最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第656號上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司兼被上訴人即原審原告代 表 人 沈慶京訴訟代理人 蔡朝安律師
李益甄律師黃琦媖律師被 上訴 人 臺南市政府兼 上訴 人即原審被告代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉律師
何嘉昇律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年8月28日高雄高等行政法院101年度訴字第451號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司(下稱中石化公司)所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司(下稱臺碱公司)，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產，臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司。上訴人臺南市政府(下稱臺南市政府)所屬環境保護局(下稱環保局)於90年間調查該廠區因前揭生產流程所造成污染之情形，發現該廠區土壤中戴奧辛等污染物含量超過土壤污染管制標準，臺南市政府乃依89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法(下稱89年土污法)第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段(下稱鹽田段)668地號土地公告為土壤污染控制場址；復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆土地全部(下稱○○○區○○○○段544-2、541-2、543、545地號4筆土地全部及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地(下稱二等九號道路東側草叢區)公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準(汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg) (臺南市政府另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段【即鹽田段529地號等39筆土地，下稱二等九號道路】公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正，將單○○○區○○○○段668-3、669地號2筆土地】、海水貯水池【即鹽田段659地號等23筆土地】及上述○○○區○○○○號道路、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區【下稱系爭污染管制區】)。嗣臺南市政府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署(下稱環保署)審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告○○○區○○○○號道路東側草叢區為土壤污染整治場址(下稱系爭整治場址)，並請臺南市政府依土污法辦理後續事宜。臺南市政府為辦理系爭整治場址之後續工作事項，乃執行多項計畫案，其中「97年度中石化(臺碱)安順廠整治場址監督管理及緊急應變工作計畫」(下稱97年計畫)花費新臺幣(下同)3,222,056元，「98年度中石化(臺碱)安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫(含延長計畫)」(下稱98年計畫)花費12,873,262元，兩項計畫合計支出16,095,318元，均經臺南市政府向「土壤及地下水污染整治基金」申請補助，而由臺南市政府先代為支應。嗣臺南市政府依99年2月3日修正公布之土污法(下稱99年土污法)第15條、第43條規定，以101年3月26日府環水字第1010242670號函(下稱原處分)命中石化公司於101年4月30日前繳納前揭代為支應之費用16,095,318元。中石化公司不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第451號判決(下稱原判決)「訴願決定及原處分關於原告(即中石化公司)應繳納之費用超過新臺幣119,000元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。(訴訟費用部分略)」。兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴。
二、中石化公司起訴主張略以：
(一)系爭97年及98年計畫執行期間，僅○○○區○○○○號道路東側草叢區屬整治場址，前開範圍及單一植被區、海水貯水池則屬污染管制區，其餘場址外區域如鹿耳門溪、竹筏港溪、場址周邊27公頃停養魚塭區(下稱停養魚塭區)均非屬污染管制區，臺南市政府謂竹筏港溪第二河段河道北岸邊坡屬控制場址，顯與事實不符。
