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書、法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報被上訴人以93年12月24日勁勢字第0930019191號令（下稱93年12月24日令）核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，以為細部規劃參考。復於94年4月19日及20日舉辦高雄市自治新村改建基地第二階段（規劃草案）說明會，說明原眷戶如欲變更其改建需求選項者，應於說明會後30日內（即94年5月18日及19日前），逕至法院變更原認證選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。嗣被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部（下稱海軍陸戰隊指揮部），以上訴人未配合辦理該眷村改建案之法院認證，為給予不同意改建之原眷戶陳述意見之機會，以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函（下稱95年12月19日函）請上訴人於96年1月15日前提出陳述書，上訴人雖於96年1月15日具文，惟未就不同意改建部分提出陳述書。海軍司令部再以96年2月14日渝眷字第0960001120號函（下稱96年2月14日函）請上訴人於96年3月1日前提出陳述書，上訴人仍未據辦理。
㈢其後海軍司令部乃將該軍列管不配合國軍老舊眷村改建之
眷戶清查情形呈報被上訴人，被上訴人遂以上訴人未於明建新村第一階段說明會後3個月期限內，提交改建同意認證書，乃以98年1月10日國政眷服字第0980000344號函（下稱原處分），依眷改條例第22條規定，註銷上訴人明建新村眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人不服，經提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第1791號判決駁回。上訴人不服，提起上訴，經本院100年度判字第1632號判決廢棄原判決發回原審更為審理，原審法院復以原判決駁回其訴，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）眷改條例施行細則第20條第1項並無授權主管機關可將認證期限書面通知之法定權限移轉予其他機關行使，被上訴人僅以89年5月19日（89）祥址字第05728號令（下稱89年5月19日令）授權所屬政治作戰局進行說明會之公告作業，並未授權其進行眷改條例施行細則所定以書面通知原眷戶於3個月之法定期限內提出改建同意之權限，則政治作戰局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（下稱92年11月25日公告），對高雄市明德新村、建業新村依眷改條例進行改建意願認證程序並召開說明會，確有違反眷改條例及行政程序法之規定。
（二）明德新村與建業新村為二個不同村里單位之眷村，不得列為條件相近眷村而共同規劃改建。況建業新村原眷戶為451戶，高於明德新村57戶甚多，若將二村合併計算，形同剝奪明德新村原眷戶同意改建之權利。且被上訴人於辦理第一階段說明會及改建意願認證作業前，未依法辦理原眷戶、違占建戶身分資格清查，在原眷戶總戶數尚未確定的情況下，即主觀概括核算，進而同意改建，顯屬違法。
（三）原處分是否合法，取決於合法之公告、認證程序及同意改建眷戶比例。本件明德新村與建業新村之合法認證人數，因其中：逾期認證者10份、重複認證者22份、非原眷戶所提出之申請書者102份，有提出認證申請書卻經被上訴人認定為不同意改建眷戶而註銷原眷戶權益者19份、依海軍後勤司令部93年4月30日沛眷字第0930007213號函附原眷戶認證基本資料之原眷戶身分證字號有8位與實際不符、申請書上文字記載遭塗改，卻未經申請人或公證人予以註記說明者9份、申請書有非經本人親自簽名者194份、申請書上未經本人親自簽名者44份、申請書記載之書立日期，與公證人之認證日期顯然不同者162份、於認證期間同時提出2份內容完全不同之申請書，則應以最後到達之意思表示內容作為認定之依據者36份、認證期間經過後以存證信函註銷前已提出之認證申請書者12份、非國軍眷舍管理表所記載之親屬所提出者10份、享用華夏等基金貸款後再經列管違法核配眷舍，應認定已不具備原眷戶身分者21份；且部分認證書亦同時存在不得辦理眷舍權益承受、境外作成而未經相關機關證明、逾期認證等瑕疵，該等公證書亦應無效力。準此，被上訴人提出之412份申請書中，僅有46份申請書具備合法認證之改建同意效力，僅占原眷戶508戶中之9％，而未達3／4改建同意要件。
