最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第65號上 訴 人 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社代 表 人 葉順來訴訟代理人 陳依伶 律師被 上訴 人 高雄市政府社會局代 表 人 姚雨靜上列當事人間合作社法事件，上訴人對於中華民國103年8月27日高雄高等行政法院102年度訴字第496號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國101年10月17日召開社員大會，改選理監事、理監事主席及修改章程，並於同年10月22日依合作社法第9條第3項及第4項規定，檢具變更登記表附社員大會、理監事會議紀錄及章程修正對照表等資料，向被上訴人申請變更登記。被上訴人分別以101年11月21日高市社人團字第10139946700號函及以102年5月8日高市社人團字第10234052400號函否准理監事、理監事主席及變更章程登記之處分（下稱原處分），上訴人不服，合併提起訴願經駁回，遂提起行政訴訟，案經原審法院以102年度訴字第496號判決駁回之，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人未經合法授權，執行計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱設置管理辦法）第13條等規定，對上訴人法人社員資格及章程修改增訂法人條文進行實體審查之否決，有違行政程序法第111條第6款規定。（二）法無規定需檢附社員大會簽到書及委託書或社員名冊始可申請變更登記，被上訴人逾越權限與濫用權力，加諸人民法律所無之負擔，上訴人依法無提供之義務。（三）合作社法第10條規定，係指同法第9條第1項及第2項之規定，該條第3項及第4項規定則為報備制，被上訴人無准駁之權限。（四）參內政部67年10月27日台內社字第814409號、90年9月25日台(90)內中社字第9004164號函釋，通過加入合作社為社員，係合作社理事會職權，主管機關不得予以否決。（五）合作社法並未對計程車運輸合作社另為特別規定而明文限制法人不得為其社員，設置管理辦法僅為授權規定，卻凌駕於法律之上，增加法律所無之限制，剝奪法人結社自由之權利。（六）參內政部60年11月8日台內社字第442997號、75年3月28日台內社字第395054號、68年5月16日台內社字第18188號及財政部71年5月28日(71)台財融字第16520號等函釋，依合作社法第12條規定，非營利法人可為合作社之社員，中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會及高雄市個人計程車駕駛員職業工會（下稱系爭2工會），既為公益法人，自有加入合作社，而具參選該社理、監事選舉之權利。（七）縱然上訴人所選任之理、監事有不符資格之問題，並非無其他如「補選理、監事」等方式資以補正，被上訴人捨此不為，選擇最嚴重之拒絕辦理變更登記之方式為之，擴及其他經合法選任者成為理、監事之權益，違反比例原則。（八）上訴人於社員大會前一天以101年10月16日亞太計合字第101040號函檢送第6屆第1次社員大會之合格社員及法人社員名冊予被上訴人審查（原審卷二第123頁至第124頁），雖該份社員名冊與該次社員大會簽到書上之簽名逐一比對，出現有8人名字不在社員名冊之內。然事實上是系爭8人中，張明振、許明山、鄭承華、楊金水、莊百勝等5人在社員清查時被列為停權社員，故不在社員名冊內，惟於召開社員大會前已補繳管理費，停權原因消失，自有權出席社員大會。另王靜儀、王文青2人為高雄市個人計程車駕駛員職業工會之法人社員代表人，當然有權出席社員大會；至於王文碩因申請「個人車行」出社又入社，疏漏未登入社員名冊內。（九）歷次與被上訴人往來之函文、會議紀錄及社員名冊，及連署書上均有法人社員之文字，被上訴人均未爭執系爭2工會加入上訴人為法人社員之事實，被上訴人今再恣意爭執法人社員乙事，有違信賴原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（被上訴人101年11月21日高市社人團字第10139946700號函、102年5月8日高市社人團字第10234052400號函，關於工會不得加入合作社為法人社員部分），並命被上訴人應就上訴人101年10月17日改選第6屆理事會、理事主席及第17屆監事會、監事主席暨章程修改作成變更登記予上訴人之處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人於101年10月17日召開社員大會，改選理監事、理監事主席及修改章程，並於同年10月22日檢具變更登記表附社員大會、理監事會議紀錄及章程修正對照表等資料，向被上訴人申請變更登記。