最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第526號上 訴 人 仇俊生
送達代收人 仇雲森承德路7段304巷1號3樓訴訟代理人 陳淑貞律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高廣圻上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國104年4月30日臺北高等行政法院103年度訴字第1724號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其於民國44年間經前陸軍第55醫院（後改制為陸軍第815醫院，下稱第55醫院）核配雲林縣斗六巿中正路林南巷（嗣門牌變更為林南街）11號房舍（下稱系爭房舍），取得聯勤第55醫院之眷舍准居證（下稱眷舍准居證），並於56年間以陸軍第815醫院汽車駕駛上士退伍。嗣上訴人於100年5月間接獲雲林縣政府追納5年占用土地使用補償金，發現系爭房舍占用雲林縣政府公有財產，乃於100年11月1日向被上訴人所屬總政治作戰局（現為被上訴人所屬政治作戰局，下稱政治作戰局）及陸軍司令部陳請補納為原眷戶。政治作戰局以101年4月5日國政眷服字第1010004601號函（下稱政治作戰局101年4月5日函）副知上訴人，同意補納為原眷戶。103年3月25日被上訴人以國政眷服字第1030003766號函（下稱原處分）上訴人，略以依國軍軍眷業務處理作業注意事項（下稱軍眷業務處理注意事項）陸、二規定，眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、遷建及眷村（舍）之管理係屬軍種權責，被上訴人於101年1月6日以國政眷服字第1010000384號令請所屬聯合後勤司令部（下稱聯勤司令部）釐清，並由聯勤司令部以101年1月13日國聯政公字第1010000135號函（下稱聯勤司令部101年1月13日函）知上訴人，不符國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條規定之原眷戶資格，政治作戰局101年4月5日函同意上訴人補納原眷戶尚有疑義，乃撤銷該函等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人於44年間經第55醫院以44年10月17日智普字第0111號令核配系爭房舍，並取得眷舍准居證後即入住，於56年間以陸軍815醫院汽車駕駛上士身分退伍後，仍持續居住迄今長達60年，確有居住事實與資格，上訴人持有核配眷舍之公文書及眷舍准居證，符合眷改條例第3條規定所稱之原眷戶，如依被上訴人主張其於58年間曾要求各司令部大規模清查且核發居住憑證，則代表58年清查時，上訴人眷戶資料即已遭遺漏而未登載，則上訴人請求補建，即屬有理。㈡上訴人於44年經核配系爭房舍並取得眷舍准居證時，確與前手進行交接，雖當年提呈交備查之交接房屋報告表，或因年代久遠而無法查證，然此為管理機關所應保存之文件，上訴人自無留存。故系爭眷舍准居證乃44年10月由第55醫院所核發，非屬軍種司令部用印核發。又被上訴人僅認上訴人所持系爭房舍之核配文件及眷舍准居證不符眷改條例第3條規定之原眷戶資格文件，卻未就何以不符之理由詳加說明，訴願決定亦隻字未提，上訴人實難甘服。另上訴人從未主張系爭房舍屬重慶新村之原眷戶，僅以該新村為例證明系爭房舍與重慶新村同屬第55醫院、且均在相近時間即44年進行配住、系爭房舍與重慶新村僅相距約150公尺至200公尺之距離，且均位於第55醫院院址附近等情，強調系爭房舍屬被遺漏登載之眷舍，上訴人非重慶新村之原眷戶，當然無從就該村之遷建表示意見，亦非請求補納為該村原眷戶等語，求為「⑴訴願決定、原處分關於否准後開申請部分均撤銷。⑵被上訴人應依上訴人100年11月1日之申請，作成准予補建上訴人為雲林縣斗六市○○街○○號眷舍原眷戶之行政處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）第陸之二、第貳、一㈡規定之機關，及軍眷業務處理注意事項第陸權責區分可知，政治作戰局對於眷戶之核定並無管轄權，被上訴人本於職權撤銷政治作戰局之核定令，於法有據。又並非所有官兵均可獲配眷舍，而獲配眷舍之官兵（即原眷戶），會取得有權核配機關所核發之居住憑證或公文書，並由下級輔支單位建立眷籍資料與管理表，完成眷籍資料建檔後再將眷籍資料管理表上呈予核配機關，輔支單位與核配機關均留存眷舍之核配檔案資料，以利管理。