（四）眷改條例第22條第1項所稱之不同意改建眷戶，應係指不具備原眷戶資格之人、或於確定實行改建後拒絕依據改建期程搬遷，以及其他阻礙國軍老舊眷村更新之情形而言。上訴人於本件改建程序中僅係表達不同意改建之意見，此意見之表達僅影響原眷戶全數3／4以上同意之計算結果，上訴人並無任何拒絕依據改建期程搬遷及其他阻礙國軍老舊眷村更新之行為存在，被上訴人認定上訴人為不同意改建眷戶，已悖離上訴人表達意見之目的與眷改條例之立法目的。且辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二及伍之三規定，將不同意改建之眷戶，擴大解釋包含依法表達不同意改建意見之眷戶，除未經法律授權，即剝奪原眷戶依法表達不同意改建意見之權利，亦已增加法律所無之限制，被上訴人依該規定註銷上訴人之眷籍與原眷戶權益，已然違法。
（五）海軍陸戰隊指揮部95年12月19日函與海軍司令部96年2月14日函並未曾送達上訴人，且該等函文僅在說明將註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並請上訴人陳述意見，均未提供上訴人有改變不同意改建意見之機會，被上訴人給予表示同意改建之眷戶有改變認證選項之機會，卻未給予上訴人改變不同意改建意見之機會，顯然就規範事物性質之差異而為不合理之區別對待，且其未選擇其他對上訴人權益限制較輕微之手段，逕採取侵害程度最強烈之手段，註銷上訴人原眷戶資格，有違比例原則，原處分復未說明裁量因素，亦有理由不備之違法。另本件原有條件配合改建戶為146戶，被上訴人僅選擇性註銷80餘戶之眷籍，且被上訴人對明德新村及建業新村99戶未參加眷村改建認證申請之眷戶，應視為不同意改建戶，然被上訴人實際處理狀況卻有雙重標準，而有差別待遇存在。
（六）眷舍居住憑證為列管軍種依廢止前國軍軍眷業務處理辦法，對於申請核配眷舍之有眷官兵所作成之配舍處分，而原眷戶權益為依眷改條例所享有之權益。眷改條例第22條所稱得註銷之情形，並非以眷舍居住憑證之核發處分以及原眷戶權益之賦予違法為依據，而係為合法行政處分廢止之法律依據。本件被上訴人係以明德新村與建業新村經改建認證程序全村同意改建人數超過3／4為理由作成註銷上訴人原眷戶資格處分，然政治作戰局所定之認證期限至93年3月3日即已屆滿，被上訴人遲至98年1月10日始作成原處分，已逾行政程序法第124條所定2年除斥期間，其廢止原授益處分並非合法等語，並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
（一）早期眷村依國軍軍眷業務處理辦法所定，各眷村均應設有自治會，本件明建新村雖含有門牌編定為明德新村、建業新村二者，惟實質上地理位置接近且為單一之明建新村自治會管理，係同一眷村，被上訴人辦理國軍老舊眷村改建，除以地理位置相近者一體規劃外，並以管理上是否可視為同一眷村為區分，此乃被上訴人之行政專業判斷範疇。
（二）上訴人所處明建新村之原眷戶總數計508戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3月4日前）已辦理認證者共計399戶，已逾原眷戶戶數3／4，故依眷改條例第22條規定，本件明建新村為同意改建之眷村，自應辦理改建。又眷改條例第22條所稱之不同意改建之眷戶，係指逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，或係阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者而言。上訴人未依限配合辦理並提交改建同意認證書，確屬不同意改建之原眷戶，被上訴人自得依眷改條例第22條規定註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益。
（三）原眷戶權益乃基於眷改條例所創設，並非主管機關以行政處分形成，故眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，係不利處分，非授益處分之廢止，並無行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制。
（四）本件明建新村同意改建之原眷戶戶數業逾3／4，縱嗣後被上訴人有給予逾期認證者再為認證之機會，亦係基於明建新村業為同意改建眷村此一基礎所為，並不因此影響明建新村是否為同意改建眷村之認定，上訴人始終不同意改建或未為表示，亦與原未辦理改建認證而嗣後願意配合辦理改建者之情形有別，自難謂有違反平等原則之情事。況被上訴人亦曾屢次通知上訴人不同意改建之法律效果及給予陳述意見之機會，多年協調溝通未果始行註銷上訴人原眷戶權益，難謂被上訴人有裁量逾越或濫用之違法。
