最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第653號上 訴 人 李換
李素真李英瑛（原名：李素英）李素員李秀束李甘復共 同訴訟代理人 楊沛生 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁上列當事人間廢止土地徵收事件，上訴人對於中華民國104年5月28日臺中高等行政法院103年度訴字第490號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣前臺中縣政府（民國99年12月25日與臺中市政府合併改制為臺中市政府）為辦理臺中港特定區運（18）運動場工程，報經臺灣省政府於80年5月9日以80府地二字第161804號函核准徵收前臺中縣沙鹿鎮（現改制為臺中市○○區○○○○段六路厝小段（下稱六路厝小段）39-37地號等32筆土地及其土地改良物，交由前臺中縣政府於80年5月13日以80府地權字第086525號公告，公告期間自80年5月14日起至80年6月13日止。上訴人以其被繼承人李珪所有被徵收之六路厝小段48-8地號土地（應有部分180/900，下稱系爭被徵收土地），尚未依徵收計畫完成使用，有土地徵收條例第49條第2項第3款情事，於102年8月14日向臺中市政府請求廢止土地徵收，臺中市政府於102年9月12日以府授地用字第1020154958號函復上訴人略以，系爭被徵收土地已依徵收計畫完成運動設施，目前仍維持原徵收目的運動場使用，且查無與原徵收計畫有情事變更情形，無土地徵收條例第49條第2項應辦理廢止徵收要件之適用等語。上訴人不服，於102年10月1日向被上訴人請求逕予廢止土地徵收。被上訴人於103年3月13日以台內地字第1030112719號函（下稱原處分）復，不予廢止徵收。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：依臺中市政府自承，本件被徵收土地於88年6月僅完成排水填土整地、簡易設施、綠地與四周圍籬等土地改良與建設項目，暨相繼完成棒（壘）球場與籃球場，此僅是已依徵收計畫開始使用之證明，非即係依徵收計畫應完成之設施。又依內政部86年7月10日台內（86）營字第8673223號函，需用土地人自應於興辦事業計畫進度之末日，即88年6月30日前，完成依「臺中港特定區第一期公共設施保留地運（18）運動場預定地徵收土地計畫書」（下稱徵收土地計畫書）所定應興辦之事業設施，然僅完成上開土地改良與建設項目，自應將土地返還予原土地所有權人。另依行政院54年8月5日台（54）內字第5554號令及內政部85年10月23日台（85）內地字第8509841號函，明釋核准徵收之國小用地，如作為高中使用，雖同屬教育事業，仍屬違反核准計畫所定之使用目的與用途。本件徵收之目的與用途係臺中港特定區增設運動場，卻任由臺中市沙鹿區北勢國民小學（下稱北勢國小）興建簡易棒球場、籃球場及跑道使用，亦屬違反核准計畫所定之使用目的與用途之情事。是以，系爭被徵收土地，雖已依徵收計畫開始使用，然尚未依徵收計畫在計畫期限內完成使用。又本案運動場用地之公共事業在計畫進行中，於臺中縣、市合併後，臺中市整體規劃運動中心而消失，而交由北勢國小使用，臺中港特定區已不再需要本件被徵收土地而已無徵收之必要。且本案變更使用計畫交由北勢國小興建操場、跑道使用，益證本件被徵收土地已因情事變更而不需作增設運動場使用。又被上訴人拒不提出土地使用配置圖、徵收土地設計大概、土地使用計畫圖，應依行政訴訟法第135條規定，認臺中市政府就本案土地有土地徵收條例第49條第2項第3款規定之情形，應廢止徵收。另徵收土地計畫書附件（七）為土地使用計畫圖，如無土地使用計畫圖，亦應有當時著色之都市計畫圖，然被上訴人提出現在之都市計畫圖矇混為土地使用計畫圖，顯違反論理法則，益證被上訴人故意隱匿徵收土地計畫書附件（七）云云。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定，作成廢止臺灣省政府80年5月9日80府地二字第16804號函關於徵收上訴人被繼承人李珪所有系爭被徵收土地之行政處分，由上訴人繳回原徵收價額，發還土地予原所有權人。