若列管單位無任何列管資料，當事人又提不出經有權核配機關核發之合法公文或居住憑證，自非眷改條例之原眷戶。㈡國軍高雄總醫院附設屏東民眾診療服務處前身為國軍第815醫院，其前身為陸軍第815醫院，而該醫院之前身即無資料可供查詢，上訴人主張其自陸軍第815醫院退伍，可推知第55醫院可能為陸軍第815醫院前身，或隸屬該醫院之下級單位。至第55醫院應係聯勤第55醫院，因當時各軍種陸續自中國大陸撤退來臺，軍醫跟隨部隊遷移來臺，先以各軍種列管，嗣後則由聯勤司令部統籌。上訴人陳情後，被上訴人隨即由轄下輔支單位陸軍第10軍團指揮部派員了解並作成會議紀錄，上訴人並未就該會議紀錄為任何異議表示。而上訴人所提系爭眷舍准居證及第55醫院核配公文，業經聯勤司令部以101年1月13日函表示不符合眷改條例第3條規定之原眷戶資格，且聯勤司令部亦表示系爭房舍非其列管之眷舍及眷戶。另經被上訴人所屬軍醫局（下稱軍醫局）調查結果，上訴人於42年服役、56年退役，持有之眷舍准居證、核配公文書副本與退伍令均為84年組織調整前所核發。依據軍眷業務處理注意事項第陸、二項規定，上訴人主張斯時雖由第55醫院核准入住系爭房舍，然嗣後並未經聯勤司令部予以承認，則有權且負責管理之聯勤司令部既認定聯勤第55醫院所核發之眷舍准居證不符合原眷戶資格文件，被上訴人自無由認定上訴人為原眷戶。㈢關於眷舍管理，40年初期之重點在軍人與軍眷暫時之安置，迄45年始明文規定得核配眷舍之單位為各軍種司令部。由於受核配眷舍之人，所享有之福利並不相同，眷舍自應經有權機關核定，被上訴人要求各總司令部於58年間大規模清查、核發居住憑證，若系爭房舍確屬眷舍，上訴人應可提出由軍種司令部核發之居住憑證供核對。又眷村改建係屬給付行政範疇，依司法院釋字第443號解釋理由書所述，原眷戶之資格審酌屬於低密度法律保留規範，則依眷改條例第3條、軍眷業務處理注意事項等規定，該事項屬被上訴人眷舍管理之行政權範疇，相關條例、注意事項，均係辦理國軍軍眷業務細節性、技術性之規定，屬規範法律授權範圍事項之行政命令，均無悖於法律保留原則，被上訴人依此行政，即屬合法。㈣被上訴人就上訴人所提之眷舍准居證、入住公文書之形式並無爭議，惟該眷舍准居證並未黏貼眷戶人員、配偶照片，難以辨認其真偽，且屬聯勤第55醫院所核發之相關資料，未能經權責單位聯勤司令部予以追認，被上訴人無從據以認定上訴人為原眷戶。上訴人主張鄰近同時期受第55醫院核配公文而被核定為原眷戶，認其有信賴保護原則之適用。然重慶新村係於50年間始興建完成，上訴人於44年間受配系爭房舍，自非重慶新村之原眷戶，況該村已於93年間完成改建，系爭房舍鄰近重慶新村，上訴人並與該村原眷戶有所往來，茍其係原眷戶而遭遺漏列為配合改建之眷戶，則於93年該村完成改建之際，理應有所主張卻未表示任何意見，迨該村原眷戶遷建7年後，雲林縣政府追討使用土地補償費時，始主張為重慶新村之原眷戶，自非可採。則上訴人是否為原眷戶，應依其提出之文件是否為有權機關核發為斷，與信賴保護原則亦無關。系爭房舍並非被上訴人或轄下所屬機關所為管理使用，上訴人提出之公文書並未獲有權核可之機關所承認，復經查無上訴人列為原眷戶之資料，原處分否准其所請，於法有據等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠眷改條例所稱之國軍老舊眷村乃指於69年12月31日以前，經政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興建、眷戶於政府所提供土地自費興建完成之軍眷住宅，或其他經被上訴人認定之軍眷住宅；而國軍老舊眷村住戶欲享有眷改條例所稱之原眷戶權益，應提出所領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證、公文書等以為證明；所稱權責機關則係指被上訴人所屬機關有分配眷戶之權責者，而就所使用之土地是否被列入眷改土地使用，屬被上訴人之權限，而眷舍之認定，於本件則為聯勤司令部之權責。又關於國軍眷舍管理事項，因無法律規範，被上訴人於40年間頒布修正國軍在臺軍眷安置辦法（下稱40年軍眷安置辦法），惟並未明確規範負責管理調配眷舍之機關，無法認定系爭房舍之性質，亦無從認定上訴人前所任職之第55醫院確有配住眷改條例所稱「眷舍」之權責及系爭房舍確屬「眷舍」性質。被上訴人於45年間頒定修訂國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱45年軍眷業務處理辦法，86年1月22日修正名稱為國軍