(二)對照89年及99年土污法規定可知，於公告為控制場址或整治場址前，依89年土污法第7條第5項規定，主管機關於查證工作進行時所支出之緊急必要措施費用，尚無得命污染行為人負擔。系爭場址外區域之竹筏港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區等均非屬整治場址、控制場址，故於該等區域經公告為控制場址或整治場址前，臺南市政府進行查證工作時所為之緊急必要措施之費用，尚非89年土污法第38條所定求償之範圍。
又依89年土污法第10條第1項及第4項規定，臺南市政府對土壤及地下水污染所進行之查證，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理，且其檢測所依據之檢驗測定方法及檢測基準，皆須經環保署之訂定。惟臺南市政府就竹筏港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區所為調查，皆與上開規定有違，且其所執證據非但未依據當時國內相關管制標準，且調查結果亦有矛盾，皆欠缺因果關係之證明，自不得擅認中石化公司為竹筏港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區之污染行為人，而命中石化公司負擔其應變必要措施之費用。
(三)縱實施應變必要措施之區域不以控制場址或整治場址為必要，惟對於場址外應變必要措施之執行，亦應以經過查證確認污染物濃度超過管制標準，且污染源自污染場址為前提。經臺南市政府查證結果，竹筏港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區等未有污染達管制標準之情形，且臺南市政府亦未證明有污染源自中石化公司整治場址，則臺南市政府於系爭區域所執行之各項工作，依場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第4點及本院102年度判字第551號判決意旨，自不得謂屬89年土污法第13條所規定之應變必要措施，而擅將費用加諸於中石化公司。
(四)關於空氣品質監測費用部分，臺南市政府雖主張係為避免二次污染，惟其所執證據尚未能證明地表揚塵與土壤及底泥污染濃度之升高具有因果關係，至多僅能證明地表揚塵對於空氣品質之影響，屬空氣污染防制法(下稱空污法)第22條之管制範疇。況依環保署環境檢驗所針對臺灣地區空氣中戴奧辛之背景濃度調查，其戴奧辛當量濃度平均值：中部(0.112pgI-TEQ/m3)、南部(0.105pgI-TEQ/m3)，惟98年計畫報告中，系爭場址5處空氣監測結果，最高值僅有0.085pgI-TEQ/m3，明顯低於中部或南部地區之戴奧辛背景平均濃度，自無因落塵造成戴奧辛污染風險升高之可能性。又依98年計畫報告，99年第4季之最頻風向為東北北風，依此風向推論，如因汞落塵而影響週遭汞污染濃度，應以場址南側為最。惟位於場址北側之A3鹿耳社區測點其空氣中落塵汞濃度(37.6ng/m2/日)，竟遠高於位於A4南側魚塭區之濃度(小於0.1ng/m2/日)以及南側A5四草社區(19.0ng/m2/日)，顯見汞落塵之污染源應位於更為北方之處，並非係由場址之揚塵所致。臺南市政府所稱底泥濃度將因系爭場址空氣中揚塵而隨之升高，僅係其主觀推測而非依查核結果判斷。臺南市政府並未證明居民健康問題與安順場址具有因果關係，且安順廠之整治計畫係98年4月7日始經臺南市政府核定並據以實施，是系爭場址於98年以前尚未進行整治，自無因此造成空氣污染之可能，足見臺南市政府主張空氣污染與週遭居民疾病有關云云，實屬無稽。從而，臺南市政府不得謂空氣品質監測係屬應變必要措施，而依土污法第38條規定責命中石化公司支付其費用。
(五)97年計畫關於委辦費用之支出部分：依臺南市政府所提該部分之相關結算驗收資料，委辦費用2,942,455元，其中僅382,586元與應變措施相關：⑴關於費用項目一、人事費用部分，臺南市政府原請求2,043,582元，惟其中僅263,728元與應變措施相關：①計畫共同主持人及計畫經理人共計336,030元部分，其中與應變措施相關者為18,117元：97年計畫共有15個工作項目，其中4.2.2協助監督環保局相關工作計畫部分，該監督所涉及之計畫範圍包含竹筏港溪河段及鹿耳門溪，均非屬控制及整治場址，且臺南市政府均未證明其有污染且污染來自系爭場址，而紅樹林之復育工程亦與污染場址之整治無關；4.2.3提供法律諮詢部分，除包含求償訴訟等與本場址整治作業無關事項外，其餘諮詢事項亦僅涉及竹筏港溪工程，則臺南市政府未證明整治場址外之竹筏港溪受有污染且污染來自系爭場址；4.2.4研擬相關工作計畫及招標文件部分乃臺南市政府內部行政輔助需求，非屬應變必要措施範疇；4.3.1整治技術案例、4.3.4辦理社區及居民協調溝通、4.4本場址專屬網頁之維護部分，或為研究目的，或為使民眾了解整治情形，均非為避免污染擴大或減輕污染之目的；4.3.3出席與本場址有關之會議、4.3.5協助本場址資料彙整及影像紀錄、4.6.1場址地貌影像之拍攝部分，依原審法院98年度訴字第100號判決意旨，是委辦公司出席說明會、意見交流會議、意見整合會議、後續工程協調會、技術交流研討會及其辦理之活動及相關資料彙整、場址地貌拍攝等，均與應變必要措施無直接相關；4.5緊急應變措施及陳情案件處理部分，所涉及之區域或為單一植被區、竹筏港溪或停養魚塭區，均非屬控制及整治場址，且臺南市政府均未證明其有污染且污染來自系爭場址；4.