（五）至於上訴人主張部分原眷戶不具備眷改條例第20條第1項所定要件而不應計入3／4法定門檻部分，已據被上訴人提出相關資料說明釐清等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：
（一）眷舍改建配售是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，被上訴人所頒佈有關眷改條例之施行細則、辦法等規定，係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法。
（二）被上訴人以89年5月19日令授權政治作戰局辦理眷改條例內原眷戶說明會公告作業，並於92年12月4日及5日舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會及備具改（遷）建第一階段（認證）說明書，說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。上訴人所處「明建新村」之原眷戶總數計508戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3月4日前）同意改建之原眷戶比例已逾3／4。上訴人未辦理認證，且無明確表示同意改建之證明，從而被上訴人認定上訴人為不同意改建之眷戶，依眷改條例第22條規定，註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法並無不合。
（三）本件改建確係由被上訴人基於主管機關之地位所進行，政治作戰局僅依被上訴人89年5月19日號令辦理國軍老舊眷村改建相關事宜，系爭自治新村改建基地之眷村改建，相關改建事宜由被上訴人指揮下級機關協助辦理，屬行政協助行為，無違眷改條例與行政程序法之規定。至於老舊眷村如何整體分區規劃，立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關做政策上之價值判斷，在判斷餘地範圍內，行政機關之判斷除有顯然違法之情事外，原則上行政法院應予尊重行政機關之專業認定。查系爭明建新村雖含有「明德新村」、「建業新村」，惟管理上向為單一「明建新村」自治會管理，其地理位置上亦相近，被上訴人依眷改條例第6條規定認為條件相近，將之合併為明建新村一眷村處理，洵屬有據。上訴人主張門牌編定為明德、建業新村二者配住眷戶之官階、身份不同，應分別規劃云云，核與司法院釋字第485號解釋意旨有違，並不足採。
（四）上訴人主張被上訴人無法確實證明原眷戶總數為508戶，被上訴人所提合法認證書412份有諸多違法之處，不應計入3／4之法定門檻等情，茲分別認定如下：1.經原審法院97年度訴字第2051號確定判決認定明建新村原眷戶總數為508戶無訛。2.關於本案系爭認證請求異議事件，雖經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）100年度聲更(一)字第1號民事裁定，將民間公證人王振華事務所就本案相關之張怡玫等204件認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為適當之處置，然經李慎德等人提起抗告，高雄地院以100年度抗字第234號民事裁定認定，上開案件所涉認證書並無任何效力上之瑕疵，上訴人主張系爭認證書有不符合公證法規定之處，洵不足採。又上訴人倘就前揭認證書以外之認證書，仍認其涉有違法之處，要屬對於公證人辦理系爭認證書認證事務有所疑義，應依公證法第16條、第17條之規定，向高雄地院提出異議，而非於本案為否定認證效力之主張。3.上訴人主張陳業等10戶為逾期認證之眷戶，應予扣除；及張永鐘等3戶重複認證，應扣除重複繳交3份，應屬有理。4.同意改建之原眷戶戶數是否超過法定門檻，自應以於法定期限內經繳交認證書之原眷戶為計算之基礎，張家麟等19戶雖於法定期限屆至後，以存證信函表達變更同意改建之意願，並不影響被上訴人將之列為同意改建之原眷戶戶數。5.趙國慶等14戶是否具眷改條例所稱之原眷戶資格者，係以眷戶是否領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為認定標準，並非以門牌號碼為據，縱該14戶有門牌編制相同之情事，今該14戶既皆具原眷戶身分，且均於法定期限內提出經認證之同意改建申請書在案，被上訴人將之計入同意改建原眷戶之戶數，並無違誤。6.是否具備原眷戶資格係以是否具有公文書為準，管理名冊上之資料或有誤植，並不影響原眷戶本人到場認證之資格。胡明諄等8戶之認證書均確實由公證人予以公證，當為合法有效之認證書，上訴人雖認部分認證書是否為本人簽署有所疑慮，然此皆為上訴人等一己之猜測，並無任何具體事證足資證明。7.