三、被上訴人則以：本件徵收程序完成後，於88年6月完成排水填土整地、簡易設施、綠地與四周圍籬等土地改良與建設項目，相繼完成棒（壘）球場與籃球場興建工程，開放民眾自由使用，迄今由北勢國小代管，已依徵收計畫使用。而本案土地徵收完成後，登記為臺中市有，管理機關為臺中市體育處，亦符合相關規定。至本案工程範圍東北角、西南角部分土地予自來水公司鑿井乙節，係自來水公司需尋找水源而在該處鑿井，尚不影響被徵收土地之使用，亦無變更使用目的。又該等土地目前仍屬都市計畫體育場用地，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要，故無土地徵收條例第49條第2項第3款規定應辦理廢止徵收情形。又系爭被徵收土地前經其他持分共有人周聰來及周陳玉英請求廢止徵收，業經臺中高等行政法院（下稱原審法院）102年度訴字第281號判決、本院103年度裁字第231號及103年度裁字第542號再審裁定駁回在案。至上訴人所提土地使用計畫圖疑義乙節，周聰來等亦以此一事由提起再審之訴，業經原審法院103年度再字第9號判決駁回在案。且徵收土地計畫書記載徵收原因及計畫目的均為興闢運動場，依無妨礙都市計畫證明書，本案土地為運動場用地，此亦有都市計畫圖可稽，雖於徵收土地計畫書內未查獲土地使用計畫圖，惟並不影響本案是否依徵收計畫使用之認定云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠土地徵收條例第49條第2項第3款所謂情事變更乃係對於持續性之公共事業，在計畫進行中，事後有積極客觀之情事變更事實發生，致該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。若單純未依徵收計畫使用土地之消極情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219條收回被徵收土地之範疇，不能作為土地徵收條例第49條第2項第3款情事變更之事由。㈡本件徵收原因係作為增設臺中港區運（18）運動場用地，興辦事業之性質為教育事業。被徵收之32筆土地，部分土地已依徵收計畫施設簡易棒球場及籃球場，供北勢國小及當地民眾使用，其餘部分則為未設置體育設施之草地。茲本件所應審究者，厥為是否廢止系爭土地之徵收，應視徵收之土地有無發生情事變更，而致徵收土地之全部或一部已無徵收必要。查本案徵收土地原因與興辦事業計畫目的均為設置運動場，而運動場館係指教育局管理依都市計畫使用分區為體育場用地、文教用地或其他使用公共設施用地興闢之運動場館，是運動場館包括體育館、田徑場、足球場、棒球場、籃球場、排球場、自由車場及其他運動場館等，即包括場地、構造物及附屬設施（參見臺中市市有體育場館管理辦法第3條），而被徵收之32筆土地，其中部分已設置簡易棒球場及籃球場使用，該被徵收土地已依徵收計畫目的作運動場使用。㈢另案之原審法院102年度訴字第281號就該原告周聰來原所有被徵收六路厝小段39-37、39-38、39-75、持分所有同小段48-8地號及原告周陳玉英原所有同小段39-134地號土地，以尚未依計畫完成使用而向被上訴人請求廢止土地徵收事件，於該判決中已查明「就本案被徵收之32筆土地而言，目前仍編為都市計畫體育場用地，其興辦之事業性質為教育事業，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情形。」該原告提起上訴，亦經本院103年度裁字第231號裁定駁回上訴在案。㈣有關上訴人指稱土地使用計畫圖被上訴人並未提出部分，按土地法施行法第53條所規定，徵收土地計畫書記載徵收原因及計畫目的均為增設運動場，且依計畫書所附有無妨礙都市計畫證明書記載使用限制，本案土地為運動場使用，即為運動場用地，雖於徵收土地計畫書內未查獲土地使用計畫圖，惟並不影響本案是否依徵收計畫使用之認定。㈤本案已開闢作為運動場使用，被徵收之32筆土地仍被編為都市計畫體育場用地，其興辦事業性質為教育事業，未來仍繼續作為運動場使用，並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情事，故無應廢止徵收之事由，原處分並無違誤，是上訴人主張本案土地符合土地徵收條例第49條第2項第3款應廢止徵收之規定，請求廢止徵收系爭被徵收土地，並非可採。㈥本案徵收程序完成後，於88年6月已完成排水填土整地、簡易設施、綠地與四周圍籬等土地改良與建設項目，相繼完成棒（壘）球場與籃球場興建工程，完工後開放民眾使用，迄今仍由北勢國小代管，是足認已依徵收計畫使用所徵收之土地。本案土地徵收完成後，登記為臺中市有，管理機關為臺中市體育處，符合國民體育法第3條、第4條及臺中市政府教育局組織規程第9條等相關規定。至上訴人於申請廢止徵收曾主張本案工程範圍部分土地供予自來水公司鑿井使用，足見本件作運動場使用土地，因臺中縣市合併之情事變更，已無繼續作徵收事業使用乙節，查係因自來水公司尋找水源而在該處鑿井，尚不影響徵收土地之使用，亦無變更使用目的，是上訴人此部分主張亦無可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠上訴人從未主張系爭被徵收土地未依徵收計畫使用，原判決仍將上訴人依土地徵收條例第49條第2項第3款請求廢止徵收事件，視為同條例第9條或土地法第219條規定之收回被徵收土地事件；上訴人於原審法院亦從未主張本案用地範圍部分供自來水公司鑿井使用乙節，原判決甚至以事實上不存在之400公尺跑道作為判決理由，自有不適用行政訴訟法第189條第1項規定之違背法令。