最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第584號上 訴 人 謝福華即福德競技場
謝葉月蓮葉廷清葉張玉妹共 同訴訟代理人 翁國彥 律師
熊依翎 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 彭成青 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國104年5月7日臺中高等行政法院103年度訴字第266號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為辦理「99年度競爭型國際觀光魅力據點示範計畫－客家桃花源」工程（下稱桃花源工程）於民國100年9月19日辦理公聽會，並於100年10月31日召開用地協議價購會議，上訴人謝福華於100年11月30日向被上訴人提出異議，經被上訴人以101年3月19日府水城字第1010052304號函復略以「二、有關會議紀錄附上『後龍溪福基段右岸堤防工程用地農林作物補償清冊』乙節，經查該清冊其查估範圍為謝福華、葉張玉妹、葉廷清及謝葉月蓮（原判決誤載為葉謝月蓮）等4人向經濟部水利署申請河川使用許可內，惟因部分區域位於『99年度競爭型國際觀光魅力據點示範計畫－客家桃花源』用地內，因此本府於本次會議內一併提供土地所有權人及土地改良物所有權人參閱…。四、另有○○○鄉○○段558-1、558-3、558-4、558-5、561-10、561-19等陸筆公有土地放領產權移轉登記乙節，經向本府地政處查詢後，該處表示上述陸筆土地係屬土地法第14條規定不得私有之土地，本府已於91年1月18日府地籍字第9100006972號函依『早期放領公有耕地清理作業要點』規定辦理註銷放領在案(如附件)。」上訴人謝福華及葉廷清於102年4月16日就後龍溪福基段右岸堤防工程（下稱後龍溪堤防工程）發放補償費等事宜提出陳述意見書，經被上訴人以102年5月1日府水城字第1020085479號函復略以「二、旨揭陳述意見書說明二所提本府辦理後龍溪福基段右岸堤防工程，有關河川公地地上物及農作物發放補償費事宜乙節，經查台端因違反山坡地保育條例案件，就臺灣高等法院臺中分院93年度上訴字第748號刑事判決書所諭知，其地上之墾殖物及工作物均沒收，並經臺灣苗栗地方法院檢察署於99年4月22日由檢察官率書記官及會同受刑人…完成點交工作，並交由國有財產局中區辦事處新竹分處辦理在案；另本案經台端向臺灣苗栗地方法院地檢署提出告訴，目前已進入司法偵查中，俟偵查結果研處。三、旨揭陳述意見書說明三陳述人要○○○鄉○○段558-1、558-3、558-4、558-5、561-9、561-10、561-19號等7筆國有土地放領之補償事宜乙節，經查上述7筆國有土地，業於91年1月18日府地籍字第9100006972號函註銷放領在案，如台端仍有疑義，請逕詢本府地政處。」上訴人謝福華復於102年8月13日、102年9月13日及102年9月16日就後龍溪堤防工程發放補償費等事宜提出陳情，經被上訴人以102年9月26日府水城字第1020196746號函（下稱被上訴人102年9月26日函）復：「二、上開102年8月13日陳情書所提本府辦理『後龍溪福基段右岸堤防工程』用地範圍內之地上物查估，前經本府地政處及農業處查估小組於99年7月30日及99年8月24日完成查估，本府依據查估小組編製補償清冊（承租合法種植部分）業經100年10月5日、100年11月25日及101年3月16日等三次通知承租人領取補償費有案，惟承租人未前來領取，嗣後得知台端前有違反山坡地保育條例案件，該墾殖物及工作物已遭沒收，合先敘明。三、另，上開陳情書及102年9月16日異議書所○○○鄉○○段○○○○號等地○○○鄉○○段558-1、558-3、558-4、558-5、561-9、561-10、561 -19號等7筆國有土地放領之補償事宜乙節，經查上述7筆國有土地，本府業於91年1月18日府地籍字第9100006972號函註銷放領在案，如台端仍有疑義，請逕詢本府地政處。四、上開102年9月13日陳述意見書復如后列：（一）為旨案後續需辦理土地徵收作業，依據土地徵收條例第13條之1所稱徵收計畫書之審查事項應檢附公益性及必要性評估報告，本府業已於102年8月20日函公益性及必要性報告予內政部地政司審議，刻正依內政部地政司審查意見辦理補正。