最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第648號上 訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 廖家慶
陳昭安許伶因被 上訴 人 林進財訴訟代理人 蔡宏修 律師
朱龍祥 律師上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國104年6月9日臺北高等行政法院102年度訴更一字第81號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人為萬達煙火製造股份有限公司（下稱萬達公司）負責人，由於該公司庫存專業爆竹煙火於民國100年4月22日自原桃園縣觀音鄉觀音村新坡下7號被運出移送至新北市○○區○○路○段○○號新興堂香鋪前卸下部分煙火時，發生爆炸意外死亡事件，經上訴人所屬消防局第二救災救護大隊泰山分隊查獲，乃以其未依規定將相關資料報請當地之直轄市、縣（市）主管機關（即桃園市政府）與臨時儲存場所所在地之直轄市、縣（市）主管機關即上訴人備查等情為由，開立舉發違反爆竹煙火管理條例案件通知單（編號第0000000號），上訴人即以被上訴人違反爆竹煙火管理條例第16條第3項規定，依同條例第27條第1項第6款規定，作成100年5月6日北府消危字第1000029987號裁處書（下稱原處分）處被上訴人新臺幣（下同）150萬元罰鍰。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以100年度訴字第1794號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分，復經本院以102年度判字第345號判決（下稱原發回判決）廢棄前審判決，發回原審法院更為審理。嗣原審法院仍以判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠參照爆竹煙火管理條例第16條第3項規定及立法理由，仍未明確規範報請當地與臨時儲存場所及施放地點所在地之直轄市、縣（市）主管機關備查之行為主體為何；上訴人徒以公共安全為由，恣意解釋爆竹煙火管理條例第16條第3項之規範主體包含儲存專業煙火業者之負責人，已全然超出法條文義解釋之範圍。退步言之，縱爆竹煙火管理條例第16條第3項之立法目的在於規範違法運出爆竹煙火之行為人，則上訴人應予裁罰者，應為實際運送煙火之人，即訴外人陳邱隆，始符該條之立法目的，且易於規範管理。縱令上訴人認係萬達公司之協理鄭禮廷，出於避免萬達公司之專業煙火遭桃園市政府消防局沒入銷毀，而委請訴外人陳邱隆將煙火運送至他處，亦應課以鄭禮廷罰鍰方是。故本件被上訴人並非爆竹煙火管理條例第16條第3項規定適用對象，上訴人依爆竹煙火管理條例第16條之裁罰難謂有理。㈡本件萬達公司之協理即訴外人鄭禮廷所為係私自運送煙火行為，係屬刑事違法行為，亦對萬達公司構成刑法背信之罪嫌，故應由其就本件自負其責。又上訴人及訴願機關對於系爭事實之認定，全依臺灣新北地方法院檢察署檢察官100年度偵字第11265號起訴書內容，而照本宣科為之，全然放棄其身為行政機關有調查事實真相之職權；況臺灣新北地方法院檢察署檢察官100年度偵字第11265號起訴書內容，漏洞百出，且違反經驗法則及論理法則至鉅，尤無可採。㈢本件被上訴人僅係萬達公司之形式上負責人，且該刑事案件之卷內資料並未有任何證據證明被上訴人有指示訴外人鄭禮廷執行該違法之行為，抑或監督管理有任何疏失，從而並非上訴人依行政罰法第15條第2項規定並受處罰之裁罰對象，而應以當時之實際管理人即萬達公司協理即訴外人鄭禮廷，始屬適法。