惟因上訴人業已於103年1月23日召開另一次社員大會選舉理、監事、修正章程，並向被上訴人申請辦理變更登記，則上訴人現向原審法院起訴請求被上訴人應准予上訴人101年10月22日之申請事項，似已無權利保護之必要。（二）按原審法院89年度訴字第916號、本院73年度判字第1396號判決，及依民法第53條第2項、合作社法第9條第2項至第4項規定，可知主管機關就合作社應登記事項之變更，有實質審查之權限，與單純形式審查之情形有別。又本院100年度判字第696號判決理由亦已明列主管機關就公益社團法人解除理事長之職務，依法有實質審查權。準上，合作社召開之社員大會合作社章程是否符合法令規定，本屬主管機關職權範圍內應予調查事項，亦為合作社法第10條規定准否決定之前提要件。（三）主管機關為審查合作社召開社員大會選舉理事、監事及理事主席、監事主席及章程變更登記之適法性，自得要求合作社提供會議相關資料以確定社員大會會議定足數與表決權數等適法要件，而上訴人未備齊文件資料，被上訴人無法據以審查。上訴人不服原處分，提起訴願，遭駁回後，上訴人始於102年12月25日呈送101年10月17日社員大會之社員名冊、簽到表及委託書等相關資料予被上訴人。惟查，上訴人提供之資料復有明顯之缺漏及瑕疵，從而，該次大會所通過之選舉結果及章程修改事項，被上訴人自難依上訴人申請辦理變更登記。
（四）基於特別法優於普通法原則，是法人申請加入為有限責任計程車運輸合作社為社員之資格條件，須優先適用公路法及其授權訂定之系爭設置管理辦法第13條明文所訂社員資格規定。又依工會法第2條規定，工會為法人，系爭2工會，因無從申領營業小客車駕駛人執業登記證及考驗職業駕駛執照，自無從具備設置管理辦法第13條第2款、第3款規定申請加入計程車運輸合作社成為社員之資格。據此，工會既不得為計程車運輸合作社之社員，其推派法人代表無以為據，而理、監事仍應由社員中選任，自無從以工會推派王清正代表當選上訴人理事。（五）退步言之，縱法人得為上訴人社員，合作社法中亦無法人代表人得同時成為合作社社員之規定，是王清正、林素梅不具社員資格，以個人身分當選為上訴人理、監事，於法無據。（六）上訴人雖稱於101年10月17日前即多次陳報被上訴人有法人社員，而被上訴人均未為反對之表示，然社員名冊本非合作社法第9條之應登記事項，被上訴人自然無須依合作社第10條為准否之決定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，本件上訴人申請變更理、監事之登記時，被上訴人以法人不得加入為上訴人社員，自亦不得由法人推派之代表人當選為上訴人理、監事為由，否准上訴人之申請，涉及法人得否加入上訴人成為社員，進而推派代表人選任為上訴人理、監事之爭議，核其性質得為反覆行使，參司法院釋字第546號解釋，縱使本件申請變更登記之第17屆監事任期屆至，上訴人並已另於103年1月23日補選理事及新任監事，然本件訴訟結果對上訴人往後得否選任法人社員代表人為理、監事，仍具訴訟實益；再者，上訴人就新選任之理、監事暨章程修訂向被上訴人申請變更登記，亦遭被上訴人否准等情，有被上訴人103年3月28日高市社人團字第10332500000號函附卷（原審卷二第155頁）可稽，故應認本件上訴人起訴仍有權利保護必要，先予敘明。（二）按合作社法第1條及第3條第1項第8款、公路法第2條第15款及第56條第2項、設置管理辦法第1條及第4條規定可知，本件上訴人屬合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，且為公路法所稱之計程車客運服務業。而計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件及社員資格條件等事項，已由公路法明確授權由交通部及內政部會銜訂定發布之設置管理辦法另為規定，核與法律保留原則無違，原審法院自得加以適用。（三）次按合作社法第2條之1、第9條及第10條、設置管理辦法第5條第1項及高雄市政府組織自治條例第2條第3項規定，顯見合作社之設立係採許可主義，而所謂「准否之決定」，係指主管機關就申請人依合作社法第9條規定申請登記之事項，需依職權實質審查系爭申請事項之合法性後，始得據以作出准駁之決定。