軍眷業務處理辦法，於91年12月30日廢止），對於陸海空軍聯勤各總司令部及其轄下單位所管有之國軍眷舍，規定僅各總司令部有管理調配之權，即陸、海、空軍、聯勤、警備各司令部、憲兵司令部為有權核發國軍眷舍居住憑證或證明、追認有核配眷舍之權責單位。準此，第55醫院或聯勤第55醫院並非上述之權責單位，並非有權核配眷舍之機關甚明。㈡上訴人主張其於44年獲配系爭房舍，依其提出第55醫院之核配令顯示，上訴人乃承接原上尉軍醫于公明之房舍，分配單位為第55醫院，嗣後上訴人取得聯勤第55醫院之眷舍准居證，被上訴人對於上揭文書形式真正並不爭執。然上揭文書縱屬實在，其出具單位分別為第55醫院及聯勤第55醫院，均非屬有權核發、認定眷舍之權責機關，自無從遽依該等文書認定系爭房舍屬於眷改條例第3條第1項規定之軍眷住宅，亦無據以認定上訴人具眷改條例第3條第2項規定之原眷戶資格。
上訴人縱由第55醫院核准入住系爭房舍及由聯勤第55醫院核發眷舍准居證，亦因相關文書非由管理眷舍之權責機關聯勤司令部所為，且嗣後亦未經聯勤司令部予以追認。被上訴人以上訴人未持有權責機關所核發之居住憑證或公文書，據以認定上訴人非眷改條例之原眷戶，核非無憑。至上訴人主張其眷戶資料於被上訴人58年清查時，恐遭遺漏、未登載云云，然此經被上訴人否認，上訴人復未舉證以實其說，且自58年間起迄上訴人為本件申請時，相隔42年之久，上訴人前均未提出其就系爭房舍有原眷戶資格之申請，亦未表明遭遺漏之情，復查無相關事證可為有利於上訴人之認定，尚難遽認上訴人此部分之主張屬實。㈢被上訴人陳明依38年、39年間之時空環境及歷史背景，各部隊為軍人與軍眷尋屋，目的在暫時、緊急之安置，無法統籌辦理，約至45年始興建集居式軍眷住宅，陸續完成多批眷舍並賦與各眷村名稱之後，安置狀況才告穩定。故於40年初期，重點在軍人與軍眷暫時之安置，40年軍眷安置辦法第21條、第22條、第24條並未明確規範負責管理調配眷舍之機關，系爭房舍亦無從依上揭規定認定屬眷舍之性質，迄至45年軍眷業務處理辦法始明文規定得核配眷舍之單位為各軍種司令部等語，則依上揭規定觀之，亦屬有據。系爭房舍坐落土地屬雲林縣政府所有，非屬「國軍老舊眷村改建總冊內土地」等情，亦為兩造所不爭，復有陸軍第10軍團指揮部100年12月30日陸十軍眷字第1000013834號函所附會勘紀錄及雲林縣政府100年5月16日府財產字第1009200341號函在卷可按，是系爭房舍非屬聯勤司令部列管之眷舍，所坐落土地亦非被上訴人所列管，難認系爭房舍屬依眷改條例改建範圍，非同條例第3條第1項規定之軍眷住宅。㈣眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶之資格審酌依司法院釋字第443號解釋理由書所述，屬低密度法律保留規範，且依眷改條例第3條、軍眷業務處理注意事項規定，其屬被上訴人就眷舍管理之行政權範疇。復依司法院釋字第557號解釋內容，基於同一法律上理由，被上訴人對於軍眷眷舍房地管理及處理，本得發布相關規定為合理之規範，是眷改條例、軍眷業務處理注意事項等規定，被上訴人予以援用，乃屬適法有據。第55醫院之核配令、眷舍准居證既非屬眷改條例有關認定原眷戶資格之權責機關所核發，亦未經該權責機關予以追認，上訴人復未能證明系爭房舍為該條例第3條第2項所稱之「原眷戶」，被上訴人否准上訴人所請，核屬有理由。㈤上訴人以系爭房舍鄰近之重慶新村為例，主張系爭房舍屬被遺漏登載之眷舍云云，惟上訴人就此未能舉證以實其說，且重慶新村已於93年完成改建，上訴人並非重慶新村之眷戶，重慶新村之改建與其無涉乙節，業據被上訴人陳明在卷，復為上訴人所不爭，可見系爭房舍與重慶新村並非屬同一眷村，乃互不相涉，則上訴人據此為其本件有利之主張，亦不足採。從而上訴人得否補建為系爭房舍之原眷戶，仍應就其是否符合眷改條例第3條之規定為審究，惟上訴人迭至言詞辯論終結時，均未能舉證證明，亦查無有利事證可認定上訴人主張屬實，自難為其有利之認定。㈥綜上，系爭房舍並非被上訴人或轄下所屬機關所為管理使用，第55醫院之核配令及眷舍准居證並未獲有權核可之機關所承認，被上訴人及其所屬轄下機關亦查無上訴人列為原眷戶之資料，乃否准上訴人所請，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦核無不合等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：上訴人依40年軍眷安置辦法領有任職之權責機關陸軍第55醫院核發公文和眷舍准居證，自屬合法原眷戶。縱使45年軍眷業務處理辦法始明文規定得核配眷舍之單位為各軍種司令部，然上訴人自44年至56年退伍前，一直任職於第55醫院，該單位從未要求更新換發准居證或遷出眷舍，顯見未換發由各軍種司令部核配文件係屬陸軍司令部和陸軍第815號醫院之疏失。又行政法係以不溯及既往為原則，除立法機關於制定法律時，以衡量公益與利益保護之結果，會明定行政法規得例外的溯及既往外，行政機關於適用法規時，即應遵守該原則，不得任意擴張例外之解釋，而使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定。且法規公布實施後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符合憲法保障人民權利之意旨。依信賴保護及法律不溯及既往原則，上訴人確屬原眷戶等語。