又被上訴人就本件所生之公共危險及業務過失致死等刑事案件，經檢察官詳細調查後，均予以不起訴處分書確認在案，足以證明被上訴人並不知悉該違法運送爆竹煙火之事實，顯無上訴人所謂被上訴人有容認鄭禮廷違法之直接或間接故意，更遑論被上訴人會有任何過失之行為等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯意旨略謂：㈠本案事實原因為訴外人鄭禮廷即萬達公司現場負責人，逕行調用專業煙火予陳邱隆等人，並由其自行運輸至他處存放；而爆竹煙火管理條例修法後強化對於運出儲存地點此行為之管控，故從該條例第16條第3項立法目的，凡運出儲存地點均生報備義務；且專業爆竹煙火運出儲存地點可能造成公共危險，不因運出目的為即將供施放使用抑或出售、調用、臨時倉儲等用途而有任何差別，故從規範目的而言，上開條例第16條第3項規範行為義務主體即不應囿於該條體系解釋為施放煙火業者之負責人。若認僅基於施放目的而運出才有申報備查義務，恐將造成專業爆竹煙火四處流竄之公共危險，無以落實爆竹煙火管理條例第16條第3項規範目的，故該項報備義務主體應涵蓋煙火製造、儲存及輸出業者，且移出目的非以施放為限。是以，業者若非基於即將施放目的而基於其他需要，有將專業爆竹煙火運出原儲存地點時，即應由該專業爆竹煙火製造業者或輸入業者負擔報請當地與臨時儲存場所所在地主管機關備查之義務。㈡被上訴人未盡管理監督，任由萬達公司現場負責人鄭禮廷處分爆竹煙火且未盡報備義務，自有重大過失，應依行政罰法第15條第2項併受處罰；且被上訴人未於100年4月1日廠區爆炸後採取因應管理機制，以確保爆竹煙火數量、流向及儲存狀態之安全管控，仍放任協理鄭禮廷逕行處分萬達公司儲存之爆竹煙火，且未依該項規定向主管申報備查，以利主管機關得以控管具有公共安全疑慮之爆竹煙火流動情形，致萬達公司有違反行政法上義務，顯有重大過失，依行政罰法第15條第2項規定，被上訴人應受同一規定罰鍰之處罰，尚難以顯少到廠視事而推諉不知或主張並無過失等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠關於訴外人陳邱隆運送系爭爆竹煙火，其目的究係施放爆竹煙火，抑或係受萬達公司鄭禮廷所僱請部分：依臺灣新北地方法院檢察署檢察官100年度偵字第11265號起訴書事實欄及臺灣新北地方法院100年度訴字第1748號刑事判決事實欄記載，雖認定萬達公司協理鄭禮廷犯罪之動機，係為免萬達公司存放之專業爆竹煙火遭桃園巿政府消防局沒入銷燬，而遭受損失，乃僱請陳邱隆、鍾勝宏及盧錦熹等3人運送系爭爆竹煙火，致生該業務過失致人於死等案件。惟依臺灣高等法院101年度上訴字第3279號刑事判決事實欄及理由欄之記載，係認定訴外人陳邱隆因承接煙火施放業務，有調用爆竹煙火之需求，乃向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火。據此，訴外人陳邱隆係因施放煙火，乃向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火，堪予認定。嗣鄭禮廷不服上開臺灣高等法院刑事判決提起上訴，經最高法院以103年度台上字第3189刑事判決駁回其上訴確定在案。是以，原處分僅依臺灣新北地方法院檢察署檢察官100年度偵字第11265號起訴書及臺灣新北地方法院100年度訴字第1748號刑事判決，所認定上開事實，顯有違誤。㈡關於本件依爆竹煙火管理條例第16條之報備義務人究係為訴外人陳邱隆，抑或為萬達公司、萬達公司負責人即被上訴人？又原處分以被上訴人為受處分人，以其違反爆竹煙火管理條例第16條第3項之規定，依同條例第27條第1項第6款規定，裁處被上訴人150萬元罰鍰，有無違誤部分：訴外人陳邱隆係為施放煙火為目的而運送該批煙火，則揆諸本院原發回判決之法律見解，本件因為爆竹煙火管理條例第16條第1項或第2項之施放專業爆竹煙火而運出原儲存地點者，基於掌控權責，自應由該施放負責人擔負報請施放前臨時儲存場所及施放地點所在地主管機關備查之義務，故上開行為義務人，應為將專業煙火運出而欲施放煙火之訴外人陳邱隆，而非萬達公司或萬達公司負責人即被上訴人。從而，原處分以被上訴人為受處分人，以其違反爆竹煙火管理條例第16條第3項之規定，依同條例第27條第1項第6款規定，裁處被上訴人150萬元罰鍰，即有違誤，應予撤銷等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決依刑事判決認定之事實為裁判基礎，惟未於判決理由說明依該事實所得心證之理由，此部分顯有判決不備理由之違誤，且難認已盡其職權調查證據之義務。