再者，於申請合作社設立許可之時需一併提出合作社章程，章程規範之合法性自為主管機關實質審查之一環，若章程規定有違背法令之情事，主管機關自得否准其申請，此觀設置管理辦法第11條第2項第1款及第2款，明文規定欲成立計程車運輸合作社，需檢附成立登記申請書、章程等文件，報請主管機關同意後，始取得成立登記證，亦同此理。另由合作社法第43條規定，可知立法者賦予合作社主管機關有監督合作社合法運作之權限，甚至得作成合作社理、監事解除職權之處分，均凸顯合作社組織之公益性質，而非單純以營利為目的之法人組織，與依公司法規定，登記成立採準則主義，並以營利為目的、強調高度私法自治之營利社團法人，兩者制度設計及立法目的均顯有不同。是以，依合作社法第9條規定申請登記之事項，若於嗣後有變更而向主管機關申請變更登記時，主管機關自得就系爭申請變更登記事項為實質審查，非謂只要申請人所提申請變更登記事項，形式上符合法定程序，即使該申請變更登記事項明顯違背法令，行政機關亦無任何審查權限，否則合作社在經主管機關許可為設立登記後，再以通過社員大會決議方式作成違背法令之決定，即得規避主管機關之審查，如此解釋顯已背離合作社法暨相關法規賦予主管機關准否權限，及合作社謀求社員經濟利益與生活改善之立法目的。（四）復按合作社法第32條、第53條、第54條及合作社選舉罷免辦法第3條第1項、第2項、第5條第1款及第2款規定，合作社理、監事應由社員中選任，而理、監事選舉應由具出席該次會議資格之社員過半數之出席始達法定出席人數，又選任之理、監事至少各3人，始為適法。次按設置管理辦法第13條、計程車駕駛人執業登記管理辦法第2條、第4條及第8條規定，已明文限制欲加入計程車運輸合作社之人，除需設籍於組織區域內，尚需領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕駛執照，始符合加入成為社員之資格。（五）經查，高雄市政府就合作社法及合作社法施行細則中有關高雄市政府權限部分，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任高雄市政府社會局（即本件被上訴人）執行，業經高雄市政府以101年1月12日高市府社人團字第10130160400號公告在案，被上訴人為合作社法及設置管理辦法所稱之合作社主管機關，殆無疑義。又查，上訴人於101年10月17日改選第6屆理事、第17屆監事及理、監事主席暨修改章程，核其改選理、監事及修改章程，均屬合作社法第9條所明定應向被上訴人為變更登記申請之事項，揆諸前揭說明，上訴人向被上訴人提出變更登記申請，被上訴人依同法第10條規定，自應本於職權就上訴人理、監事改選及章程修改有無違反合作社相關法令為實質審查後，據以作出准否上訴人申請之決定。是被上訴人於審查過程中，對上訴人理、監事改選及社員大會召集程序等事宜，如生有疑義，上訴人自有依限補正之義務。另上訴人所引內政部67年10月27日台內社字第814409號、90年9月25日台(90)內中社字第9004164號函釋均係以社員入社資格不違背相關法令為適用前提，非謂理事會亦得決議通過不符法定資格之人成為社員，此由上開函釋指明社員入社資格應依合作社法規定辦理甚明。又本院60年裁字第201號裁定之爭議係社員遭信用合作社社務會議決議除名，該決議是否有效問題；以及臺北高等行政法院101年度訴字第1615號判決亦係就合作社社員遭除名實體理由之有無為爭執，與本件係法人加入計程車運輸合作社成為社員，有無違背法令規定，兩者基礎事實不同，自無從於本件訴訟比附援引。（六）另查依工會法第2條規定，系爭2工會為法人，均未領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證，亦未持有有效職業駕駛執照，為兩造所不爭執，而上訴人自承於101年10月17日社員大會所選任之第6屆理事王清正及第17屆監事林素梅，為法人社員「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」所指派社員代表人，並以法人社員代表人身分當選為理、監事。惟法人得否加入上訴人成為社員乙節，乃為本件兩造爭執之所在。經查，法人既無法申領相關證照而以計程車駕駛為業，自亦無法與上訴人其他自然人社員具備共同經營方法，則若允許法人加入有限責任計程車運輸合作社為社員，顯與合作社法第1條之「以共同經營方法，謀社員經濟之利益與生活之改善」之立法意旨相悖，從而合作社法第12條在類此本件計程車運輸合作社之社員資格條件，其解釋上自應作目的性之限縮，方屬適宜。