六、本院查：㈠按「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷
村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。……」眷改條例第2條第1項、第3條、第5條第1項分別定有明文。次按「貳.通則一、軍眷業務處理權責劃分如下：㈠……㈡國防部陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部、國防部參謀本部軍事情報局負責所屬軍眷服務業務之執行。」「國防部總政治作戰局主管眷舍分配、管理、修繕、維護、改（遷）建與眷村組織管理等政策。國防部軍備局、軍事情報局、及陸軍、海軍、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部權責如下：㈠本單位眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、改建、遷建及眷村（舍）之管理。……」亦為行為時軍眷業務處理作業要點貳一㈡、軍眷業務處理注意事項第陸一所明定。又國防部89年6月23日（89）祥祉字第07351號令頒之辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一規定：國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所稱公文書，係指「核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者」而言，經核與眷改條例相關規定無違，應予適用。
㈡因職務關係而配住宿舍，實務上均認係受配住人與其所屬單
位間存在使用借貸關係，然因眷改條例之公布施行，賦予符合眷改條例及其施行細則規定之原眷戶享有包括承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款等權益。而依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，眷改條例第5條第1項規定原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃眷改條例直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，而非得由該條例之主管機關即被上訴人以行政處分創設之。被上訴人既係眷改條例之主管機關，於審核上訴人是否符合眷改條例所定之原眷戶資格，自應依法律規定為之。而事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。經查上訴人於44年間由其任職單位第55醫院核配系爭房舍，並取得第55醫院之核配令與聯勤第55醫院核發之眷舍准居證，系爭房舍坐落之土地係屬雲林縣政府所有，系爭房舍亦非被上訴人所列管，第55醫院及聯勤第55醫院均非屬有權核發、認定眷舍之權責機關，所出具之相關文書嗣後亦未經聯勤司令部予以追認等情，為原判決所認定之事實，上訴人對上開事實亦無爭議，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。
㈢經核准配住宿舍之人並非當然符合眷改條例原眷戶之資格，
上訴人主張其為眷改條例之原眷戶，依法應就此事實負舉證責任，然其所提之證據經調查後既無法證明其主張之事實為真，被上訴人亦盡其調查能事，仍無所獲，原判決據以維持原處分，並無不合，且此情形並非因法律規定溯及既往所生，上訴人據以主張有信賴保護原則之適用，核屬誤解。
㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實
認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
書記官 賀 瑞 鸞