㈡原判決以訴外人陳邱隆因承接施放煙火業務而向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火，認定陳邱隆係以施放煙火為目的而運送該批煙火，故訴外人陳邱隆為爆竹煙火管理條例第16條第3規定之報備義務主體；然對於陳邱隆所運送之煙火是否皆為承接施放煙火所需？抑或該批煙火中有部分煙火係受僱於鄭禮庭而運送？則萬達公司是否亦同為報備之適格主體，進而上訴人之處分是否符合行政罰法第15條第2項規定之要件等情，原審未就此部分事實詳加調查、論述其意見，即率爾認定被上訴人非報備義務之主體，顯有判決不備理由之誤等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、本院查：㈠按爆竹煙火管理條例第3條第2項規定：「爆竹煙火分類如下
：一、一般爆竹煙火：經型式認可、個別認可並附加認可標示後，供民眾使用者。二、專業爆竹煙火：須由專業人員施放，並區分如下：（一）舞臺煙火：指爆點、火光、線導火花、震雷及混合劑等專供電影、電視節目、戲劇、演唱會等活動使用，製造表演聲光效果者。（二）特殊煙火：指煙火彈、單支火藥紙管或其組合之產品等，於戶外使用，製造巨大聲光效果者。（三）其他經中央主管機關公告者。」；又同條例第16條規定：「（第1項）施放第2項以外之專業爆竹煙火，其負責人應於施放5日前檢具施放時間、地點、種類、數量、來源及安全防護措施等文件資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請發給許可文件後，始得為之。（第2項）施放一定數量以下之舞臺煙火，其負責人應於施放前報請直轄市、縣（市）主管機關備查。但施放數量在中央主管機關公告數量以下者，得免報請備查。（第3項）前2項專業爆竹煙火應於運出儲存地點前，將相關資料報請當地與臨時儲存場所及施放地點所在地之直轄市、縣（市）主管機關備查後，始得運出儲存地點。施放作業前之儲存，並應於合格之臨時儲存場所為之。」其中第3項所規定的行政法上申報備查義務，其義務主體為何？法條本身雖未明示，惟綜觀其前後條文，可知除同條第2項所謂「施放一定數量以下之舞臺煙火」之負責人或同條第1項所謂「施放第2項以外之專業爆竹煙火」之負責人外，依同條例第6條第1項申請取得爆竹煙火製造許可之業者，從其製造及儲存場所運出其所製造之專業爆竹煙火，以及依同條例第14條第1項申請取得專業爆竹煙火輸入許可之業者，從其儲存場所運出其所輸入之專業爆竹煙火，亦均可以作為上開申報備查義務之主體，此觀同條例第31條第4項第3款規定：「依本條例規定申請輸入爆竹煙火，有下列各款情事之一者，中央主管機關得停止其輸入爆竹煙火一個月以上一年以下：…三、違反第十六條第三項規定，未報請主管機關備查，即自行運出儲存地點。」自明。且參照爆竹煙火管理條例於99年6月2日修正公布全文35條，其中第16條第3項的立法理由載明「另為避免業者任意將專業爆竹煙火運出儲存地點，造成公共危險，爰於第三項增訂，應於運出儲存地點前，將相關資料報請儲存地點、臨時儲存場所及施放地點所在地之主管機關備查。」，乃鑑於專業爆竹煙火火藥量大、危險性高，為有效掌控專業爆竹煙火流向，無論基於何種目的，只要運出原儲存地點即要報請當地主管機關備查，如有臨時儲存場所或施放地點，亦須報請該場所或地點所在地主管機關備查，俾使各地主管機關知悉而及時採取因應作為，以全面性保護各地區之公眾安全；若認僅基於施放目的而運出才有申報備查義務，恐將造成專業爆竹煙火四處流竄之公共危險，顯與此條項制定目的有違。故因為爆竹煙火管理條例第16條第1項或第2項之施放專業爆竹煙火而運出原儲存地點者，基於掌控權責，固應由該施放負責人擔負報請施放前臨時儲存場所及施放地點所在地主管機關備查之義務，但如非由於即將施放之目的，而僅係因為出售或其他臨時儲存之需要，將專業爆竹煙火運出原儲存地點，並移往臨時儲存場所者，則應由專業爆竹煙火製造業者或輸入業者擔負報請當地與臨時儲存場所所在地主管機關備查之義務。
㈡次按爆竹煙火管理條例第27條第1項第6款規定：「有下列各
款情事之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰：…
