最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第644號上 訴 人 吳明華訴訟代理人 莊進祥 律師被 上訴 人 高雄市政府地政局美濃地政事務所代 表 人 沈洸洋
參 加 人 吳文隆上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國104年7月9日高雄高等行政法院104年度訴字第171號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣高雄市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）屬特定農業區編定為農牧用地，原所有權人為參加人之父吳麒鴻，吳麒鴻於民國95年9月9日死亡，由參加人及其弟吳明建等2人於96年5月18日繼承取得系爭土地所有權，權利範圍各2分之1。參加人前於79年間在系爭土地上興建同段○○○○建號（即○○路○○號）農舍（下稱系爭農舍）1棟，95年6月26日辦畢建物所有權第一次登記，權利範圍全部。上訴人與參加人因土地所有權移轉登記事件，於103年6月20日在臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）和解成立，雙方同意就參加人所有系爭土地，於其權利範圍（即2分之1）內將194分之120之持分移轉登記於上訴人，並作成和解筆錄在案。
上訴人遂於同年8月22日以和解移轉為登記原因向被上訴人申辦系爭土地所有權移轉登記，權利範圍194分之60，被上訴人於登記完畢後以103年9月1日高市地美登字第10370671800號函通知未會同申請之參加人。參加人不服前開登記處分，於同年9月17日提起訴願，經被上訴人重新審查，發現該所有權移轉登記案件，其和解內容與農業發展條例（下稱農發條例）第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定相違，且屬被上訴人疏失而為之錯誤登記，爰依土地登記規則第144條規定陳報高雄市政府地政局（下稱高市地政局）核准後，辦理塗銷原所有權移轉登記，回復為參加人所有，並以103年10月3日高市地美登字第10370757900號函（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）農發條例第18條第1項及第3項規定之構成要件均為89年1月4日後無自用農舍而需興建者之情形，至於89年1月4日之前業已興建農舍者，應非包攝於上述農發條例第18條第1、3項構成要件之內。該條第4項所謂「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權」，應指89年1月4日以後始興建農舍，當農舍移轉時應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權之情形，內政部100年8月23日內授中辦地字第1000725328號令及97年7月31日內授中辦地字第09707238781號函均明揭農舍與其坐落用地併同移轉登記時之情形。系爭農舍於89年1月4日前即已興建完成，故該農舍並無同條例第18條第1項之適用；且參加人係於95年9月9日繼承取得系爭土地，無同條第3項之適用；本件僅係移轉土地持分之情形，亦無同條第4項之適用。（二）上訴人與參加人於95年12月28日所簽立之協議書（下稱系爭協議書）所載內容屬實，並業經最高法院102年度台上字第1598號民事判決確定在案，上訴人於103年3月18日訴請參加人就系爭土地於權利範圍194分之60移轉登記於上訴人，雙方並於高雄地院達成和解，被上訴人亦依系爭和解筆錄內容辦理移轉登記，惟被上訴人竟自為認定以登記具有無效為原因，擅自塗銷登記，其所為塗銷登記應有妨害「原登記同一性」，蓋實體上之事實是否具有無效之原因應由法院判決加以認定，行政機關無權擅自認定之，此由最高法院70年度台上字第641號判決意旨可明，因此，被上訴人對於系爭土地之移轉登記是否具有無效原因，於未經法院以判決加以確定前即擅自為塗銷登記，應有行政權侵犯司法權之虞。（三）被上訴人依系爭和解筆錄將系爭土地登記於上訴人名下，應無土地登記規則第144條第1項第2款「所登記之內容與原始據以登記之申請書及登記原因之證明文件有所不符之錯誤或遺漏」之情形，亦無土地法第69條「不妨害登記之同一性」之情形，則被上訴人擅自塗銷上訴人業已取得之土地登記，即與本院48年判字第72號、49年判字第20號判例、70年度判字第627號及73年度判字第1號判決意旨有違等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）本件原處分雖未載明登記錯誤之原因，然被上訴人於訴願程序提出之答辯書，業已補充詳述原處分作成之理由及相關法令依據，並將答辯書送達上訴人知悉，且上訴人知悉後亦已提出訴願補充理由書，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。（二）本件上訴人持與確定判決同一效力之法院和解筆錄申請辦理系爭土地所有權移轉登記，惟該和解內容確與農發條例第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定相違，依最高法院58年台上字第1502號、55年台上字第2745號判例要旨，如和解內容違反強制或禁止規定而有無效原因，登記機關即應依法審查，自無從依此無效之和解筆錄，而據以執行辦理移轉登記，否則即與民法第71條所定強制或禁止之規定有違，亦有原審90年度訴字第2077號判決可參。且本件純屬被上訴人之疏失而為錯誤之登記，即有依法不應登記之原因而為錯誤之登記，該塗銷之性質乃屬登記機關依職權自為撤銷原違法行政處分，故塗銷登記後，系爭土地所有權自應回復登記予原權利人即參加人，則被上訴人依土地登記規則第144條第1項第2款之規定辦理逕為塗銷登記，循法有據。