㈡上訴人否認簡易棒球場、籃球場係徵收土地計畫書所欲興建之公共事業設施，並於原審法院聲請調查證據，命被上訴人提出土地使用計畫圖，惟原審法院卻未為證據調查，即率認上開設施即本案預定興建之設施，顯有判決不適用行政訴訟法第133條、第136條準用民事訴訟法第277條規定之違背法令。㈢依土地法施行法第53條規定，本案係興辦公共事業之教育事業，土地使用計畫圖自應為建築地盤圖。又徵收土地計畫書之附件（七）為土地使用計畫圖，依土地法第224條、第223條、土地法施行法第52條規定，前臺中縣政府（縣市合併後為臺中市政府）、臺灣省政府、被上訴人等3個機關皆持有土地使用計畫圖，然卻沒有一個機關能提出該圖，顯見被上訴人乃故意隱匿。且前臺中縣政府94年4月21日公告之「變更臺中縣特定區計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討案）」、臺中市政府103年12月4日公告之「變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）（第一階段）（經內政部都市計畫委員會第831次會議審決部分）案」、臺中市政府104年6月29日公告之「變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）（第二階段）案」，皆明載各體育場用地將來開闢時應保留10分之1土地作停車場用地。本案因未按原徵收計畫開闢運動場予鄰里居民使用，方未依規定保留10分之1土地供停車場用地使用。若被上訴人提出土地使用配置圖與土地使用計畫圖，即可證明被徵收土地應保留10分之1土地供停車場使用，然現今並無保留該用地，原審法院未依職權調查證據，乃係判決不適用土地法第224條、土地法施行法第53條規定之違背法令。㈣依土地法施行法第53條規定，被上訴人應提出建築地盤圖，作為認定需用土地人是否執行徵收計畫之依據，至少也應是核准徵收當時之著色都市計畫圖，絕非被上訴人提出之現在都市計畫圖，原判決以現在都市計畫圖認定本件被徵收土地已按徵收計畫完成使用，自有判決不適用行政訴訟法第189條第1項及論理法則之違背法令。㈤本案依核准徵收計畫之目的與用途是臺中港特定區增設運動場，卻任由北勢國小興建簡易棒球場、籃球場使用，因其興辦事業主體不同，興辦規模亦改變，自屬違反核准計畫所定之使用目的與用途。且本案運動場用地之公共事業在計畫進行中，於臺中縣、市合併後之情事變更事實發生，致本案用地需要已因縣市合併後，臺中市整體規劃運動中心而消失，已不需增建運動場而交由北勢國小使用，故已無徵收之必要。另更因無土地使用計畫圖、土地使用配置圖，作為興建徵收計畫設施之依據，當初徵收土地之目的與用途已無法達成，更非徵收當時所能預見，而致土地無法依徵收計畫完成使用，即屬情事變更。惟原判決就上訴人上開主張摒棄不採，亦未說明不審酌之理由，自屬不適用土地徵收條例第49條第1項、第2項第3款規定之違背法令。㈥被上訴人無法提出土地使用計畫圖，原審法院即應依行政訴訟法第135條規定處理，然其拒依此
審酌，原判決亦未說明不予審酌之理由，自有判決不適用法規之違背法令。㈦本案土地因臺中港區發展與人口成長不如預期，致不能按徵收計畫開闢臺中港區運動場使用，遂交由因改建教室而致運動場不足之北勢國小作運動場使用，乃徵收當時不能預見之事實，自有情事變更原則之適用。原判決未審究真相，率認本案用地未變更都市計畫，現況作為運動場使用，遂謂已依徵收計畫使用，無情事變更之事實云云；又既已認本案土地現供北勢國小興建運動場使用，卻又認為無情事變更之事實，自有判決不適用行政訴訟法第189條第1項規定及理由不備之違背法令情事等語。
六、本院查：
（一）按「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」為土地徵收條例第49條第2項第3款所規定。所謂「情事變更」，係指徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生變動而言，如公共設施保留地之徵收，因都市計畫變更而改變；或應經目的事業主管機關許可之公共事業興辦，於需用土地徵收後，目的主管機關為許可之撤銷、廢止或改變其許可內容，即屬此所指「情事變更」。因此，需用土地人如依徵收計畫興辦之事業為被徵收土地之使用，該土地即為興辦事業所需要，而有徵收之必要，原土地所有權人即不得以有土地徵收條例第49條第2項第3款規定情形，依同條例第50條規定請求廢止徵收。