六、違反第11條第1項、第2項、第14條第1項或第16條第3項規定。」雖未明定其處罰對象為何人，惟依行政罰法第1條所揭示處罰客體為違反行政法上義務之行為之意旨，原則上應以行為人作為處罰對象，而依行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」可知私法人亦得為行政法上之義務主體；又依上開說明，專業爆竹煙火製造業者既得作為爆竹煙火管理條例第16條第3項規定之申報備查義務人，如其係公司組織而違反該行政法上之申報備查義務者，原則上自應以公司為處罰對象；如欲以其負責人為處罰對象，則必須符合行政罰法第15條第1項「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」或第2項「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」之規定，始得為之。
㈢復依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於
其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。再按「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」、「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。」及「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實。」本院44年判字第48號、59年判字第410號及75年判字第309號判例著有明文。是行政法院認定之事實縱與檢察官起訴書或刑事判決同，亦應說明其得心證理由，並非得逕以該刑事判決等所認定之事實為判決基礎，否則即有判決不備理由之違法。而行政法院斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為事實之認定縱與刑事判決有異，亦非法所不許。
㈣原判決係以原處分認定本件實際運送者為陳邱隆，其係受萬
達公司協理鄭禮廷之委任，等同受其僱用而為運送，故法律上認為執行本件爆竹煙火運送者即為鄭禮廷，符合行政罰法第15條第2項規定之要件等情，固依臺灣新北地方法院檢察署檢察官100年度偵字第11265號起訴書及臺灣新北地方法院100年度訴字第1748號刑事判決為論據，惟臺灣高等法院101年度上訴字第3279號刑事判決認定訴外人陳邱隆因承接煙火施放業務，有調用爆竹煙火之需求，乃向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火，而撤銷臺灣新北地方法院100年度訴字第1748號刑事判決；據此，訴外人陳邱隆係因施放煙火，乃向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火，堪予認定，亦即訴外人陳邱隆係為施放煙火為目的而運送該批煙火，則本件因為爆竹煙火管理條例第16條第1項或第2項之施放專業爆竹煙火而運出原儲存地點者，基於掌控權責，自應由該施放負責人擔負報請施放前臨時儲存場所及施放地點所在地主管機關備查之義務，故上開行為義務人，應為將專業煙火運出而欲施放煙火之訴外人陳邱隆，而非萬達公司或萬達公司負責人即被上訴人。從而，原處分以被上訴人違反爆竹煙火管理條例第16條第3項之規定，依同條例第27條第1項第6款規定，裁處150萬元罰鍰，即有違誤等語為由，將原處分及訴願決定均撤銷，固非無見。惟核其理由僅係抄錄引述臺灣高等法院101年度上訴字第3279號刑事判決所為取捨及評價證據之論述，即逕以其認定之事實為判決基礎，並未自行斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，而將得心證之理由，記明於判決，揆諸前開規定及說明，其判決理由已難謂完備。
㈤尤其本件所涉刑案之第一審及第二審法院對於鄭禮廷有無為
