最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第536號上 訴 人 江士勳訴訟代理人 曹志仁 律師
李佳翰 律師上 一 人複 代理 人 陳俊瑋 律師被 上訴 人 臺中市和平區公所代 表 人 林建堂上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國104年4月16日臺中高等行政法院103年度訴字第499號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人胡春發、胡連德於民國99年12月28日分別申請辦理坐落於臺中市○○區○○段（下稱松茂段）65、65-2、65-5地號（胡春發部分）及65-4、65-6地號（胡連德部分），面積分別為0.55115、0.1645、0.04630及0.5516、0.2426公頃原住民保留地耕作權設定乙案，經被上訴人排定100年1月5日至現場辦理現況勘察，後於100年1月13日以和平區土管字第1000000211、0000000000號公告，無人提出異議。遂將申請書提交至臺中市和平區第2次原住民保留地土地權利審查委員會審議通過，臺中市政府原住民事務委員會於100年5月13日中市原經字第1000003385號函同意備查在案。被上訴人分別於100年6月30日及100年7月1日以和平區土管字第10000010519號函（下稱原處分一）及第00000000000號函（下稱原處分二，與原處分一合稱原處分）核定，認與原住民保留地開發管理辦法相符，並送臺中市東勢地政事務所辦理耕作權設定登記事宜。上訴人分別於101年3月1日、101年9月20日向被上訴人提出陳情書，主張其中松茂段65、65-5、65-4地號土地（下稱系爭土地）自64年間起即由上訴人耕作，胡春發、胡連德2人並無實際耕作之事實。復於102年8月1日向被上訴人提出請求確認原處分無效，因被上訴人逾30日未答復，上訴人依行政訴訟法第6條第2項規定提起確認行政處分無效之訴，經原審法院102年度訴字第386號判決駁回其訴，本院103年度判字第585號判決駁回其上訴，而告確定。上訴人復於103年8月11日不服原處分，以利害關係人身分，提起訴願，經以其非利害關係人為由，訴願決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：原住民保留地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）係於79年3月26日訂定發布，依該辦法第8條及原住民保留地各種用地申請作業須知其申請種類欄亦載明申請登記耕作權之要件為「本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地」，是申請耕作權登記，至少應於79年3月26日前即已開墾完竣，並有自行耕作之事實行為，始符合規定。上訴人於64年11月間自訴外人張進田受讓系爭土地及地上物，迄今均由上訴人在系爭土地耕作及種植果樹，此有果園讓渡契約書及臺灣中區電信管理局電話費收據可憑。且胡連德曾於76年間向臺中縣和平鄉（現改制為臺中市和平區）調解委員會聲請調解原住民保留地耕作權，足證當時系爭土地之實際耕作人確為上訴人，否則胡連德豈有聲請調解之必要。另胡春發及胡連德取得耕作權他項權利設定登記後，竟向臺灣臺中地方法院對上訴人提起拆除地上物及返還土地之民事訴訟（102年度訴字第1999號），益證上訴人方為系爭土地實際占有耕作之人。是上訴人為系爭土地實際耕作使用人，被上訴人逕以原處分核准胡春發及胡連德取得系爭土地之耕作權，於法未合。又細察100年1月4日土地會勘紀錄，可知會勘純流於形式，無法確認胡連德及胡春發為系爭土地之現占有耕作人及渠等在開發管理辦法發布施行前即有自行耕作並開墾完竣之事實。被上訴人核准渠等設定耕作權，顯有違法濫權之嫌。再者，被上訴人於上訴人88年6月5日陳情申請異議後，於「84年12月7日單筆清冊明細」明確記載：「江士勳向張進田承讓松茂段61內及65內之土地面積0.9公頃（如附件2/3）」、「江士勳應登載松茂段61內及65內，共0.9公頃」、「5月28日已提出申請，清查編號收113號，如附件3/3，相關證明文件如附件2/3-3/3」，足證被上訴人當時即已知悉系爭土地現耕作人為上訴人，或至少就上訴人主張為系爭土地之耕作人乙事知情。被上訴人既明知上情，於本件辦理現場會勘及作成原處分前，均未通知上訴人到場或給予陳述意見之機會，違反行政程序法第8條、第102條規定。被上訴人任令胡春發、胡連德取得耕作權之登記，嚴重影響上訴人占有系爭土地之法律地位，自係對上訴人之法律上利益構成損害，上訴人核為利害關係人無誤，自得提起本件行政訴訟云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：依土地管存簿冊，系爭土地經查並無上訴人登記為現況使用人之登載紀錄。