6.2辦理環保局臨時交辦事項部分，或屬臺南市政府內部行政事項(如補助計畫之成果報告)、或為長官視察簡報、或為參訪行程之準備、或為製作兒童網站之釣魚遊戲、年節卡片等，均屬臺南市政府一般行政事務，且其中交辦事項4雖涉及竹筏港溪，惟臺南市政府未證明整治場址外之竹筏港溪受有污染且污染來自系爭場址；是以，上開12個工作項目人事費用268,824元【(計畫共同主持人120,010元＋計畫經理人216,020元)÷15(工作項目)＝22,402元(平均工作單項之人事費用)；22,402元×12＝268,824元】均不應由中石化公司負擔。另4.1、4.2.1、4.3.2等部分，因執行範圍遍及安順廠區、單○○○區○○○○號道路草叢區及海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪、養殖魚塭區等範圍，其中屬整治場址者僅有○○○區○○○○號道路草叢區，臺南市政府既未能證明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之比例分攤該人事費用18,117元【22,402元×3×(整治場址面積
17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝18,117元】，其餘49,089元應予剔除。②場址管理人事費(日夜24小時駐衛警)1,193,232元部分，其中與應變措施相關者為106,964元：本件場址周遭於93年至95年間均已設置圍籬，中石化公司既已盡防免義務，則該部分之巡守費用，自不應再由中石化公司支出。縱認該費用與應變措施相關，惟本件巡守人員之聘僱費用應比照原審法院98年度訴字第100號判決意旨辦理，則前開聘僱人員以日薪900元計算，且依本件計畫所載，巡守人員共有3人並採輪休制(2人值勤、1人休假)，是每人每月工作日為20日，3位巡守人員每月之聘僱費用54,000元為必要費用。又因此部分管理人員之巡邏範圍屬整治場址者僅有○○○區○○○○號道路草叢區，臺南市政府既未能證明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部巡邏範圍之比例分攤該人事費用106,964元【54,000元×12(月)×(整治場址面積17.032061/系爭計畫巡邏區域(含40公頃魚塭)總面積103.181718)＝106,964元】，其餘1,086,268元應予剔除。③專任工程師(駐局人員)514,320元部分，其中與應變措施相關者為138,647元：本件計畫範圍屬整治場址者僅有○○○區○○○○號道路草叢區，臺南市政府既未能證明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之比例分攤該人事費用138,647元【514,320×(整治場址面積
17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝138,647元】，其餘375,673元應予剔除。⑵關於費用項目二、直接費用部分，臺南市政府原請求468,035元，惟其中僅87,268元(原判決植為110,918元)與應變措施相關：①網頁更新維護47,176元及場址空拍9,432元，合計56,578元均與應變必要措施無直接關聯，不應令中石化公司負擔。②支援車輛195,432元及油料費用30,864元、臨時工務所設施102,865元及雜項支出82,296元部分，臺南市政府既未能證明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之比例分攤該支援車輛及油料費用37,354元【(支援車輛費用195,432元＋油料費用30,864元)×[整治場址面積17.032061 /系爭計畫執行區域(含40公頃魚塭)總面積103.181718]＝37,354元】、該臨時工務所設施及雜項支出49,914元【(臨時工務所設施102,865元＋雜項支出82,296元)×(整治場址面積17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝49,914元】，共計87,268元，其餘380,767元應予剔除。