萬達公司藏匿專業煙火之意圖，認定事實不一致，原審本應依職權調查證據，釐清事實真相，不能任意選擇依循某審級法院認定之事實。何況觀諸原判決所引述臺灣高等法院101年度上訴字第3279號刑事判決理由，僅係謂「依現卷附之證據，僅足認被告有於起運專業煙火時未查明買受人或運送人有無臨時通行證及施放煙火許可文件，以及未依規定報請當地主管機關核備等注意義務違反之行為，尚無以認被告有為避免銷燬遭受經濟上損失而藏匿煙火之動機」等語（原判決第28頁），仍認定該案被告（即萬達公司協理鄭禮廷）未依規定報請當地主管機關核備，細稽其理由無非基於「依前開桃園縣政府消防局100年4月21日府消預字第1000110516號函之意旨，被告本可以於100年4月30日之期限內就庫存之附有認可標示之爆竹煙火及原料轉售予其他合法之業者，並非全部均需銷燬，而陳邱隆為施放煙火之專業人士，本有施放煙火之需求，可以合法購入煙火」（原判決第25頁）、「然據證人王智民所證渠並不知道陳邱隆於100年4月23日需用煙火之數量，而依渠之經驗，尚無以認定陳邱隆無向萬達公司購買或商借煙火之必要」（原判決第26頁）、「被告固有主動要求證人黃秀珠洽詢萬達公司庫存爆竹煙火可否販賣之舉，但被告即身為萬達公司協理及現場負責人為公司之利益將萬達公司庫存爆竹煙火變賣乃屬前開函旨容許之事，是被告基於私人情誼出借或販賣煙火予他人，非法所不許」（原判決第27頁）等情，且其認定的事實，除「因陳邱隆（已歿，另由檢察官為不起訴處分）於100年4月22日中午11時59分許，與鄭禮廷通話表示因承接煙火施放業務，有調用爆竹煙火之需求，乃向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火」外，並及於「嗣陳邱隆於同日中午12時17分許，為儲存煙火而致電鍾勝宏洽談承租鍾勝宏所有位於新北市三芝區之倉庫及僱請鍾勝宏駕車載運萬達公司之煙火事宜，並以2萬5千元之價格承租上開倉庫」、「嗣陳邱隆、盧錦熹於同日晚上8時15分許抵達新興堂香鋪後，為將陳邱隆所調用之部分煙火存放在新興堂香鋪，而搬動車載之煙火時，因摩擦、震盪等因素，不慎引燃煙火，造成燃燒爆炸」等情（原判決第21至23頁），可見上開刑事判決係認定訴外人陳邱隆向萬達公司調用或購買專業爆竹煙火，除部分卸下準備存放其所經營之新興堂香鋪致釀爆炸事故外，其餘預備寄存鍾勝宏所有位於新北市三芝區之倉庫，並非謂其全部係供即將施放之用。故就賣方萬達公司而言，部分煙火如僅係因為出售之需要（不是由於即將施放之目的），而運出原儲存地點，並移往其他臨時儲存場所者，依前揭規定及說明，為專業爆竹煙火製造業者之萬達公司仍應擔負報請當地與臨時儲存場所所在地主管機關備查之義務。原審就此有利於上訴人之事證，未加調查斟酌，徒以臺灣高等法院101年度上訴字第3279號刑事判決認定訴外人陳邱隆因承接煙火施放業務，有調用爆竹煙火之需求，乃向鄭禮廷調用萬達公司存放之部分煙火等情為據，論斷本件僅應由施放負責人即訴外人陳邱隆擔負報請施放前臨時儲存場所及施放地點所在地主管機關備查之義務，萬達公司並無此義務，因而判決撤銷本件上訴人對於萬達公司負責人即被上訴人之罰鍰處分，容嫌速斷，理由尚有不備。
㈥又如果萬達公司違反爆竹煙火條例第16條第3項規定的申報
備查義務，揆諸前開說明，原則上應以萬達公司為處罰對象，被上訴人既係萬達公司之負責人，必須符合行政罰法第15條第1項或第2項規定之要件，即其須為萬達公司之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為萬達公司之利益為行為，由於故意或重大過失致使萬達公司違反本件行政法上義務者，或對於萬達公司之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為萬達公司之利益為行為，致使萬達公司違反本件行政法上義務，由於故意或重大過失，未盡其防止義務時，始得使其並受爆竹煙火管理條例第27條第1項第6款規定罰鍰之處罰；上訴人對此重要事項未予究明，遽以萬達公司之負責人即被上訴人作為處罰對象，其理由亦難謂完備，更審法院就此爭點，自有一併調查釐清之必要。
㈦綜上所述，原判決既有前開理由不備之違法，且影響裁判之
結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
書記官 邱 彰 德