最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第523號上 訴 人 游春妹訴訟代理人 洪珮瑜 律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國104年4月28日臺北高等行政法院103年度訴字第1982號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以其所有坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），向被上訴人申請參加民國91年度全民造林計畫，經被上訴人核定獎勵造林面積為4.5公頃，造林樹種為櫸木，株樹為9,000株，獎勵期間20年（下稱原獎勵造林處分），而自91年度至100年度逐年核給如附表所示之造林獎勵金。嗣行政院農業委員會（下稱農委會）林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處）於101年3月15日會勘，發現系爭土地並無造林事實，經被上訴人限期改善未完成，被上訴人爰以103年3月11日府原地字第1030044667號函（下稱原處分）廢止原獎勵造林處分，並追繳上訴人已領取91年度至100年度之造林獎勵金新臺幣（下同）148萬5,000元，暨加計依廢止當時臺灣銀行（下稱臺銀）牌告基本放款利率計算之利息4萬3,006元（1,485,000元×2.896%＝43,006元，元以下四捨五入），共計152萬8,006元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人91年申請參加「全民造林運動實施計畫」並經核准，被上訴人每年度委託花蓮縣卓溪鄉公所就系爭土地造林情形現場檢測，結果均屬合格，其後或因後輔助檢測儀器成熟，始察覺實際造林位置與獎勵造林位置不符。㈡苟上訴人有所謂未於獎勵造林位置造林之應廢止原獎勵造林處分之原因，亦係發生於00年間，被上訴人迄於103年始作成廢止處分，已逾行政程序法第124條所定2年除斥期間。㈡上訴人雖於96年4月7日簽立切結書，承諾履行造林義務，即令認該切結書性質為原獎勵造林處分之準負擔條款，上訴人亦自斯時始負有負擔，91-95年度之造林獎勵金於無準負擔條款情況下，無庸返還與被上訴人。㈢被上訴人於103年3月始廢止原獎勵造林處分，縱認定被上訴人因此得向上訴人請求返還其所受領之獎勵金及利息，其得請求返還之範圍，亦應依行政程序法第131條第1項前段規定，限於自原獎勵造林處分廢止時起溯及前5年內所領取者，超過此範圍之部分，請求權當然消滅，不得再為請求。原處分追繳上訴人91-100年度已領取造林獎勵金並加計利息，難謂適法云云，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人依獎勵造林實施要點於91年核准上訴人就系爭土地參與全民造林計畫，並請上訴人簽立切結書，依切結書內容可知，上訴人已簽署同意由91年起配合指導，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金。系爭土地於101年3月15日經抽驗發現並未造林，經限期改正，近2年時間仍未改正，被上訴人以上訴人不願配合主管機關之輔導並限期改正，未依規定履行造林之負擔為緣由，廢止原獎勵造林處分，並通知上訴人返還已領取之獎勵金及依獎勵造林實施要點第7點規定以當時臺銀牌告基準利率2.896%核算之利息，自無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依獎勵造林實施要點第6點、第7點第1項、第2項規定，被上訴人核准上訴人參與91年度造林計畫，上訴人即必須履行造林負擔時，方得取得造林獎勵金，是原獎勵造林處分係附負擔之授益行政處分。上訴人於96年4月23日出具切結書，乃依上述要點第7點第2項規定所為之單方意思表示，上訴人自應受其上開切結內容所拘束。㈡系爭獎勵造林期間20年，係至110年始截止，然上訴人迄今均未依原獎勵造林處分內容，於系爭土地上履行造林之負擔，則因上訴人未履行原獎勵造林處分所課予之造林負擔，所生廢止原獎勵造林處分之原因事實仍處於持續發生之狀態，被上訴人於103年3月11日以原處分廢止原獎勵造林處分，並追繳上訴人已領取91年度至100年度之造林獎勵金148萬5,000元，暨加計依廢止當時臺銀牌告基本放款利率計算之利息4萬3,006元，共計152萬8,006元，揆之前揭要點規定，尚無不合。至於上訴人稱被上訴人遲至96年始要求上訴人簽立切結書，有關91-95年度之造林獎勵金部分，乃無庸返還與被上訴人云云，則與上訴人簽立切結書內容不合，委無憑採。