此外，合作社理、監事應自社員中選任，不具社員身分之系爭2工會，自無從指派代表人當選為上訴人理、監事；換言之，王清正及林素梅以法人（即中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會）社員代表人身分分別當選為上訴人第6屆理事及第17屆監事，進而推派為理、監事主席，於法均有未合。另合作社法第32條第1項規定「合作社設理事至少3人，監事至少3人，由社員大會就社員中選任之。」，遑論進而召開理、監事會並互選理、監事主席。準此，被上訴人以上訴人選任之理、監事人數未達合作社法第32條第1項法定最低3人之規定，且無候補理監事可供遞補為由，而否准上訴人申請理、監事及理、監事主席變更登記，核無違誤。（七）上訴人援引內政部60年11月8日台內社字第442997號、75年3月28日台內社字第395054號、68年5月16日台內社字第18188號及財政部71年5月28日
(71)台財融字第16520號等函釋，主張依合作社法第12條規定，非營利法人可為合作社之社員，系爭2工會既為公益法人，自有加入合作社，而具參選該社理、監事選舉之權利云云。惟查，計程車運輸合作社之社員資格業由公路法明確授權設置管理辦法另為規定，自以系爭設置管理辦法規定優先適用，已如前述；況且，上開函釋無非係就合作社法第12條規定所為之概括解釋，均未明示法人得加入計程車運輸合作社成為社員。上訴人上開主張，亦不可採。再者，合作社法及相關法規均無如同公司法第27條第1項及第2項規定得由法人股東或由法人股東指派之代表人當選為董(監)事之規定，更遑論上訴人係由同一法人社員指派之代表人同時分別當選為理事及監事各1席，致生理、監事實為同一社員所指派，而喪失監事依合作社法第39條規定係監察理事執行業務狀況及社務運作之角色定位，亦難謂適法。（八）上訴人復主張，縱然上訴人所選任之理、監事有不符資格之問題，並非無其他如「補選理、監事」等方式資以補正，被上訴人捨此不為，選擇最嚴重之拒絕辦理變更登記之方式為之，擴及其他經合法選任者成為理、監事之權益，違反比例原則云云。然查，合作社法第32條已明文規定，理、監事人數至少3人，又合作社法第53條第2項規定之「理事會應有理事過半數之出席，始得開會」係以業經合法選任合於法定最低人數3人規定之理事人數後，欲合法召開理事會時，始有該條規定之適用。準此，在上訴人理、監事人數均未達法定最低人數3人之情況下，被上訴人否准其變更登記之申請，於法有據。至兩造就其餘當選為理、監事之社員林阿雲、謝素秋、何來彬等人是否具備上訴人社員資格之爭議乙節，因工會代表人不得當選為上訴人理、監事，致使上訴人第6屆理事及第17屆監事人數均未達3人之情況下，其理、監事選任本非適法，即便上開其餘當選為理、監事之人符合上訴人社員資格，對於上述之結論亦無影響，附此說明。（九）次應審究者，為上訴人101年10月17日召開社員大會，通過章程修改，嗣以修正之章程向被上訴人申請變更登記，被上訴人否准其申請，是否適法？1、按「社員大會應有全體社員過半數之出席，始得開會；出席社員過半數之同意，始得決議。」合作社法第48條定有明文。經查，上訴人嗣後所補提28份委託書上均無記載社員大會之開會日期，有該等委託書附於原審卷可稽，並為上訴人所不爭執，則從形式上觀之，該委託書是否均為上訴人101年10月17日第6屆第1次社員大會所出具，已非無疑。其次，觀上訴人該次社員大會簽到書上簽名共計69個簽名數，亦與該次社員大會會議紀錄所載67人有所出入。上訴人雖於社員大會前一天以101年10月16日亞太計合字第101040號函檢送第6屆第1次社員大會之合格社員及法人社員名冊予被上訴人審查（原審卷二第123頁至第124頁），依理言之，則該次社員大會出席人員自應以該份名冊所載社員為準，惟將該份社員名冊與該次社員大會簽到書上之簽名逐一比對，卻又出現有8人名字不在社員名冊之內。上訴人提出之名冊屢生疑義，著實難令被上訴人予以採信，何況，已遭停權之社員日後是否因再補繳管理費而使停權原因消滅，上訴人亦未提出相關證據以圓其說，更遑論系爭28張委託書中亦有委託人姓名不在社員清冊中之情形。是上訴人所提簽到書、委託書及會議紀錄等資料之記載，其真實性顯非無疑，實難認定上訴人101年10月17日社員大會已有過半數社員出席而為合法召開。被上訴人以此事由，否准由社員大會通過章程修訂之決議，自非無因。