針對張怡玟等15戶申請書之內容有修改當事人及公證人未蓋簽章證明、安國祥等164戶簽名不符、曾國安等36戶申請書上之申請人姓名均為電腦打印、曾妙錦等74戶之申請書簽章日期與認證日期明顯不同之情形，系爭認證書既經高雄地院確認其並無任何效力上之瑕疵，則上訴人再於本件訴訟中爭執系爭認證書有不符合公證法所規定認證程序之情形云云，洵不足採。至於上訴人以外其他明建新村不同意改建之原眷戶，另以他案就認證申請書向民事法院提起異議，因本件上訴人並非該案之當事人，不受該案裁定之拘束，是該案尚未終結仍繫屬於高雄地院，然其結論與本件無涉。8.關於麥莉安等5戶同時簽不同意認證書、羅會沅等7戶配偶權益承受未釐清、韓家發等8戶子女權益承受未釐清之情形，上訴人等雖表示其於期限內已另立「高雄市自治新村」改建基地明建新村原眷戶有條件不同意眷村改建聲明書等節，惟其並未於期限內送達予被上訴人，自不足採認，是不生影響認證期限屆滿前已同意眷村改建原眷戶戶數之效力。9.上訴人認為原眷戶或其配偶之死亡日期遭遮掩，無從認定權益承受是否於期限內完成。惟原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，符合條件資格者，主管機關方為權益承受之公文書，且該公文書蓋有官印，該公文書推定為真正，上訴人未有反證推翻之前，該公文書具有完全之形式證據力。上訴人此部分之主張，洵屬無據。10.上訴人主張無權益承受文號之非原眷戶所提出之申請書，應予扣除，惟只要承受事由發生於認證期限前，於認證期限前即為住民，縱使申請承受或核定承受日期逾認證期限，於核定承受時起，應認補正其資格，而得為原眷戶之適格，得行使同意權。除其中原眷戶林蔭中、李繼華部分，經比對眷舍管理表冊所附資料，及被上訴人於審理中所提出之其他原眷戶承受權益憑證，未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，應予刪除；另申請書由王洪鈞等8人，經比對非屬「國軍眷舍管理表」列得承受之親屬，應予刪除外，原眷戶之配偶或其子女，如於法定條件下申請承受權益，即可承受原眷戶之相關權益。11.上訴人主張享用華夏等基金貸款仍違法核定配舍並取得原眷戶身分部分：行政機關並無違法核配眷戶權益，反係合法收回貸款與貼息。
（五）上訴人復主張眷改條例第22條賦予被上訴人對於不同意改建眷戶行使裁量權，被上訴人對於未依限提出同意改建認證之原眷戶給予第2次認證機會，卻未經裁量逕行註銷上訴人之權利，顯違反比例原則與平等原則云云，惟被上訴人亦曾給予上訴人認證之機會，惟上訴人始終不同意改建，核與該原未辦理改建認證而嗣後願意配合辦理改建者之情形有別，並無上訴人所稱違反平等原則之情事。
（六）行政程序法第124條廢止權之除斥期間係對於授益之行政處分為廢止時，始有適用之餘地，然原眷戶權益既非授與利益之行政處分，則其註銷處分，尚難認有行政程序法第124條所定之2年除斥期間之限制。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」96年1月3日修正前眷改條例第1條第1項前段、第2條第1項、第3條及第22條定有明文，又前開眷改條例第22條之規定，嗣經96年1月3日修正為同條例第22條第1項，並規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」
（二）又眷改條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」，而依被上訴人89年6月23日（89）祥祉字第07351號令頒布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項亦規定：「……伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：一、因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。……
二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。……」參諸司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」之意旨，被上訴人為安定國軍在臺眷屬生活，對於軍眷眷舍房地及分配之管理，本得發布相關規定以供遵循。眷改條例之制定乃基於興建住宅照顧原眷戶之立法目的，雖兼有其他如加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益等社會政策之考量，惟其本質仍具眷舍管理性質，故主管機關本得為必要合理之規範。再者，眷改條例所規定原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，屬給付行政範疇，是原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，屬低密度法律保留，眷改條例第29條既已授權被上訴人就施行細則為規定，則被上訴人就眷村改建，本應基於其行政之積極性、公益性，並酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形而為規劃，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據外，有其整體性考量之自由形成空間，是被上訴人公布上開施行細則、注意事項，屬辦理國軍老舊眷村改建業務之細節性、技術性規定，核無悖於眷改條例立法目的及法律保留原則，被上訴人據以行政，即無不合。