㈢被上訴人係於其廢止原獎勵造林處分後，始得向上訴人請求返還所核發之系爭獎勵金，則系爭獎勵金返還請求權可行使時間，乃自被上訴人廢止原獎勵造林處分即103年3月11日起算。則被上訴人於103年3月11日廢止原獎勵造林處分同時，向上訴人為系爭獎勵金及利息之追繳，自未逾行政程序法第131條第1項規定之5年時效。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原處分命上訴人繳回之91-100年間領取之獎勵金1,485,000元，與花蓮縣卓溪鄉公所101年10月5日卓鄉農字第1010011905號函文所附之「花蓮縣卓溪鄉公所101年度原住民保留地造林地溢領獎勵金說明表」所示上訴人溢領獎勵金775,500元不符，經上訴人於原審爭執，原審對此矛盾之說明付之闕如，判決理由不備。㈡負擔為附款種類之一，若為有附款之行政處分，應於行政處分作成時，明確記載附款之內容，而原獎勵造林處分並無附款記載。原判決所謂上訴人造林乃為負擔，究係源自於獎勵造林要點或獎勵輔導造林辦法，抑或源自上訴人所出具之切結書，前後論述容有不同。縱認上訴人前所簽立之切結書所稱造林義務，可認係準負擔附款，則上訴人至多自96年4月簽立切結書起始負有負擔，原判決就此亦未說明，判決不附理由。㈢上訴人於91年度經領勘造林位置後既未造林，則原獎勵處分廢止之原因當下發生，廢止權之除斥期間即應起算，其後均屬狀態，而非廢止原因持續發生，原判決逕止廢止原因始終存在，而為除斥期間之計算，容有適用法則不當之違誤。㈣被上訴人追繳系爭獎勵金之請求權時效，應自該請求權可行使時起算，即自有廢止原因發生之時起算，而非得謂行政機關需待廢止授益處分後，始得行使其請求權，原審判決容有適用法則不當之違誤。
六、本院核原判決結論並無違誤，茲再就上訴意旨補充論述如次：
㈠按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得
由被告依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。
」行政程序法第123條第3款、第124條及第125條著有明文。
所謂負擔，原則上係指行政機關作成授益處分同時，另片面課予相對人一定作為或不作為義務。惟我國行政實務上，授益處分有時可能著眼於相對人出具切結書，承諾履行一定作為或不作為義務而後始決定作成，因此，授益處分的相對人對行政機關負有切結書所宣示之義務，可認係一種「負擔」，而其存在，也的確構成行政機關當初願意作成授益處分的關鍵考量因素。此於學說上，有稱之為「準負擔」或「處分外負擔」（以下稱之為「準負擔」），與上開法文中所謂之負擔雖不相同，但確實發揮與負擔相同的功能，且無信賴保護之顧慮。是而，在相對人不履行該等準負擔時，行政機關應有權廢止原授益處分，惟廢止期限，為期法律安定，必須於廢止原因發生後2年內為之，原因如持續者，當然以原因終了時為據。且此等授益處分若以提供一次或連續之金錢給付為內容，其因相對人未履行準負擔而廢止者，咎在相對人，亦無信賴保護的問題，應得經廢止而溯及既往而失效，受益人前所受領之給付，即喪失法律之原因而成為公法上不當得利，行政機關得對之請求返還，其得行使時間為5年（行政程序法第131條第1項參照），其起算時點，行政程序法並無規定，惟應可類推民法第128條前段規定，自請求權可得行使時計之。但是，行政機關是否有單方以行政處分命返還不當得利之核定權，仍應視具體個案所適用之法規有無此意旨而定，本院104年6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈡第按，農委會前依93年1月20日修正前森林法第48條、第48
條之1第1項獎勵長期造林之意旨，訂立「全民造林運動綱領暨實施計畫」，經行政院85年10月7日台85農字第34407號函核定後，並依該綱領第7點，訂定「獎勵造林實施要點」，此要點第2點、第3點、第6點、第7點第1項、第2項規定，參與依該要點興辦之全民造林計畫經核准而登入於造林登記卡者，得有無償配撥種苗造林，其造林成果經檢測符合上述要點第6點規定要件，且出具切結書者，發給第7點第1項規定之獎勵金。嗣森林法於93年1月20日修正第48條規定，農委會另於97年9月5日會同行政院原住民族委員會訂定「獎勵輔導造林辦法」；該辦法第9條第1項、第10條、第16條則規定，自97年度起造林成果須符合該辦法第9條第1項規定之要件，獎勵金始予發給。綜上要點及辦法之規定以觀，主管機關是否作成核准造林獎勵之授益處分（其內容包括准許於特定區域造林，無償配撥種苗或補助自備苗種，並於一定期間內逐年發給獎勵金），其考量關鍵當然在於獎勵造林人於造林獎勵期間，是否接受其輔導，善加管理經營造林木，使之長大成林，以達到獎勵長期造林之行政目的；反之，獎勵造林人於獎勵期間如未能切實履行造林義務，當然有廢止上開授益處分之必要，以維造林基金之妥善運用。