（二）查包含系爭被徵收土地在內之六路厝小段39-37地號等32筆土地，經前臺中縣政府辦理臺中港特定區（18）運動場工程，依法定程序為徵收；上開土地上已部分施設簡易棒球場及籃球場，供北勢國小及當地民眾使用，其餘部分，則為未設置體育設施之草地，臺中市並於103年度編列預算，在該土地上增設400公尺跑道之運動場，已依徵收計畫之目的逐步規劃使用，且上開32筆土地之使用分區，現仍編為都市計畫體育場用地等事實，為原審依現場照片、空照圖及臺中市沙鹿區都市計畫土地使用分區證明書、臺中港特定區都市計畫圖等證據所確定之事實。其中關於增設400公尺跑道部分，依原判決理由，係以原審法院102年度訴字第281號判決所認定之事實為據，法院依其已明瞭之事實，作為其認定事實之依據，並非不許，而無上訴人所指不適用行政訴訟法第189條第1項規定之違背法令情事。基此事實，原判決以本案被徵收之32筆土地，目前仍編為都市計畫體育場用地，其興辦之事業性質為教育事業，迄今並無情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要之情形，認原處分否准上訴人廢止徵收之申請，並無違誤，揆諸前開說明，尚無不合。
（三）復按「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實。」固為行政訴訟法第135條第1項所規定；然此「故意」使證據資料滅失之情事，稱為「證據妨礙」，在證據法上，僅生行政法院可「審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實」之推定效果，其證明力，仍須由行政法院依自由心證認定之。又當事人提出之證據方法，其客觀內容不足以證明待證事實之存在，或行政法院於判決理由，已認與法院作成判決所需事實之認定無涉時，行政法院未對此證據方法為調查，即不生違背行政訴訟法第133條規定問題，亦無「證據妨礙」之可言。又「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」「土地法第224條規定之土地使用計畫圖，如係興辦公共事業，指建築地盤圖；如係開闢都市地域，指都市計畫圖；如係施行土地重劃，指重劃計畫圖。」固為土地法第224條及同法施行法第53條所規定；然此為需用土地人請求徵收時，應提出之徵收計畫書所附具之資料規定，與徵收後是否因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要之認定，並無認定事實之必然關連，是難認系爭徵收計畫書所附具之土地使用計畫書，在證據上，已足以認定系爭被徵收土地，已因情事變更，而無徵收之必要。況以被上訴人未能於原審審理時提出系爭徵收計畫書所附具之土地使用計畫書之情形，亦難遽認被上訴人係為妨礙上訴人使用，故意將其滅失。是上訴人此部分之主張，尚難採據。
（四）再者，未依徵收計畫使用土地，屬土地法第219條或土地徵收條例第9條所規定，得收回被徵收土地之範疇，與上訴人依土地徵收條例第49條第2項第3款規定，申請廢止徵收之要件不同。因此，上訴人於原審時所為屬本件系爭被徵收32筆土地，未依徵收計畫使用部分之主張，即與本件原處分是否違法之判斷無涉。上訴人於原審時否認設簡易棒球場及籃球場，係徵收土地計畫書所欲興建之公共設施部分，核係對於需用土地人是否依徵收計畫使用土地所為之爭議，上訴人對部分所為證據方法之提出，因與本件爭執之判斷無關，原判決予以說明後，未依上訴人聲請調查證據，即無判決不適用行政訴訟法第133條、第136條準用民事訴訟法第277條規定之違背法令之違誤。而原判決依其理由之論述，亦無將上訴人依土地徵收條例第49條第2項第3款請求廢止徵收事件，視為同條例第9條或土地法第219條規定之收回被徵收土地事件處理之情形。此外，前臺中縣政府94年4月21日公告之「變更臺中縣特定區計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討案）」、臺中市政府103年12月4日公告之「變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）（第一階段）（經內政部都市計畫委員會第831次會議審決部分）案」、臺中市政府104年6月29日公告之「變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）（第二階段）案」，縱如上訴人所主張，均明載各體育場用地將來開闢時應保留10分之1土地作停車場用地，亦不足以認上開系爭32筆土地徵收後，系爭被徵收土地有因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要情事，亦附予敘明。
七、綜上所述，原處分及訴願決定均無違誤。原判決以上訴人請求將訴願決定及原處分均撤銷。並判命被上訴人應依土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定，作成廢止臺灣省政府80年5月9日80府地二字第16804號函關於徵收原告被繼承人李珪所有坐落臺中市○○區○○○段○路厝小段48-8地號應有部分九○○分之一八○土地徵收案件之行政處分，由原告繳回原徵收價額，發還土地予原所有權人，均無理由，而駁回上訴人在原審之訴，認事用法核無違誤，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
書記官 吳 玫 瑩