（三）經查：
1、被上訴人以89年5月19日令，授權所屬政治作戰局以92年11月25日公告，於92年12月4日及5日舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含本件明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會作業，公告事項載明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。其後，上訴人未於第一階段說明會後3個月內，配合辦理並提交改建同意認證書，經被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部以上訴人未配合辦理該眷村改建案之法院認證，以95年12月19日函限期請上訴人於96年1月15日前提出陳述書；嗣再經海軍司令部以96年2月14日函限期請上訴人提出陳述書，上訴人均未據以辦理同意改建之認證，而明建新村已有逾法定比例3／4以上之原眷戶同意改建，上訴人為不同意改建之原眷戶等情，為原審所確認之事實，是原判決認被上訴人依眷改條例第22條之規定，以原處分註銷上訴人之原眷戶權益及眷舍居住憑證，尚無不合。
2、上訴人主張原處分所援引之辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二所定「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書，或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」，違反眷改條例立法目的及規範意旨，增加法律所無之限制一節，經查，依行為時眷改條例第22條之立法設計，係以同意改建之原眷戶人數是否超過規劃改建眷村眷戶總數3／4以上，作為主管機關得否進行規劃改建之基礎，且依同條例施行細則第20條之規定，原眷戶同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證，此為原眷戶行使同意權之法定期間及方式，故原眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請及認證書，主管機關無以認定其同意改建規劃，是前開注意事項認此情形屬不同意改建之眷戶，為符合眷改條例第22條之解釋，應無不合。且查，規劃改建之眷村，如得原眷戶3／4以上同意，依法得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，免因少數眷戶之不同意見，妨礙多數眷戶參加改建之權益；反之如未達眷戶3／4同意，依同條例施行細則第20條之規定，則不辦理改建，並於該條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。是眷改條例第22條原眷戶同意權之行使，有其公法上特定之法律效果，並非僅係單純意見表達，且眷戶行使同意權之對象，即為主管機關就改建眷村所為之規劃內容，眷戶自不能就規劃之內容為擴張、限制、或變更，因擴張、限制、或變更後之內容已與主管機關之規劃有別，縱有同意之表示，已難認係同意原規劃改建之內容，是前開注意事項有關「擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，應屬有據，無違眷改條例第22條之規定，亦未增加法律所無之限制，上訴人主張前開注意事項有違眷改條例賦予原眷戶意見表達自由之規範意旨，洵非可採。
3、上訴人雖另主張被上訴人所屬政治作戰局非眷改條例主管機關，被上訴人違法授權其所進行改建作業程序，有違眷改條例與行政程序法之規定云云，惟查，行政主體內部為層級構造之行政組織，由上級機關領導下級機關執行法律，上級機關本具有指揮權，就組織分工、特定事務之處理方式等得為指示。本件被上訴人為眷改條例之主管機關，所屬政治作戰局依行為時即91年2月6日公布之國防部總政治作戰局組織條例（已於103年1月29日廢止）第3條第6款規定，掌理眷村改建政策之企劃及督導事項，被上訴人為辦理眷改條例所授與之權限與任務，依其機關內部組織法規之分工，以89年5月19日令指揮具有掌理眷村改建政策之企劃及督導事項權責之所屬政治作戰局，協助辦理眷改條例相關公告及法定說明會等事項，核屬行政機關組織分工，自與違法之權限移轉有別，是原判決認此無違眷改條例及行政程序法，洵非無據，上訴人主張原判決違背法令，核無可採。