⑶關於費用項目三、事務費用42,860元應全部剔除：臺南市政府所提相關單據係中石化公司所附之97年度業務費明細，與委辦費用無涉。再者，本件計畫相關事務費已由二、直接費用中之臨時工務所設施(含水電費、電話費等)及雜項支出所涵蓋，則此項事務費用之相關明細臺南市政府並未提出，該部分應認與應變必要措施無涉，而不應由中石化公司負擔。⑷關於費用項目四、緊急應變費用部分應予剔除：本件底泥採樣暨分析費用，係就「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置工程」中第二河段(鹿耳門橋以東至鹽工宿舍)底泥所為之採樣分析，則臺南市政府未證明整治場址外之竹筏港溪受有污染且污染來自系爭場址，該等採樣暨分析費用不應由中石化公司負擔。⑸關於費用項目五、管理費用部分，臺南市政府原請求255,448元，惟其中僅31,590元得由中石化公司負擔：97年計畫管理費之計算基礎係以上開費用項目一至三之金額總價10%計算，惟參照98年計畫既係以金額總價9%計算管理費，故本件以與應變措施相關之金額350,996元之9%計算該管理費為31,590元，其餘223,858元應予剔除。
(六)98年計畫關於委辦費用之支出部分：臺南市政府請求之金額為12,422,694元(正確應為12,392,599元)，其中僅1,325,396元與應變措施相關：⑴關於費用項目二、魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用3,476,704元及費用項目三、竹筏港溪魚體濃度查證費用173,500元部分，應予全部剔除。蓋上開魚塭底泥、魚體及竹筏港溪魚體所支出之查證費用應屬89年土污法第7條第5項防治措施之查證費用；甚且，該部分應變措施之採取地點為養殖魚塭及竹筏港溪，該等區域均非屬系爭整治場址範圍，亦非屬控制場址，則臺南市政府既未能證明該等區域受有污染，且污染確實源自系爭場址，該等費用自不得由中石化公司負擔。⑵關於費用項目五、施工期間場址周遭環境監測費用3,324,170元部分，應予全部剔除。蓋空氣品質之監測屬空污法之規範對象，非土污法規範範疇，縱認該措施屬土污法規範範疇，惟該等措施實施目的或為調查污染之查證作業，自屬89年土污法第7條第5項防治措施，或為就整治場址調查評估對環境影響之目的而為之監測措施，應屬89年土污法第12條第1項之調查評估措施，均非89年土污法第13條之管制措施，該費用非屬應變必要措施範圍，不得命中石化公司負擔。另河川水質之監測地點係於竹筏港溪及鹿耳門溪，與施工區放流水水質之監測地點，均非屬系爭整治場址範圍，且臺南市政府未能證明該區域有污染且污染源自系爭場址，該等費用應予剔除。況該等措施實施目的或為調查污染之查證作業，屬89年土污法第7條第5項防治措施，或為就整治場址調查評估對環境影響之目的而為之監測措施，屬89年土污法第12條第1項之調查評估措施，均非89年土污法第13條之管制措施，該等費用自不得命中石化公司負擔，而應全部剔除。⑶關於費用項目
六、其他直接費用758,980元，其中僅339,085元與應變措施相關，其餘419,895元應予剔除：①巡守辦公室及必要軟硬體設施211,100元部分，因無法從經費安排之名目上得知所謂必要軟硬體設施為何，臺南市政府亦未提供明細供中石化公司核對其內容與89年土污法第13條應變必要措施之關連性及必要性為何，自應全部剔除。②資料庫與專屬網頁維護50,000元部分，依原審法院98年度訴字第100號判決意旨，該網頁之建置旨在使民眾瞭解整治情形與說明會及宣導之意旨相當，而與89年土污法第13條所定應變必要措施無關聯，自應全部剔除。③雜費(含郵電、報告印刷、資料收集及必要之耗材)107,880元，因臺南市政府未能證明系爭整治場址以外區域有污染且該等區域之污染來自系爭場址，中石化公司僅應依整治場址區域占全部執行範圍之比例分攤雜費29,081元【107,880元×(整治場址面積17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝29,081元】，其餘78,799元應予剔除。④車輛租用費用308,000元，因97年度之支援車輛係1,600