系爭土地49至52年間原始登記清冊為胡勝德，與申請人胡連德、胡春發為父子關係，有繼承其耕作權之權利。又上訴人主張64年間承受讓渡自張進田，然尚查無張進田有登記現況使用之事實。至76年間由胡連德申辦調解，乃為主張該土地確為先父所使用，應為合情合理云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依訴願法第18條及行政訴訟法第4條規定，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得提起撤銷訴訟。次依本院75年判字第362號判例，可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起行政訴訟，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政訴訟。復按本院90年6月份庭長法官聯席會議決議，是僅具經濟上、情感上或其他事實上之利益關係之人，並無訴訟實施權能，不具備當事人之適格，其提起撤銷訴訟，應以判決駁回之。㈡依開發管理辦法第3條、第4條、第7條、第8條、第9條、第15條第1項、第16條、第17條、第20條規定，原住民保留地是為保障原住民生計而劃編，供原住民所使用，使原住民可取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權。且其取得上述權利後，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。亦即非原住民對於原住民保留地，無法申請設定耕作權、承租權、地上權，亦不得受讓上揭權利。㈢開發管理辦法第24條、第28條、第29條則規定關於非原住民對於原住民保留地之權利，亦即非原住民對於原住民保留地之利用，以對原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，且在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，得申請開發。或限於該辦法施行前，非原住民已合法租用原住民保留地繼續自耕或自用，得繼續承租，且不得轉租或由他人受讓其權利。然該例外規定，乃國家基於國土保育與原住民保護之政策衡平考慮，且其規範對象為行政機關，應以原住民身分者優先輔導，僅於無原住民申請時，例外准許非原住民身分者申請。此乃行政機關允許開發或興辦之行政特許，並非賦予非原住民身分者法律上之權利。㈣系爭土地係原住民保留地，上訴人並未具有原住民身分，依法並無法申請設定原住民保留地耕作權之登記。上訴人主張其為系爭土地實際耕作使用人云云。惟查，系爭土地於49年至52年間原使用登記清冊之現使用人，61地號內登載為國有，65地號內登載為胡勝德；75、76年土地總清查資料中，65地號原使用權利人孫守藩，異議人胡連德，分割後，65、65-1、65-2地號使用人空白，註記「孫守藩1.000、張進田0.4000、魏滿龍0.2000」，65-3地號使用人魏滿龍；84年調查現況使用情形，65地號使用人為胡連德（土地使用情形：胡君稱該筆土地由胡連德開墾約定使用人十年後歸還原地主使用），65-4地號使用人臺灣省政府民政廳（地上物情形，梨，現使用人不詳），65-5地號使用人臺灣省政府民政廳（地上物情形，梨）。是縱使張進田就系爭土地有實際使用耕作及繳納相當於租金之損害賠償，而註記於土地總清查資料中，然其並未就系爭土地合法取得承租權、耕作權、地上權等，無從讓渡與上訴人。且上訴人亦無開發管理辦法第28條、第29條規定，或依第24條規定申請開發之情形。是上訴人對於系爭土地之利用，僅具為經濟上及事實上之利害關係。㈤上訴人另主張被上訴人於其88年6月5日陳情申請異議後，於其「84年12月7日單筆清冊明細」即明確記載：「江士勳向張進田承讓松茂段61內及65內之土地面積0.9公頃（如附件2/3）」、「江士勳應登載松茂段61內及65內，共0.9公頃」、「5月28日已提出申請，清查編號收113號，如附件3/3，相關證明文件如附件2/3-3/3」等語，惟該清冊所載僅為上訴人陳情後所為與註記類似性質之登記，並非肯認其取得合法承租權、耕作權或地上權。至上訴人稱被上訴人應知悉上訴人就系爭土地之現況使用人之事實登載有爭議，其於辦理現場會勘及作成原處分前，均未通知上訴人到場或給予陳述意見之機會，違反行政程序法第8條、第102條規定云云。查被上訴人於現況勘察後公告，上訴人並未提出異議，且上訴人亦非法律上之利害關係人，是其上揭主張洵無可採。綜上，上訴人縱使於64年間受讓系爭土地並實際耕作，然其既未取得承租權，或設定耕作權及地上權，系爭土地是否經被上訴人撤銷原處分就耕作權之設定登記，上訴人並無法律上之利害關係，至多僅具債權之經濟上及事實上之利害關係。