（四）又上訴人爭執原審就明建新村原眷戶已有3／4以上同意改建之認定，惟查：
1、被上訴人於原審提出認證書共412份，有高雄市「自治新村」改建基地「明建新村」原眷戶第一次認證書存卷可證，經查：
⑴前開認證書，其中逾期認證者10戶（陳業、王哲佳、林尤
秀欽、周吳培基、賈智龍、牟永鐘、關鳳臣、陳器、陳紀宗、林章鳳）、重複認證者3戶（張永鐘、劉純清、李祖基）、眷籍未確定者2戶（林蔭中、李繼華）、非國軍眷舍管理表列親屬者8戶（王洪鈞、張嘉淦、宋貫一、王立中、張寶盆、林學桂、馬紀友、郭發鰲），應予扣除等情，為原審所確認之事實，核此認定與卷內證據並無牴觸，堪以採取。
⑵原判決據此計算已於法定期間同意改建之原眷戶共389戶
（000-00-0-0-0=389），已逾508戶之3／4（76.57％），上訴人雖主張應以被上訴人審查合法認證之原眷戶399人為扣除基礎云云，惟本件被上訴人於訴訟中提出其所收受之412份認證申請書影本供核，原判決以此為基礎，就上訴人主張有不合法情形者予以查證，並依調查證據結果扣除不合法認證書之原眷戶，自無不合，上訴人主張原判決未以被上訴人自認之399份認證書作為扣除基礎，有認定事實與證據不符之違法情形，應難憑採。
⑶上訴人復主張原判決既以412份認證書作為計算依據，惟依
原判決原眷戶附表所示，其於認證與否欄載明「是」者，少於412份云云，惟查原判決附表係作為說明明建新村508名原眷戶姓名、住址、資格、同意認證及是否納入同意改建原眷戶之用，是部分原眷戶提交之認證書雖有重複，然原判決附表既係就被上訴人列管之明建新村508位原眷戶依序製作，自無重複臚列之情形，故其上記載已經認證之人數，與認證書份數自有不同，上訴人執此主張原判決違誤，亦非有據。
2、上訴人雖主張張家麟等19戶於認證期限屆至後，變更同意改建意願，以存證信函不同意改建意願；另麥莉安等5戶同時簽不同意認證書云云，惟按，「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」行為時眷改條例施行細則第20條第1項定有明文，是確定同意改建之原眷戶是否超過眷改條例第22條所定3／4比例，即應以於法定期限內，向主管機關提出同意認證書之原眷戶為計算基礎，如同意改建眷戶達眷戶總數3／4以上，主管機關即得據此為規劃改建，原眷戶後續是否變更同意改建之意願，不影響主管機關前已踐行法定程序所確認之事實。經查，上訴人所指張家麟等19戶及麥莉安等5戶，為於法定期限內同意改建並提出認證書之原眷戶等情，業經原審調查確認，其等或於認證期限屆至後，始以存證信函表達變更同意改建之意願；或於法定期限內另立不同意眷村改建聲明書，但未送達被上訴人，則依前開說明，原判決認定不影響其等列入同意改建原眷戶人數之計算，核屬有據。至於上訴人另主張同意改建之原眷戶中，有同一門牌重複認證及已申請貸款又違法重複配舍等情，原判決亦已敘明依眷改條例規定，原眷戶僅得享有一原眷戶權益而配有一眷舍，且非以門牌號碼為判斷原眷戶之依據；另重複領取配舍及貸款者，依國軍軍眷業務處理作業要點第11條第2款第2目及第5目規定，如眷舍已改建完成，依法應收回全部貸款與貼息等得心證之理由，是上訴人指摘原判決有未依職權調查證據及判決不備理由之違法，自非可採。
3、另上訴人主張本件原眷戶所提認證申請書有諸多瑕疵一節，經查：
⑴本件相關公證異議事件，雖經高雄地院100年度聲更(一)字
第1號民事裁定，將民間公證人王振華事務所就本案原眷戶之張怡玫等204件認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為適當之處置，然經李慎德等人提起抗告，高雄地院業以100年度抗字第234號民事裁定，將原裁定所為廢棄民間公證人王振華事務所就附表編號1至32、34至58、60至206號所示認證，發回本院民間公證人王振華事務所另為適當處置之部分廢棄，原判決已細繹該裁定理由，認定上開認證書，客觀上尚難認有違反公證法情事，是上訴人仍爭執其效力，難認有據。
⑵又上訴意旨主張原判決未扣除經高雄地院101年度聲字第1
53裁定廢棄認證之原眷戶王李寶珠等7人一節，經查，前開裁定雖認聲請人主張原眷戶王李寶珠等7人之身分證號確有異議人主張之不符情形，惟因無法確定是否為公證人於認證時未確實核對其等之身分證件致有誤載，因認有再予查明之必要，而裁定應由公證人王振華另為適當之處置，是已難逕認有公證法第11條第1項所稱「公證人作成之文書，非具備本法及其他法律所定之要件，不生公證效力」之情形，且原判決亦已說明上訴人所指前開原眷戶認證書身分證字號不符，係指與其等所稱之「管理名冊」記載不符，惟是否具備原眷戶資格係以是否具有眷改條例第3條之公文書為據，管理名冊上之資料或有誤植，尚無從以此不符情形，即謂認證書效力有疑。從而原判決認上訴人主張前開7件認證書非其上所載之原眷戶親自出具及申請，尚乏具體事證足資證明，亦無不合，上訴人認原判決此部分有未依職權調查證據及判決不備理由之違法，均非可採。