（三）農發條例第18條第1項及第3項係就該條例89年1月4日修正施行前、後取得農地，無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定，及該條例修正施行前共有之耕地，於修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定。另由該條第4項規定之文義觀之，其前段、中段規範之目的，乃為使農舍與農地同歸屬於一人所有，便於農地所有人能夠使用農舍，以利於農地之耕作，增進農舍之利用及耕作之效率。而後段規範之目的，乃在於防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象，從上開規定之文義及規範之目的可知，農發條例第18條第4項前段，係為補充該條第1、3項所為之規定。內政部100年8月23日內授中辦地字第1000725328號令釋旨在避免農舍與其坐落用地移轉後分屬不同所有權人，引發經營利用與產權糾紛問題，是本件上訴人僅就系爭土地申請為移轉登記，系爭土地上之農舍卻未併同移轉，即與農發條例第18條第4項中段規定有違。又內政部97年7月31日內授中辦地字第09707238781號函釋係指於原共有關係共有人間之移轉不受限制，而非指得移轉部分土地增加新共有人，成立新共有關係，此觀諸農發條例修法目的，在禁止農地成立新共有關係，或由原少數共有變更為多數人共有，妨害土地利用，期使產權單純化，減少共有糾紛之意旨自明等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按農發條例第18條第1項及第3項係分別就該條例89年1月4日修正施行前、後取得農地，無自用農舍而需興建者及該條例修正施行前共有之耕地，於修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，應如何申請興建農舍而為規定。再由該條第4項觀之，其前段、中段之規定，在於使農舍與農地同歸一人，而後段之規定，旨在防止於農地上濫蓋農舍等炒作農地之情形，是以農發條例第18條第4項前段，係在補充該條第1項、第3項，而該條項中段、後段，則係就所有農舍而為規定，非僅限於該條第1項、第3項之農舍。從而，農發條例第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，對該條例修正前後之農舍及農地移轉均有適用，因此上訴人僅就系爭土地申請為移轉登記，系爭土地上之農舍卻未併同移轉，即與農發條例第18條第4項中段規定有違。（二）查上訴人與參加人就系爭土地所有權移轉登記，所成立和解內容既違反農發條例第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，上訴人與參加人所成立之和解，即因違反上開強制規定而無效，而和解如有民法上無效之原因，是為自始、當然、絕對、確定的不生效力，被上訴人自無從依此無效之和解筆錄，而據以執行辦理移轉登記，是本件既有不應登記之原因，則被上訴人經重新審查，發現原作成之移轉所有權登記，其登記原因即和解內容違反農發條例第18條第4項中段之規定，而依土地登記規則第144條規定陳報高市地政局核准後，辦理塗銷原所有權移轉登記，回復為參加人所有，自無不合。（三）依土地法第69條、土地登記規則第13條、第144條之規定內容可知，土地法第69條所稱「登記錯誤」，係指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符而言，故此種登記錯誤之更正，以不妨害原登記之同一性者為限；而土地登記規則第144條第1項第2款規定登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後予以塗銷之情形，則包括「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造」及「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，而其塗銷登記之性質係登記機關依職權自為撤銷原違法之行政處分，故塗銷登記後，自應回復登記予原權利人，是以土地登記規則第144條第1項第2款與土地法第69條之登記錯誤，要件並不相同。又本件上訴人係持與確定判決同一效力之法院和解筆錄申請辦理系爭土地所有權移轉登記，惟該和解內容因與農發條例第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定相違，故其和解內容因違反禁止規定而有無效原因，則被上訴人自應依法審查，而無從據此無效之和解筆錄辦理移轉登記，否則即與民法第71條所定強制或禁止之規定有違。且本件純屬因被上訴人之疏失而為錯誤之登記，即有依法不應登記之原因而為錯誤之登記，該塗銷之性質乃屬登記機關依職權自為撤銷原違法行政處分，故塗銷登記後，系爭土地所有權自應回復登記予原權利人即參加人，則被上訴人依土地登記規則第144條第1項第2款之規定辦理逕為塗銷登記，即無違誤。
因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）農發條例第18條規定係指無自用農舍農民興建農舍之規定，與農舍所在土地之移轉或所在土地移轉為共有無涉，農舍所在土地之處分或所在土地移轉為共有，農發條例第18條並未設有禁止或限制之規定。該條第4項中段「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權」之規定，係僅指就農舍不得為單獨處分所為之限制規定。至該農舍，應指89年1月4日後，所興建農舍之情形，至於89年1月4日之前所興建之農舍，應非農發條例第18條第4項中段規範意旨之內，本件系爭農舍建築完成日期為79年12月29日，所以應無農發條例第18條第4項中段適用之情形。