2、退步言之，縱認上訴人所提資料足證其社員大會之召開已符合社員過半數出席之要件。惟王清正係以上訴人法人社員代表人身分當選為理事，而法人不得加入上訴人成為社員，其代表人亦不得當選為上訴人理事，詳如前述，則王清正自不得再以法人社員代表人身分，擔任上訴人第6屆第1次社員大會主席，其以法人社員代表人身分所主持之社員大會作成之決議當然無效，換言之，該次社員大會通過之章程修正決議亦非適法，被上訴人否准上訴人修正章程變更登記申請，結論尚無違誤。（十）末查，上訴人另主張歷次與被上訴人往來之函文、會議紀錄及社員名冊，及連署書上均有法人社員之文字，被上訴人均未爭執系爭2工會加入上訴人為法人社員之事實，被上訴人今再恣意爭執法人社員乙事，有違信賴原則云云。查，上訴人將上開資料陳報與被上訴人，使其知悉該事實，屬備查性質，被上訴人既未就法人得否加入上訴人成為社員乙事為准否之處分，自無違反信賴保護原則之可言，上訴人前揭主張，自不足採。綜上所述，上訴人前揭主張，均無可採。被上訴人以原處分否准上訴人申請理、監事及理、監事主席暨章程修訂變更登記，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分（101年11月21日高市社人團字第10139946700號、102年5月8日高市社人團字第10234052400號函）關於工會不得加入合作社為法人社員；並請求被上訴人應就上訴人101年10月17日改選第6屆理事會、理事主席及第17屆監事會、監事主席暨章程修改作成變更登記予上訴人之處分，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、上訴人上訴意旨及補充理由略以：（一）依合作社法第12條規定，法人得為合作社之社員，且參內政部90年9月23日台
(90)內中社字第9004164號函，可知通過加入有限責任或保證責任合作社為社員，係屬合作社理事會之職權，主管機關不得予以否決，是被上訴人之行政處分違反法律優位原則，並增加法律所無限制。（二）被上訴人對於有瑕疵之決議或申請案應採補正原則，然被上訴人僅因上訴人之補正時間遲延，逕為不利上訴人之處分，已違比例原則。（三）依據設置管理辦法第5條第1項「本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府。」。查高雄市政府並未將設置管理辦法第13條、第17條、第18條及第20條規定權限事項，依法公告委任被上訴人執行；且公路法第56條第2項及合作社法等，均無規定主管機關有可撤銷系爭合作社決議之權限。是被上訴人既然未經合法授權，竟執行設置管理辦法第13條規定等，對上訴人法人社員資格及章程修改進行實質審查之否決，自始無效。（四）公路法第56條第2項規定，並無授權設置管理辦法，針對社員計程車執業登記證被廢止，或吊銷營業駕駛執照、或車輛牌照繳銷停業，即喪失社員資格應予出社之規定。豈可單憑被上訴人任意擴大解釋設置管理辦法，不當連結不相干法令，即逕行核定剝奪上訴人之社員資格喪失應予出社，消滅上訴人與社員間之法律關係之行政處分，即屬違法違憲。
（五）合作社法第10條規定，係規範合作社成立採許可主義，而為准否設立之決定，與規範合作社依第9條之1規定「合作社章程，應記載左列事項：……」之規範不同，係屬二事。此觀，合作社法施行細則第6條規定「主管機關依本法第10條規定，核准合作社成立登記者，應發給成立登記證」即可瞭解。另被上訴人所援引之原審法院89年度訴字第916號判決，是關於合作社成立採許可主義之登記准否，與本案案情無涉，亦屬二事。上訴人社員大會於101年10月17日通過章程修改決議，程序上並未違反法令或章程規定，所通過章程修改之規定，亦未違反法律強制禁止規定及違憲，縱使部分違憲，也僅為該部分無效，不及全部合法章程修改一併不予變更登記，有違比例原則。被上訴人行政權過度介入，任意不當套用法令、判決及函釋，即任意解釋上訴人章程修改違法及違憲，是屬誤解。（六）被上訴人101年11月21日高市社人團字第10139946700號函復上訴人「說明三、略以……，經查貴社社員大會之選舉，選出之理、監事僅有各兩人符合資格，……」。依規定及基於信賴保護原則，被上訴人依法應先辦理符合資格理、監事各兩人部分變更登記，以維其合法權利。被上訴人行政不作為，於法未合。（七）另關於被上訴人於101年8月6日高市社人團字第10137141100號函覆內容「……，有關王清正先生之社員資格係本局就法令所為之闡釋，為事實敘述，……，非行政處分。」。既然，被上訴人不是對王清正社員資格喪失有任何行政處分，依正當法律程序、信賴原則、公平注意原則，即不得再對王清正社員資格為任何不利益行政行為，被上訴人於本案中再恣意爭執王清正社員資格，不符依法行政原則，合法性顯有疑義等語，求為判決廢棄原判決，撤銷原處分及訴願決定關於「工會不得加入合作社為法人社員」部分，並命被上訴人應就上訴人101年10月17日改選第6屆理事會、理事主席及第17屆監事會、監事主席暨章程修改作成變更登記。