上訴人既非原處分之相對人，又未具有法律上利害關係，自無訴訟實施權能，其提起撤銷訴訟不具備當事人適格等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠按63年10月9日修正發布之臺灣省山地保留地管理辦法（下稱63年臺灣省山地保留地管理辦法）第6條第1項及第64條規定，原住民當時就山地保留地，於取得無償使用收益至取得他項權利前之期間，如將保留地讓售第三人，其法律效果僅為主管機關得撤銷該筆土地使用收益之權，而非原住民當然喪失使用收益權。本件張進田早於64年將系爭保留地使用收益權讓渡上訴人前，即合法使用收益該地，且75、76年土地總清查資料中，65、65-1、65-2地號使用人亦有「孫守藩1.000、張進田0.4000、魏滿龍0.2000」之註記，被上訴人並從未撤銷張進田就系爭土地之使用收益權，故張進田雖未取得他項權利，仍有使用收益系爭土地之合法權源。原判決僅以張進田未取得承租權、耕作權、地上權等，遽認其無合法使用系爭土地之權利，故無從讓渡予上訴人云云，顯有判決違背法令之誤。㈡開發管理辦法第15條第1項設有對原住民取得原住民保留地耕作權之轉讓之禁止規定，惟該管裡辦法之授權依據係山坡地保育利用條例第37條，而該條例係於65年4月9日公布實施，是依法律不溯及既往原則，於該條例公布實施前以原住民保留地為買賣標的物者，其法律行為係有效。又臺灣省山地保留地管理辦法未經法律授權得以限制原住民處分財產，與憲法第23條、中央法規標準法第5條第1款、第6條之規定相違，應為違憲及違反法律規定之行政命令，故所為之買賣法律行為尚非無效，臺灣高等法院高雄分院90年度上字第66號、臺灣高雄地方法院89年度訴字第863號、臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）89年度簡上字第32號、臺東地院85年度訴字第259號、臺灣南投地方法院90年度簡上字第87號、臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）90年度訴字第2527號、臺中地院89年度訴字第2323號、臺中地院88年度訴字第38837號判決、臺灣花蓮地方法院93年度簡字第139號判決等均採相同意旨。本件上訴人與張進田於64年間買賣系爭土地，而63年臺灣省山地保留地管理辦法並無法律授權制定，母法山坡地保育利用條例係遲至65年4月29日始公布施行，依上開見解，63年臺灣省山地保留地管理辦法有關保留地移轉無效之規定，自應不予適用，是上訴人與張進田間之果園讓渡契約書非屬無效。又法律上利害關係人亦包括私法上利害關係人，故上訴人對系爭土地之利用，自具有法律上利害關係。原判決援引原住民保留地開發管理辦法第28條、第29條為據，誤認上訴人僅具經濟上及事實上利害關係、當事人不適格，自有判決違背法令之情事。又原判決一方面否認上訴人就系爭土地有法律上利害關係，卻又肯認上訴人有債權之利害關係，亦有理由矛盾及不備理由之違背法令情事。㈢開發管理辦法由新保護規範理論觀之，應有保障非原住民已合法租用原住民保留地繼續自耕或自用之財產權益，不因該管理辦法施行前之耕種行為遭受不利影響之規範意旨存在，而與上訴人權益直接相關，應屬保護規範，非僅為保障公益而存在。又據本院93年判字第927號判決要旨、行政法院71年10月份庭長評事聯席會議決議、行政法院77年判字第1049號判例，可知利害關係並不以權利為限，尚包含合法利益在內。原判決遽謂上訴人無法律上利害關係無訴訟權能，自有判決違反當時有效之臺灣省山地保留地管理辦法第6條及第64條之規定。又原處分使上訴人無法繼續合法占有使用土地，致其因該核定措施直接遭受法律上之不利益，自應認其為法律上利害關係之第三人，而當然具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，具當事人適格。㈣上訴人前就本件提起確認原處分無效之行政訴訟，雖經本院103年度判字第585號判決上訴人敗訴確定，惟從未否認或質疑上訴人就原處分無法律上利害關係。原判決竟於本件改以上訴人無法律上利害關係駁回上訴人之訴，實有裁判衝突之矛盾。㈤胡春發及胡連德在79年3月26日開發管理辦法發布施行前，於系爭土地並無自行耕作並開墾完竣之事實，不符該管理辦法第8條之規定，原判決未盡調查之責即率予駁回上訴人之訴，顯有判決不備理由及重要證據漏未斟酌之違背法令情事云云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」分別為訴願法第14條第1項、第2項及行政訴訟法第4條第1項、第3項所規定。準此，提起撤銷訴訟，須經合法訴願程序，始得為之。又提起撤銷訴訟不以受處分人為限，尚包括利害關係人，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（本院75年判字第362號判例意旨參照）。是以，若依其主張陳述，不足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能者，提起撤銷訴訟，即非屬適格之原告。