（二）原判決理由論斷農發條例第18條第4項中段之規定，在於使農舍與農地同歸一人，但系爭農舍係參加人於79年12月29日所興建，權利範圍登記為全部，而系爭農舍所在系爭土地於95年9月9日前，其所有權人為吳麒鴻，權利範圍登記為全部。因此，於95年9月9日前，系爭農舍與農地已存在非歸同一人之情形。系爭農地由參加人移轉1,200平方公尺給上訴人後，參加人尚持有740平方公尺，而系爭農舍坐落面積僅136平方公尺，應仍具有使農舍與農地同歸屬於一人所有之情形，且本件參加人僅應移轉登記其持分194分之120給上訴人，至於農舍與坐落農地仍同歸屬於參加人，並無農舍與坐落農地移轉給不同人之情形。原判決應有理由矛盾之違法。（三）參加人所以同意與上訴人達成和解，係依據其與上訴人於95年12月28日達成協議內容所載，而此協議書業已經最高法院102年度台上字第1598號民事庭判決確定有效。則參加人與上訴人所達成和解內容應無如原判決內容所載具有自始、當然、絕對、確定的不生效情形。因此，原判決理由所載和解具有無效之原因，顯然與上開最高法院民事確定判決內容所載相互矛盾，其判決應當然違背法令。
六、本院查:
(一)按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「(第1項)本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。(第3項)本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。(第4項) 第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」「土地法第68條第1項及第69條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者。」「(第1項)依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣(市)地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」行政程序法第117條、農發條例第18條第1項、第3項、第4項、土地登記規則第7條、第13條、第144條第1項、土地法第69條分別定有明文。又內政部100年8月23日內授中辦地字第1000725328號令釋略以：「‧‧‧所稱農舍與其坐落用地併同移轉時不得有所有權人不同之情形，係指農舍與農業用地不得分別移轉而言；而農舍與其坐落用地併同移轉時不得有所有權人持分不一致之情形，則指依農發條例第18條第4項規定，農地與農舍併同移轉之原則下，共有人間持有農舍與農業用地之比例應相同，始符合該條項規定意旨。」據此可知，上開規定及令釋旨在避免農舍與其坐落用地移轉後分屬不同所有權人，引發經營利用與產權糾紛問題。
(二)查本件被上訴人原固依上訴人所提出之和解筆錄以和解移轉為登記原因辦妥系爭土地所有權移轉登記，嗣經被上訴人重新審查，發現該所有權移轉登記案件，其和解內容與農發條例第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定相違，且屬被上訴人疏失而為之錯誤登記，而依土地登記規則第144條規定經高市地政局核准後，辦理塗銷原所有權移轉登記，回復為參加人所有，經查尚無違誤。且原判決業已詳敘農發條例第18條第4項前段，係在補充該條第1項、第3項，而該條項中段，則係就所有農舍而為規定，非僅限於該條第1項、第3項之農舍。從而，農發條例第18條第4項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，對該條例修正前後之農舍及農地移轉均有適用，因此上訴人僅就系爭土地申請為移轉登記，系爭土地上之農舍卻未併同移轉，即與農發條例第18條第4項中段規定有違。至上訴人主張農發條例第18條第4項中段所指該農舍，應指89年1月4日後，所興建農舍之情形，至於89年1月4日之前所興建之農舍，應非農發條例第18條第4項中段規範意旨之內；本件系爭農舍建築完成日期為79年12月29日，所以應無農發條例第18條第4項中段適用之情形云云。惟查農發條例第18條第4項中段規範之目的，乃為使農舍與農地同歸屬於一人所有，便於農地所有人能夠使用農舍，以利於農地之耕作，增進農舍之利用及耕作之效率，且避免農舍與其坐落用地移轉後分屬不同所有權人，引發經營利用與產權糾紛問題。而該條文之立法目的既如前述，即無再予區分該農舍係興建於農發條例於89年1月4日修正前後，否則豈非與修法精神有違，上訴人此部分主張即無可採。
(三)另上訴人復主張系爭農地由參加人移轉1,200平方公尺給上訴人後，參加人尚持有740平方公尺，而系爭農舍坐落面積僅136平方公尺，應仍具有使農舍與農地同歸屬於一人所有之情形，並無農舍與坐落農地移轉給不同人之情形云云，惟查系爭農舍既建築於系爭農地上，即便土地係屬共有，然為符農舍與農地同歸屬於一人所有之意旨，亦應依內政部100年8月23日內授中辦地字第1000725328號令釋：農舍與其坐落用地併同移轉時不得有所有權人持分不一致之情形，則依農發條例第18條第4項規定，農地與農舍併同移轉之原則下，共有人間持有農舍與農業用地之比例應相同，始符合該條項規定意旨，而為辦理。再上訴人在其共有土地尚未分割前，亦難謂其按持分比例所計算之土地面積大於其農舍佔用面積，即可認該農舍佔用之基地係在上訴人之土地上，而所有權人同屬一人，上訴人此部分主張亦難採憑。
(四)另本件和解協議，姑不論是否自始無效，惟因上訴人原所請求而為登記，遭被上訴人事後發現而以違反農發條例第18條第4項中段強制規定而塗銷原登記，依法自無違誤，至上訴人能否依上開說明，而取得與系爭土地同比例之農舍後，再予以請求登記，則事屬被上訴人之職權，核亦與本件無涉。從而即便該和解協議尚非自始無效，惟亦難憑此而謂原判決違背法令，並得為上訴人有利之認定。
(五)綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