職是，主管機關於作成獎勵造林之授益處分時，實務上雖僅以「造林登記卡」為其形式，並未明文附加負擔，然於獎勵金核發前，則依上開要點第7點第2項規定要求獎勵造林人出具切結書，承諾履行造林義務，核此切結書之出具，當然攸關主管機關是否作成獎勵造林處分之評估，因此，獎勵造林人對主管機關負有切結書所宣示之義務至明。揆諸首揭說明，其義務內容當可認與獎勵造林處分形成「準負擔」之連結。即使實務運作上，因行政作業之慣例，出具切結書期日與獎勵造林處分作成期日有所落差，亦不影響獎勵造林人應依切結書所示義務於獎勵造林期間為履行，而為獎勵造林處分之準負擔。準負擔未履行者，主管機關即得自獎勵造林人未履行時點起溯及既往廢止獎勵造林處分，並依獎勵造林實施要點第7點第2項後段「造林獎勵金領取人……如有違背（造林義務），應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準」此一公法上不當得利之特別規定，逕以行政處分為獎勵金及利息之追繳。
㈢本件上訴人以其所有系爭土地申請91年度造林獎勵，經原獎
勵造林處分核准，並出具切結書而領取91年度至100年度之造林獎勵金共計1,485,000元，迄農委會花蓮林管處於101年3月15日至系爭土地會勘，始發現上訴人並未於系爭土地造林之事實，業經原審認定在案，核與卷內跡證相符，可堪採用。上訴人雖以花蓮縣卓溪鄉公所101年10月5日卓鄉農字第1010011905號函文所附之「花蓮縣卓溪鄉公所101年度原住民保留地造林地溢領獎勵金說明表」所示上訴人溢領獎勵金為775,500元，與原處分認定之溢領金額不符為由，指原判決就此未為說明，理由不備。實則，徵諸原審卷附花蓮縣卓溪鄉各該年度全民造林運動計畫原住民保留地新植造林獎勵金提領清冊所示（原審卷第160頁至第169頁），如附表所示各年度獎勵金，均經上訴人用印具領在案，合計總額為1,485,000元無誤；至於花蓮縣卓溪鄉公所函所附說明表（附訴願卷第14頁）上所載上訴人造林地段地號「太平段904地號」，根本與系爭土地無涉，該表所謂「溢領獎勵金775,500元」無非該鄉公所自行設算上訴人「非系爭土地之造林面積（2.15公頃）」與「系爭土地應造林面積（4.50公頃）」獎勵金差額，遽謂之「溢領獎勵金」，其實與本件上訴人實際具領之獎勵金計算無關，無庸審究。上訴意旨以原判決未就此為探究，乃為不備理由云云，委無可採。
㈣承上，上訴人為獎勵造林人，既出具切結書，表示：「本人
依獎勵全民造林實施要點規定申請撫育管理造林，造林種植91年度……同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損」等語，雖作成日期與原獎勵處分並非同時，然揆諸前揭說明，仍應定性為原獎勵造林處分之準負擔。上訴人迄今未依切結書內容造林，於獎勵期限（110年期滿）內並始終為準負擔之拒絕履行，此不作為持續發生中，應廢止原獎勵處分之原因始終存在，此非狀態持續至明，上訴人於獎勵期限內，隨時得予廢止。是以，上訴人於103年3月11日做成原處分廢止原獎勵造林處分，並無罹於廢止權行使之除斥期間。至於系爭獎勵金之核發，法律上原因乃為原獎勵造林處分，相關獎勵金之追繳，必也原獎勵造林處分經廢止或撤銷後，始得以法律上原因不存在為由，而以公法上不當得利為基礎，行使系爭獎勵金之返還請求權，是其請求權之消滅時效應自原獎勵造林處分廢止時起算。從而，本件被上訴人以原處分廢止原獎勵造林處分，即同時追繳上訴人已領取91年度至100年度之造林獎勵金1,485,000元，亦無罹於5年請求權消滅時效之虞。原處分為如上處置，乃為原判決所肯認，並無違誤。上訴意旨仍執前詞，爭執本件廢止權除斥期間及獎勵金返還請求權消滅時效之起算，求為廢棄原判決，自無理由。
㈤至於原判決非以上訴人切結書所載義務為原獎勵造林處分之
準負擔，而以獎勵造林實施要點第6點、第7點規定，逕認原獎勵造林處分附有如上開法文內容之造林負擔，核與原獎勵造林處分（造林登記卡）明文所顯示者不符，容有未當，惟所推導上訴人未履行該等造林義務，被上訴人得為廢止原獎勵處分之結論，與本院尚無二致。上訴意旨爭執切結書與原獎勵造林處分之關係，質疑原判決關於原獎勵造林處分所附負擔之論述有誤，求為廢棄原判決，仍屬無理由。
㈥綜上，被上訴人以上訴人未履行造林之準負擔，而為溯及廢
止原獎勵處分，並為相關獎勵金及利息之請求，並無違誤，原判決論理雖有如上未當之處，但其結論並無不合，應予維持。上訴論旨求為廢棄原判決，非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 10 日
書記官 吳 玫 瑩