（二）有關台端所稱本府將提高旨揭計畫基地內私人土地協議價購之價格，經查本府並無作出此項陳述。…（四）另，本府委託卓越不動產估價師事務所辦理私有土地協議價購時值評估，其工作內容並非僅有102年8月26日勘估標的現況，尚有102年8月26日前之實價登錄查詢及相關多項內部作業，與台端所陳2日即完成估價報告乙事並不相符。五、有關台端所提河川公地地上物及農作物發放補償事宜乙節，經查台端因違反山坡地保育條例案件，就臺灣高等法院臺中分院93年度上訴字第748號刑事判決書所諭知，其地上之墾殖物及工作物均沒收。…99年4月22日由檢察官率書記官及會同受刑人…完成點交工作，就沒收墾殖物及工作物已為再次之確認無誤，並交由國有財產局中區辦事處新竹分處辦理在案。六、經查本府業已於101年3月19日府水城字第1010052304號函及102年5月1日府水城字第1020085479號函復台端上述相關說明事項…。」上訴人謝福華又於102年8月1日以聲覆書向被上訴人請求應辦理其30餘公頃土地之改良物補償，經被上訴人以102年11月11日府水城字第1020229943號函（下稱被上訴人102年11月11日函）復略以「二、經查上開聲覆書所提異議，業經臺灣高等法院臺中分院刑事裁定聲明異議駁回，合先敘明。三、上開該院102年度聲字第962號刑事裁定所諭知：『三、經查：（三）…檢察官執行沒收範圍僅及於原確定判決附圖一所示土地上編號A～M之道路、看台、停車場、觀音像、水池、分隔島、花圃等墾殖物及工作物執行沒收，並不及於苗栗縣政府於會勘時另行發現同地段第558、558之6地號土地上之房舍6棟，或其他地號上之草生地。』四、上述苗栗縣○○鄉○○段第558、558之6地號土地或其他地號土地，依臺灣苗栗地方法院102年7月29日99年度重訴字第56號判決主文辦理。」上訴人對於上揭被上訴人102年9月26日函及102年11月11日函不服，以被上訴人應對其30餘公頃土地上之墾殖物、工作物及配水、配電、通訊系統等予以補償云云，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）依司法院釋字第400號、第440號解釋文以及本院103年度判字第133號判決意旨等，本件被上訴人對上訴人所負之補償責任，並不因被上訴人尚未辦理徵收或價購而脫免，被上訴人依土地徵收條例、國有不動產撥用原則相關規定，實為本件補償機關，且經濟部水利署第二河川局（下稱第二河川局）99年所核發給被上訴人之使用許可亦課予被上訴人辦理補償之法定義務，因此上訴人起訴請求被上訴人作成補償處分，並無被告當事人不適格之情形。（二）被上訴人為興辦桃花源工程及後龍溪堤防工程，在辦理徵收處分前，須使用國有土地，乃向財政部國有財產署申請撥用國有土地20筆，並向第二河川局申請使用河川地，然上訴人謝福華於上揭土地上已設置馬術訓練中心暨賽車場及相關墾殖物、地上物，並取得第二河川局許可使用河川地，被上訴人在上訴人謝福華獲得許可期間內，為辦理上揭工程在查估後拆除上訴人上揭墾殖物、地上物及相關設備，經上訴人謝福華歷次陳情請求被上訴人損失補償，卻未准許。
（三）上訴人謝福華係合法使用而於系爭河川公地設置構造物、墾殖物及地上物，查估金額約為新臺幣2億9,000萬元，被上訴人竟不補償，自屬違法。上訴人謝福華及謝葉月蓮2人雖因違反山坡地保育利用條例案件，經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）93年度上訴字第748號刑事判決沒收範圍為該判決附圖一所示Ａ～Ｍ區域，而本件請求徵收補償之福德競技場賽道區域，與R7、R8、R9、R9-1、R9-2、R9-3、R10、R10-1及R10-2等合法使用區域，係福德競技場向第二河川局申請核准使用許可，並非刑案沒收範圍等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人並應辦理福德競技場馬術訓練中心暨賽車場及上訴人等4人河川公地使用許可墾殖物、工作物徵收補償。