c.c車輛車款，每月費用為16,286元，惟98年度竟改採2,000
c.c，每月費用增至22,000元(每月增加5,714元)，則本件必要之車輛租用費應以每月車輛費用16,286元為基準計算，是98年車輛費用超過228,004元【16,286元×14(月)＝228,004元】部分，非屬必要支出，應予剔除。⑤D級人員安全防護設備費用30,000元及C級人員安全防護設備52,000元，與應變措施相關。⑷關於費用項目七、緊急應變費用310,147元，其中僅168,905元與應變措施相關，其餘141,242元應予剔除：因臺南市政府未能證明海水貯水池有污染且該區域之污染來自系爭場址，該部分費用自不應由中石化公司負擔，則本件依整治場址區域占上開執行範圍之比例分攤該緊急應變費用為168,905元【310,147元×[整治場址面積17.032061/(整治場址面積17.032061＋海水貯水池面積14.242656)]＝168,905元】，其餘141,242元應予剔除。⑸關於費用項目一、人事費用部分：①計畫主持人、計畫協同主持人及計畫經理人部分計864,000元，中石化公司同意負擔143,330元，其餘720,670元應予剔除。98年計畫共有13個工作項目，其中5.1.4整治施工期間之周界環境品質監測係屬89年土污法第7條防治措施之查證作業；5.2.2之27公頃停養魚塭底泥污染複驗、5.2.3竹筏港溪魚體檢測，因魚塭及竹筏港溪均非系爭整治場址範圍，臺南市政府亦未證明其有污染且污染來自系爭場址；5.2.5本場址專屬網頁之維護、5.3.4陳情案件之措施與89年土污法第13條所定應變必要措施不具關聯性及必要性，故該5項工作項目所涉計畫主持人、計畫協同主持人及計畫經理人之人事費用應予剔除。另5.1.1整治施工之監督及查核工作、5.1.2辦理現場駐廠監督工作、5.2.1場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理、5.2.4技術諮詢及行政支援、5.2.6其他工作、5.3.1污染事件緊急應變、5.3.2天然災害緊急應變、5.3.3其他緊急應變等8項工作項目所涉計畫主持人、計畫協同主持人及計畫經理人之人事費用，因執行範圍屬整治場址者僅有○○○區○○○○號道路草叢區，臺南市政府未能證明系爭整治場址以外區域有污染且該等區域之污染來自系爭場址，故本件僅應依整治場址區域占全部範圍之比例分攤該人事費用143,330元【(計畫主持人162,000元＋協同主持人162,000元＋計畫經理人540,000元)÷13(工作項目)×8×(整治場址面積17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝143,330元】，其餘應予剔除。②駐局人員及駐場人員(土木暨工程品管類、勞工安全衛生類)部分人事費用，臺南市政府原請求1,492,000元，其中僅402,202元與應變措施相關，其餘1,089,798元應予剔除。因臺南市政府未能證明系爭整治場址以外區域有污染且該等區域之污染來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之比例分攤該人事費用402,202元【(駐局人員540,000元＋土木暨工程品管類駐場人員504,000元＋勞工安全衛生類駐場人員448,000元)×(整治場址面積17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝402,202元】，其餘部分應予剔除。