（二）原處分係訴外人胡春發、胡連德於99年12月28日分別向被上訴人申請辦理坐落松茂段65、65-2、65-5地號（胡春發部分）及65-4、65-6地號（胡連德部分）原住民保留地耕作權設定登記，經被上訴人認與開發管理辦法第8條規定相符，而作成許可之處分。本件上訴人以其自64年間起，即於系爭土地耕作及種植果樹迄今，認原處分准許胡春發、胡連德二人取得系爭土地耕作權之登記，其二人得依法訴請上訴人返還土地，將影響上訴人占有系爭土地之法律地位，對上訴人之法律上利益構成損害，而主張其應屬依法得對原處分提起訴願及行政訴訟之利害關係人。
（三）惟按「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」為開發管理辦法第8條所規定。
依此，非原住民即非屬得依上開規定申請設定原住民保留地耕作權登記之人。查上訴人不具原住民身分，無法申請設定原住民保留地耕作權登記，即不因被上訴人將系爭土地之耕作權登記核與胡春發、胡連德二人，而影響上訴人對系爭土地為設定原住民保留地耕作權登記申請。
（四）次按「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。」「（第1項）為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。……（第4項）公、民營企業或未具原住民身分者（以下簡稱非原住民）申請承租開發或興辦，應由鄉（鎮、市、區）公所先公告30日，公告期滿無原住民申請時，始得依前2項規定辦理。」「（第1項）非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。……（第3項）非原住民在轄有原住民保留地之鄉（鎮、市、區）內設有戶籍者，得租用該鄉（鎮、市、區）內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，其面積每戶不得超過
0.03公頃。」「（第1項）依前條租用之原住民保留地，不得轉租或由他人受讓其權利。（第2項）違反前項規定者，應終止租約收回土地。」亦分別為開發管理辦法第15條第1項、第24條第1項、第4項、第28條第1項、第3項及第29條所規定。可知，開發管理辦法除於第24條及第28條有許可非原住民取得原住民保留地使用權利之規定外，原則上限制非原住民取得原住民保留地之使用權。再者，64年間有關原住民保留地（當時稱為山地保留地）之管理，應適用63年10月9日修正之臺灣省山地保留地管理辦法（80年4月10日廢止），該管理辦法第6條第1項、第8條第2項第34條第1項及第35條第1項，分別為以下規定：「山地保留地在辦理土地總登記之前，山地人民有無償使用收益之權，除本辦法另有規定外，不得將所使用之土地及其地上建築改良物或其權利作為典賣、質押、交換、贈與、租賃、售賣青苗及與平地人民合夥經營之標的。」「山地人民取得山地保留地所有權後，如有移轉，其承受人應以能自耕而其已取得之土地面積尚未超過規定限額之山地人民或供工業或供建築用者為限。違者，其土地所有權之移轉無效。」「合法公、私營企業組織或個人，為開發礦產、採取土石、承採林木、施設交通、發展觀光事業、開設工廠、旅館、商店所需土地或合法團體所需建築用地，以不妨害山地人民生活及山地行政為限，得擬具詳細計畫向鄉公所申請，由鄉公所、縣政府勘查並加具處理意見層報民政廳核准租用或使用山地保留地。」「平地人民非經呈准不得使用山地保留地。但在本辦法公布前已向鄉公所租用者，得以依第9條規定限制面積內繼續承租，其租用期限為6年，並應1年內實施必要之水土保持處理或實施造林，不得任其荒廢。」亦嚴格限制平地人使用山地保留地（按即現行法所稱原住民保留地），僅於特定情形，例外許可非原住民使用原住民保留地。易言之，不問依現行開發管理辦法之規定，或64年間適用之臺灣省山地保留地管理辦法規定，因系爭土地為原住民保留地，上訴人非原住民身分，對於原住民保留地或山地保留地權利之繼受有法規之限制，無可能因其曾於64年間自訴外人張進田之讓與，而取得合法之地上權或耕作權，至多僅為事實上占有系爭土地、地上物，而為果樹之收益。基上，原處分對外發生之法律效果，並未對上訴人現存在之權利或合法利益發生影響，依上訴人之主張，其僅對原處分具事實上之利害關係。揆諸前開說明，上訴人即非得提起本件撤銷訴訟之適格原告。
七、綜上所述，原判決以上訴人縱使於64年間受讓系爭土地並實際耕作，然其既未取得承租權，或設定耕作權及地上權，系爭土地是否經被上訴人撤銷原處分就耕作權之設定登記，上訴人並無任何法律上之利害關係，至多僅具債權之經濟上及事實上之利害關係，而無本件訴訟實施權能，認其提起本件撤銷訴訟為當事人不適格，而駁回上訴人在原審之訴，經核，尚無不合。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，無非執其歧異之法律見解，加以爭執，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
書記官 吳 玫 瑩