三、被上訴人則以：（一）就程序上言，被上訴人所為102年9月26日函及102年11月11日函回覆行文之對象均係上訴人謝福華一人，是縱若上開2函文屬於行政處分，亦僅有該受處分人能提起訴願及行政訴訟，其餘上訴人謝葉月蓮等3人既非行政處分之受處分人，自無提起行政爭訟之權利。（二）被上訴人所為102年9月26日函係針對上訴人謝福華提出之陳情書，告知被上訴人所辦理系爭工程之相關進度，並再次明確告知「本府業已於101年3月19日府水城字第1010052304號函及102年5月1日府水城字第1020085479號函復台端上述相關說明事項」，顯見該函並非行政處分，僅屬於觀念通知之性質。另被上訴人所為102年11月11日函係告知上訴人謝福華所提之異議業經臺中高分院刑事裁定駁回、刑事裁定所諭知之事項及苗栗縣○○鄉○○段558等地號土地依臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）99年度重訴字第56號判決辦理等內容，核其性質，仍屬觀念通知，而非行政處分。（三）上訴人所主張之憲法第15條及司法院釋字第400號、第440號解釋文均非本案之請求權依據。且上揭解釋文均係針對「既成道路」所產生之爭議而做成，其重點核心在於「財產權人因受既成道路公用地役關係之影響，而受有特別犧牲之補償」，惟本案上訴人所主張之內容，不僅與既成道路無關，亦無財產權受到特別犧牲之問題。（四）土地徵收條例之規定，國家徵收核准機關為內政部，因此上訴人以被上訴人為對象提起本件徵收之訴訟，顯已有被告適格之欠缺。又上訴人訴之聲明請求內容，係主張被上訴人應辦理福德競技場馬術訓練中心暨賽車場，及上訴人等人河川公地使用許可墾殖物暨工作物之徵收補償，惟所謂徵收補償，應以需用土地機關已經申請徵收並經核准為前提，而徵收乃由國家依法令所規定之法定程序為之，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收之公法上請求權，上訴人既已承認本案並無核准徵收之處分存在，則上訴人訴之聲明主張被上訴人應辦理徵收補償，顯屬無權利保護之必要。（五）依臺中高分院93年度上訴字第748號刑事判決認定，上訴人違法占用墾殖之範圍係該刑事判決附表五所示公有山坡地，並設置如刑事判決附圖一所示之墾殖物及工作物，可見該附表五所示公有山坡地皆屬上訴人違法占用墾殖之土地，惟因依法沒收之範圍，僅限於墾殖物及工作物，故刑事判決主文第2項方記載如附圖一所示、在附表五土地上之墾殖物及工作物均沒收。此並非表示上訴人僅有違法占用附圖一所示之範圍。又上訴人占用附表五所示之土地（包含未登錄之國有地）面積廣達27.2613公頃，其中未登錄之國有土地面積亦高達22.8474公頃。再者，依該刑事判決可知大型跑馬場之位置周邊，均屬上訴人違法竊占墾殖之範圍，而大型跑馬場之位置即坐落在未登錄之國有土地上，此對照上訴人所提行政訴訟準備五狀所附之附件三、附件四之地籍圖，可知所以附表五所示上訴人占用未登錄國有土地的面積高達22.8474公頃，原因在此。（六）就上訴人所提第二河川局之使用許可書內容言之，核發時間係在98年及99年，使用種類為「草皮」，是該許可書顯然對上訴人違法墾殖之行為沒有影響，況且使用種類僅屬草皮之狀態，上訴人又何來有地上物造成損失可言等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人於102年9月26日及11月11日函文（下稱系爭函文）內容，雖未明示拒絕補償之意思，然查上述函文均援引刑事判決之沒收宣示，作為被上訴人處理上訴人異議之依據。固然其僅重述上述刑事判決之結果，但其隱諭之意涵即為拒絕上訴人謝福華於102年8月13日、102年9月13日陳述意見書、102年9月16日陳情及102年8月1日聲覆書之請求，上訴人謝福華上開意見書均係請求被上訴人發給上訴人謝福華經營福德競技場之補償費，故系爭函文應認係屬否准之行政處分，上訴人謝福華即可據此提起本件課予義務訴訟。另查系爭函文對象均僅上訴人謝福華一人，其餘上訴人謝葉月蓮、葉廷清及葉張玉妹等3人並非行政處分之相對人，彼等亦未經訴願程序，則其逕行提起本件訴訟，於法不合，自應駁回。（二）查關於司法院釋字第400號及第440號均係就既成道路補償所為解釋，故解釋理由所稱係對所有權人因公益目的所為之特別犧牲，課予國家依據財政資源循序辦理徵收之義務。然查本件上訴人謝福華使用之河川地並非其所有，而其經營福德競技場亦與公益無涉。況查上訴人係向河川局取得之使用許可，地號僅有561-13土地一筆，面積僅為0.6463公頃，並於許可書附有使用條件。顯見上訴人於河川公地經營福德競技場之土地使用許可，範圍特定，並且附有使用條件，且於政府機關為公共使用之需要，必須立即回復原狀，返還土地。