六、本院查：
（一）按「本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」「合作社之種類及業務如左：……八、運輸合作社：提供社員運輸經營所需服務等業務。」合作社法第1條及第3條第1項第8款定有明文。次按「本法用詞，定義如下：……十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。
」「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」公路法第2條第15款及第56條第2項亦有明文。再按「本辦法依據公路法第56條第2項規定訂定之。」「本辦法所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」為設置管理辦法第1條及第4條所明定。
揆諸前揭規定可知，本件上訴人即有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社屬合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，且為公路法所稱之計程車客運服務業。而計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件及社員資格條件等事項已由公路法明確授權由交通部及內政部會銜訂定發布之設置管理辦法另為規定，核與法律保留原則無違，自得加以適用。依上開授權規定，對社員資格之得喪要件，已經公路法明確授權訂定管理辦法，故上訴意旨仍以：公路法第56條第2項規定，並無授權設置管理辦法，針對社員計程車執業登記證被廢止，或吊銷營業駕駛執照、或車輛牌照繳銷停業，即喪失社員資格應予出社之規定。豈可單憑被上訴人任意擴大解釋設置管理辦法，不當連結不相干法令，即逕行核定剝奪上訴人之社員資格喪失應予出社，消滅上訴人與社員間之法律關係之行政處分，即屬違法違憲云云，加以爭執，依上開說明，核無可採。
（二）又按「合作社主管機關：在中央為內政部：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業，應受各該事業之主管機關指導及監督。」「本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府。」「本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第15條第3項規定之方式公告之。」合作社法第2條之1、設置管理辦法第5條第1項及高雄市政府組織自治條例第2條第3項分別定有明文。又「(第1項)合作社設立人應召集創立會，通過章程，選舉理事、監事，組織社務會，於1個月內，檢具創立會會議紀錄、章程及社員名冊，以書面向所在地主管機關為成立之登記。(第2項)應登記之事項如左：一、名稱。
二、業務。三、責任。四、社址。五、理事、監事之姓名、性別、年齡、出生地、職務、住所。六、社股金額繳納方法。七、各社員認購之社股及已繳金額。八、關於社員資格及入社、退社、除名之規定。九、關於社務執行及職員任免之規定。一○、保證責任合作社之社員，其保證金額。一一、關於盈餘處分之規定。一二、關於公積金、公益金之規定。一三、定有解散事由時，其事由。(第3項)前項登記事項，除第5款年齡、出生地、職務及第7款外，有變更時，應於1個月內為變更之登記。在未登記前，不得以其變更對抗善意第三人。(第4項)合作社章程有修改時，應經社員大會之決議，並於決議後1個月內，以書面檢具會議紀錄，向主管機關為變更之登記。」「主管機關受理第9條規定之申請，應於15日內為准否之決定。」合作社法第9條及第10條定有明文。顯見合作社之設立係採許可主義，而所謂「准否之決定」，係指主管機關就申請人依合作社法第9條規定申請登記之事項，不限於該條第1項之設立登記，包括同條第3項之變更登記，需依職權實質審查系爭申請事項之合法性後，始得據以作出准駁之決定。