4、再上訴人主張原眷戶配偶、子女權益承受未釐清等情，經查，原眷戶權益之承受，眷改條例第5條已明定權益承受資格，及承受時應遵行之時間及方式，主管機關應據以審核而為准駁之處分。原判決以前開原眷戶承受已據被上訴人提出承受權益之公文文號，而得認定為合法之權益承受人，尚無不合。上訴意旨雖續爭執同意改建之原眷戶有違法承受權益之問題云云，惟被上訴人就上訴人於原審101年4月3日行政訴訟補充理由狀（三）附件11、12狀請被上訴人提示羅會沅等7戶配偶權益承受、及韓家發等8戶子女權益承受部分，均已提出權益承受核定函文（原審卷三第271-294頁）以實其說，足見被上訴人提出之原眷戶權益承受文號應屬有據，就原眷戶提交之改建同意認證書，亦非如上訴人所述未予審查，故上訴人無具體事證，即推認未經被上訴人於訴訟程序中提出權益承受公文書之原眷戶，均屬權益承受不明，原判決未予扣除核有違法云云，自非可取。
（五）上訴人復主張原處分為授益處分之廢止，然已逾法定除斥期間；另被上訴人允許部分原眷戶於認證期限屆滿後參與改建，有違平等原則等節，經查：
1、上訴人主張本件認證期限於93年3月3日即已屆滿，被上訴人遲至98年1月10日始註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，已逾行政程序法第124條所定廢止授益處分之除斥期間一節，查眷改條例主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。是原判決以原眷戶權益乃基於眷改條例所創設，非主管機關以行政處分形成，因認眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，非屬授益行政處分之廢止，即無不合，故上訴人執此主張原判決有違背法令及不備理由之違法，難認有據。
2、上訴人主張被上訴人於第一階段認證期限後，既曾給與未辦理同意改建認證之原眷戶再為認證之機會，則應提供上訴人相同之資訊及機會，被上訴人為差別待遇，逕行註銷上訴人之原眷戶權益，有違平等原則云云，惟查，明建新村之改建案於第一階段認證期限屆至時，被上訴人所收取之同意改建認證申請書，經扣除逾期認證及其他不合法認證部分，已獲得3／4以上原眷戶同意改建，已如前述，故原判決認定被上訴人嗣後有無允許部分原眷戶辦理同意改建之認證，並不影響明建新村已符合眷改條例規定得依規劃改建之事實，應無不合。縱被上訴人為儘速達成改建目的，或為維護未辦理改建認證者之權益，曾裁量給予部分原眷戶於第一階段認證期限屆至後再行同意參與改建之機會，惟被上訴人既係個案審酌原眷戶是否變更意願且配合改建，而裁量可否允其辦理同意認證，即與上訴人持續表達不同意改建意見，且始終未向被上訴人表達同意改建意願之情形不同。是原判決認被上訴人未給與上訴人改建認證機會，並無差別待遇情事，亦無違平等原則，尚無不合。
3、又被上訴人自認證期限屆滿確定可依規劃改建後，並未立即註銷上訴人原眷戶權益，復由所屬以海軍陸戰隊指揮部95年12月19日函及海軍司令部96年2月14日函，引據相關法令說明法律效果，函請上訴人表示意見，此項行政處分作成前之陳述意見，並無範圍限制，無論係對於作成處分之事實基礎、程序事項、法律觀點及與裁量有關之事項，均得表示意見，主張權利，上訴人既未曾向被上訴人表達願意配合改建之意願，被上訴人未能就此而為有利上訴人之裁量，難謂於法有違，是上訴人以此主張原判決違背法令，自非可取。
（六）據上，上訴人所屬明建新村同意改建比例已達3／4，上訴人為不同意改建眷戶，被上訴人依眷改條例以原處分註銷其等之原眷戶權益及眷舍居住憑證，於法並無不合。又本件相關法律意見業經兩造分別陳述甚明，核無行政訴訟法第253條第1項所定有以言詞辯明必要之情形，是上訴人聲請言詞辯論，尚無必要。又上訴人復以眷改條例第22條之規定，牴觸憲法第23條比例原則、及第15條財產權保障之意旨，聲請本院裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋，本院審認尚無確信眷改條例第22條有牴觸憲法之疑義而有聲請釋憲並停止訴訟程序之必要，故上訴人之聲請，尚難准許，併此敘明。
六、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 蕭 忠 仁法官 汪 漢 卿法官 劉 穎 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
書記官 莊 子 誼