（三）依臺中高分院93年上訴字第748號刑事判決可知，上訴人謝福華、謝葉月蓮竊佔國有土地部分，因追訴權時效完成而獲免訴判決，然其竊佔後繼續墾殖行為，仍然違反山坡地保育利用條例。依上開刑事判決主文及理由，係認上訴人謝福華、謝葉月蓮自始非法竊佔之土地，應為附表五所示之公有土地，其範圍包含該判決所附「附圖二」所示河川區域外之已登記地及未登錄地，及「附圖三」所示河川區域內之已登記地及未登錄地在內。然因附表五之國有土地上之有部分墾殖物及工作物，應依法沒收，乃另製作附圖一並編號Ａ至Ｍ，以明確其面積及位置。然並非即可據此認定除附圖一之編號Ａ至Ｍ以外區域，上訴人即屬合法占有。又依臺中高分院102年度聲字第962號刑事裁定可知，同地段亦屬國有土地之558、558-6地號土地上房舍6棟，雖不在該判決沒收範圍內，但並不影響上訴人謝福華、謝葉月蓮係屬非法占用國有土地之事實。況且，上揭6棟房舍因非法占有國有土地，業經國有財產署中區分署向上訴人等人訴請返還土地及不當得利，並經苗栗地院99年度重訴字第56號判決及臺中高分院102年度重上字第198號判決，認為上揭建物係屬無權占有，應將系爭地上物拆除返還，該地上物參照臺中高分院102年度重上字第198號判決附表所載，上訴人在558、558之6地號國有土地上之房舍6棟，亦屬非法占有所建，應予拆除，上訴人謝福華、謝葉月蓮復請求被上訴人就此部分給付損失補償，亦無理由。（四）R7、R8、R9、R9-1、R9-2、R9-3、R10、R10-1及R10-2土地均在上揭刑事判決「附圖三：㈡」所示河川區域內未登錄之國有地內，並有註明為草地或人工草地者，是上揭區域係屬上訴人謝福華、謝葉月蓮自始非法竊佔使用之區域。上訴人謝福華雖主張其於98年9月間取得第二河川局所核准之使用許可書，係合法使用等，然該使用許可書係上訴人謝福華嗣後於98年間始向第二河川局申請許可使用，而且該使用許可書業經第二河川局廢止其河川公地種植使用許可及河川公地施設構造使用許可。（五○○○鄉○○段558-1、558-3、558-4、558-5、561-9、561-10、561-19等7筆國有土地，業經被上訴人於91年1月18日府地籍字第9100006972號函註銷放領在案，上訴人謝福華、謝葉月蓮並未取得上開土地所有權。上訴人謝福華、謝葉月蓮於上揭7筆土地使用，係屬非法占用墾殖，違反山坡地保育利用條例相關規定，亦屬臺中高分院93年度上訴字第748號刑事判決「附表五」所列上訴人謝福華、謝葉月蓮違法占用之範圍。且上揭7筆土地之現況為草生地，並無其他地上物或墾殖物，亦有臺中高分院102年度聲字第962號裁定所載可參。上訴人謝福華、謝葉月蓮亦因無權占有上揭7筆國有土地，經苗栗地院99年度重訴字第56號判決應返還土地並賠償財政部國有財產署中區分署不當得利在案。是上訴人謝福華、謝葉月蓮無權占有上揭7筆土地，自無請求損失補償之權利。（六）綜上，本件上訴人謝福華並無請求被上訴人辦理徵收系爭地上物之公法上權利，從而上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被上訴人應辦理福德競技場馬術訓練中心暨賽車場及其等4上訴人河川公地使用許可墾殖物、工作物徵收損失補償，均無理由，應予駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）上訴人在系爭土地上所有之改良物及墾殖物，係屬合法財產權，上訴人在財產權受有特別犧牲之情形下，應有權利請求合理補償。惟原判決錯誤適用司法院釋字第400號、第440號解釋意旨，且不當涵攝第二河川局合法予上訴人之使用許可書文字記載，認定事實與適用法律均有重大違誤。（二）上訴人請求發給合理補償之地上改良物及墾殖物，並非先前刑事確定判決沒收範圍所涵蓋，原判決未經詳細調查審認，遽認上開地上改良物、墾殖物及第二河川局核發上訴人使用許可之土地，均經刑事判決沒收在案，屬於上訴人自始非法竊佔使用之區域云云，認定事實及涵攝法律顯然有重大錯誤，判決當然違法。（三）被上訴人最初以申請撥用系爭土地，並強行剷除上訴人所有地上物之目的即「客家桃花源」園區計畫案，已在104年1月13日由被上訴人自行撤案，確定胎死腹中，顯示自始不存在所謂公益目的或公共使用之需求，本案正是人民平白無辜受到財產上之特別犧牲、應給予合理補償之標準案例，原判決猶否認上訴人得請求補償，實難謂符合憲法保障人民財產權之基本意旨。
六、本院查:
㈠、上訴人謝葉月蓮、葉廷清及葉張玉妹等3人部分：經查系爭函文對象均僅上訴人謝福華一人，其餘上訴人謝葉月蓮、葉廷清及葉張玉妹等3人並非行政處分之相對人，彼等亦未經訴願程序，原判決乃以其逕行提起本件訴訟，於法不合，而予駁回，依法自無違誤，上訴意旨復未對此為主張，上訴人謝葉月蓮等3人，此部分之上訴自屬不合法，應予以駁回。
㈡、上訴人謝福華部分：按「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。
……（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。……。」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」土地徵收條例第5條、第6條分別定有明文。再司法院釋字第400號及第440號均係就既成道路補償所為解釋，故解釋理由所稱：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」係對所有權人因公益目的所為之特別犧牲，課予國家依據財政資源循序辦理徵收之義務，惟享有受相當補償之權利者，必以其具有合法之權利者為限，經查本件上訴人謝福華所請求徵收補償之福德競技場賽道區域，與R7、R8、R9、R9-1、R9-2、R9-3、R10、R10-1及R10-2等使用區域，部分業經臺中高分院93年上訴字第748號山坡地保育利用條例刑事判決認定上訴人謝福華共同在公有山坡地內，擅自墾殖及設置工作物，而處有期徒刑壹年捌月，並諭知：如附圖一所示、在附表五土地上之墾殖物及工作物均沒收。
亦即認上訴人謝福華自始非法竊佔之土地，應為附表五所示之公有土地，其範圍包含該判決所附「附圖二」所示河川區域外之已登記地及未登錄地，及「附圖三」所示河川區域內之已登記地及未登錄地在內。然因附表五之國有土地上之有部分墾殖物及工作物（包含道路、看台、停車場、觀音像、水池、分隔島、木屋、花圃等），應依法沒收，乃另製作附圖一並編號Ａ至Ｍ，以明確其面積及位置。
然並非即可據此認定除附圖一之編號Ａ至Ｍ以外區域，上訴人謝福華即屬合法占有。至於檢察官執行沒收範圍時，於與被上訴人會勘時另行發○○○鄉○○段558、558 -6土地上之房舍6棟，或其他地號上之草生地，業經財政部國有財產署中區分署向上訴人謝福華等人訴請返還土地及不當得利，並經苗栗地院99年度重訴字第56號判決及臺中高分院102年度重上字第198號判決，認為上揭建物係屬無權占有，應將系爭地上物拆除返還。從而上訴人謝福華請求被上訴人就此部分給付損失補償，為無理由。另上訴人謝福華雖主張其於98年9月間取得第二河川局所核准馬術訓練中心暨賽車場構造物許可書及R7、R8、R9、R9-1、R9-2、R9-3、R10、R10-1之使用許可書，係合法使用等，然上揭使用許可書業經第二河川局以99年7月29日水授二字第09982000550號函及100年9月16日水授二字第10082000740號函廢止其河川公地種植使用許可及河川公地施設構造使用許可，況且上訴人謝福華於河川公地經營福德競技場之土地使用許可，範圍特定，且於政府機關為公共使用之需要，必須立即回復原狀，返還土地，此部分亦屬無理由等，業據原判決敘明甚詳，上訴人謝福華未能舉證說明原判決有何認定或適用法律有誤，而主張原判決未經詳細審認，即認上訴人請求補償部分均經刑事判決認應沒收，顯有認定事實及涵攝法律有重大錯誤云云，自無可採。另上訴意旨主張「客家桃花源」園區計畫案，業於104年1月間經被上訴人自行撤案，對於上訴人謝福華等人自應予以補償損失，惟查本件上訴人非法擅自墾殖及設置工作物，而遭法院判處罪刑，並諭知將其墾殖物及工作物均沒收；另無權占有前開6棟房屋，亦經法院判決命其拆除返還；再上訴人謝福華所主張之前開第二河川局許可使用，業經該第二河川局廢止許可在案，上訴人謝福華即應回復原狀，並返還土地，均如前述，姑不論是否因被上訴人撤回該計畫案，而有再由上訴人謝福華申請許可之可能，惟仍難謂上訴人謝福華在未取得許可前即可認定上訴人謝福華有權使用該河川公地，而得請求損失補償，是上訴人謝福華此部分之主張，亦難採憑。
㈢、綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，一部為不合法、一部為無理由，均應予駁回。
七、據上論結，本件上訴一部為不合法、一部為無理由。依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
書記官 黃 淑 櫻