再者，於申請合作社設立許可之時需一併提出合作社章程，章程規範之合法性自為主管機關實質審查之一環，若章程規定有違背法令之情事，主管機關自得否准其申請，此觀設置管理辦法第11條第2項第1款及第2款：「計程車運輸合作社應於召開創立會後1個月內，檢附下列文件報請該管合作社主管機關會請公路主管機關同意後，發給計程車運輸合作社成立登記證，並由公路主管機關發給計程車客運服務業營業執照，逾期辦理者，廢止其核准籌備：一、成立登記申請書。二、章程。……」明文規定欲成立計程車運輸合作社，需檢附成立登記申請書、章程等文件，報請主管機關同意後，始取得成立登記證，亦同此理。另由合作社法第43條規定：「理、監事違反法令，或有其他足以危害合作社之情事者，主管機關認為必要時，得令其解除職權。」可知立法者賦予合作社主管機關有監督合作社合法運作之權限，甚至得作成合作社理、監事解除職權之處分，均凸顯合作社組織之公益性質，而非單純以營利為目的之法人組織，與依公司法規定，登記成立採準則主義，並以營利為目的、強調高度私法自治之營利社團法人，兩者制度設計及立法目的均顯有不同，是以，依合作社法第9條規定申請登記之事項，若於嗣後有變更而向主管機關申請變更登記時，主管機關自得就系爭申請變更登記事項為實質審查，非謂只要申請人所提申請變更登記事項，形式上符合法定程序，即使該申請變更登記事項明顯違背法令，行政機關亦無任何審查權限，否則合作社在經主管機關許可為設立登記後，再以通過社員大會決議方式作成違背法令之決定，即得規避主管機關之審查，如此解釋顯已背離合作社法暨相關法規賦予主管機關准否權限，及合作社謀求社員經濟利益與生活改善之立法目的。又高雄市政府就合作社法及合作社法施行細則中有關高雄市政府權限部分，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任高雄市政府社會局（即本件被上訴人）執行，業經高雄市政府以101年1月12日高市府社人團字第10130160400號公告在案，被上訴人為合作社法及設置管理辦法所稱之合作社主管機關，殆無疑義。本件上訴人於101年10月17日改選第6屆理事、第17屆監事及理、監事主席暨修改章程，核其改選理、監事及修改章程，均屬合作社法第9條所明定應向被上訴人為變更登記申請之事項，揆諸前揭說明，上訴人向被上訴人提出變更登記申請，被上訴人依同法第10條規定，自應本於職權就上訴人理、監事改選及章程修改有無違反合作社相關法令為實質審查後，據以作出准否上訴人申請之決定。是被上訴人於審查過程中，對上訴人理、監事改選及社員大會召集程序等事宜，如生有疑義，上訴人自有依限補正之義務等由，業經原判決剖析甚詳，核無不合，上訴意旨猶以：合作社法第10條規定，係規範合作社成立採許可主義，而為准否設立之決定，與規範合作社依第9條之1規定「合作社章程，應記載左列事項：……」之規範不同，係屬二事。此觀，合作社法施行細則第6條規定「主管機關依本法第10條規定，核准合作社成立登記者，應發給成立登記證」即可瞭解。且參內政部90年9月23日台(90)內中社字第9004164號函，可知通過加入有限責任或保證責任合作社為社員，係屬合作社理事會之職權，主管機關不得予以否決，是被上訴人之行政處分違反法律優位原則，並增加法律所無限制。另依據設置管理辦法第5條第1項「本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府。」。查高雄市政府並未將設置管理辦法第13條、第17條、第18條及第20條規定權限事項，依法公告委任被上訴人執行；且公路法第56條第2項及合作社法等，均無規定主管機關有可撤銷系爭合作社決議之權限。是被上訴人既然未經合法授權，竟執行設置管理辦法第13條規定等，對上訴人法人社員資格及章程修改進行實質審查之否決，自始無效。上訴人社員大會於101年10月17日通過章程修改決議，程序上並未違反法令或章程規定，所通過章程修改之規定，亦未違反法律強制禁止規定及違憲等情，指摘原判決違背法令，核係對原判決已指駁不採之事項，再事爭執，難認有理。
（三）另查合作社法第12條第1項固規定非營利法人得為有限責任或保證責任合作社社員，惟查合作社法為規範所有種類合作社之一般規定，如特種合作社因其特殊性質而有特別規定必要時，自得另於特別法或授權訂定之法規命令為特別規定。本件上訴人屬於合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，且為公路法所稱之計程車客運服務業，因其屬客運服務業，故公路法特於其第56條第2項明確授權由交通部及內政部會銜訂定發布之設置管理辦法另為規定，核與法律保留原則無違，自得優先適用，是本件適用上開規定，與合作社法第12條第1項規定尚無違背。從而，依設置管理辦法第13條、計程車駕駛人執業登記管理辦法第2條、第4條及第8條規定，已明文限制欲加入計程車運輸合作社之人，除需設籍於組織區域內，尚需領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕駛執照，始符合加入成為社員之資格。又查依工會法第2條規定，系爭2工會為法人，均未領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證，亦未持有有效職業駕駛執照，為兩造所不爭執，而上訴人自承於101年10月17日社員大會所選任之第6屆理事王清正及第17屆監事林素梅，為法人社員「中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會」所指派社員代表人，並以法人社員代表人身分當選為理、監事。經查，法人既無法申領相關證照而以計程車駕駛為業，自亦無法與上訴人其他自然人社員具備共同經營方法，則若允許法人加入有限責任計程車運輸合作社為社員，顯與合作社法第1條之「以共同經營方法，謀社員經濟之利益與生活之改善」之立法意旨相悖。此外，合作社理、監事應自社員中選任，不具社員身分之系爭2工會，自無從指派代表人當選為上訴人理、監事；換言之，王清正及林素梅以法人（即中華民國計程車駕駛員工會全國聯合會）社員代表人身分分別當選為上訴人第6屆理事及第17屆監事，進而推派為理、監事主席，於法均有未合。另合作社法第32條第1項規定「合作社設理事至少3人，監事至少3人，由社員大會就社員中選任之。」。準此，被上訴人以上訴人選任之理、監事人數未達合作社法第32條第1項法定最低3人之規定，且無候補理監事可供遞補為由，而否准上訴人申請理、監事及理、監事主席變更登記，核無違誤。原判決就此予以維持，亦無不合。上訴意旨猶執與起訴意旨相同之內容，指摘原判決違誤，自無可取。
（四）上訴意旨另主張：被上訴人於101年8月6日高市社人團字第10137141100號函覆內容「……，有關王清正先生之社員資格係本局就法令所為之闡釋，為事實敘述，……，非行政處分。」。既然，被上訴人不是對王清正社員資格喪失有任何行政處分，依正當法律程序、信賴原則、公平注意原則，即不得再對王清正社員資格為任何不利益行政行為，被上訴人於本案中再恣意爭執王清正社員資格，不符依法行政原則，合法性顯有疑義等語。查上訴人將上開資料陳報與被上訴人，使其知悉該事實，屬備查性質，被上訴人既未就法人得否加入上訴人成為社員乙事為准否之處分，自無違反信賴保護原則之可言，被上訴人於依職權審查本件變更登記時，對登記相關事項加以審查，並無違反依法行政或公平注意原則，故上訴人前揭主張，自不足採。
（五）復查合作社法第32條既已明文規定，理、監事人數至少3人，又合作社法第53條第2項規定之「理事會應有理事過半數之出席，始得開會」，係以業經合法選任合於法定最低人數3人規定之理事人數後，欲合法召開理事會時，始有該條規定之適用。準此，在上訴人理、監事人數均未達法定最低人數3人之情況下，被上訴人否准其變更登記之申請，於法有據。至兩造就其餘當選為理、監事之社員林阿雲、謝素秋、何來彬等人是否具備上訴人社員資格之爭議乙節，因工會代表人不得當選為上訴人理、監事，致使上訴人第6屆理事及第17屆監事人數均未達3人之情況下，其理、監事選任本非適法，故被上訴人要求上訴人補選理監事後再為申請，上訴人未能依限補正，且無候補理監事可供遞補，乃據以否准上訴人全部理、監事及理、監事主席變更登記，核無違誤。又因該次社員大會由不具社員及理事主席資格之王清正擔任主席，不合召集程序，該會議決議之效力自有瑕疵，因此，該次會議關於章程變更之全部決議其合法性尚屬有疑，自無從為部分准許之處分，從而，原處分為全部否准登記之處分，原判決加以維持，均無不合。上訴意旨仍以此謂原處分及原判決有違比例原則云云，尚難認有理。
（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 5 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 樹 埔法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 2 月 5 日
書記官 葛 雅 慎