③勞健保等費用，臺南市政府原請求金額471,200元，惟以與應變措施相關之人事費用545,532元(即143,330元＋402,202元)之20%計算該勞健保費用為109,106元，超過之362,094元應予剔除。⑹項目八、管理費部分：98年計畫以中石化公司同意之一至七項全部金額1,162,628元之9%計算該管理費為104,637元(臺南市政府一至七項原請求金額合計10,870,701元，以9%計算，應為978,363元，惟其植為979,484元)。⑺項目九、營業稅部分：98年計畫以中石化公司同意之一至七項全部金額1,162,628元之5%計算該營業稅(原判決植為管理費)為58,131元(臺南市政府一至七項原請求金額合計10,870,701元，以5%計算，應為543,535元，惟其植為592,509元)。
(七)97年計畫及98年計畫關於委辦費用以外之支出部分：⑴工程維護費部分：97年度工程維護費第1、3項支出係關於竹筏港溪等相關工程費用支出，惟竹筏港溪第二河段非屬控制場址或整治場址範圍，且臺南市政府亦未證明該區域確有污染存在且污染源自系爭整治場址，是該2項費用101,500元自不得命中石化公司負擔；第2項「中石化安順廠周圍告示牌面版更新」，就其實質內容未能加速或提昇污染整治之效果，與89年土污法第13條所定「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的不符，該項費用當非必要，應予剔除。⑵一般事務費部分：臺南市政府於各項單據上雖有專章，僅能表述臺南市政府單方面對於各項單據支出用途之認定結果，未能證明單據支出確與97年度或98年度之計畫有關，更遑論其必要性，是依原審法院98年度訴字第100號判決意旨，臺南市政府於本件費用明細中所載電話費、影印費用、碳粉匣等費用總計102,972元，自不得向中石化公司請求。另環保局除辦理本污染場址之計畫外，於97、98年度間尚有其他7項污染整治場址暨49項污染控制場址，臺南市政府既未能證明一般事務費中之其他費用(包括布條、樹指印、柳安木製品、警示帶、便當、多媒體簡報滑鼠、水銀電池、活性碳口罩、防護衣、手套、安全帽、DVD燒錄片及竣工圖輸出等多項費用)總計54,392元，係專用於本件污染場址，依上開判決意旨，亦不得向中石化公司請求。⑶加班值班費部分：環保局既須承辦其他環保或土污法案件，且臺南市政府未提示證據佐證其承辦人員鄭秀雯為系爭場址之專辦人員，故不能否認鄭秀雯可能係因辦理其他案件時間排擠下，而須將辦理本件業務之時間安排於正常上班時間外，且其加班費憑據之工作摘要亦僅載有「趕辦中石化土污業務」，未能得見其趕辦之事項及其必要性，自應予剔除。⑷差旅費部分：①經費補助之討論乃臺南市政府之行政任務，而非應變必要措施，故參加經費補助會議之差旅費計10,391元(97年第2、7項；98年第1、2項)不得由中石化公司承擔。②依原審法院98年度訴字第100號判決意旨，裁罰諮商、求償會議及訴訟出庭計27,805元(97年第9、10項；98年第2至5、9至13、17項)，屬顯與應變必要措施無關之費用，不得由中石化公司承擔。③教育訓練乃臺南市政府之行政內部事項，與污染場址之現場整治並無關聯性，且臺南市政府所轄之控制及整治場址非僅止於本項場址；修法研商會議之成果僅在制定向將來生效之法令，對於當前污染場址之現場整治，當無現實上之助益，因此，教育訓練及修法研商會議之差旅費計9,661元(97年第1、3至4、8項)自非應變必要措施費用。④整治場址週遭居民生活照顧之補助及健康照護屬臺南市政府之行政任務，與應變必要措施無關，故補助生活照顧與健康照護之相關會議差旅費計10,948元(98年第6、14至16項)，不得向中石化公司請求。
⑤其餘會議因臺南市政府未能證明其所研議內容為89年土污法第13條之範圍，是就其餘會議之差旅費亦不得向中石化公司求償。⑸出席或審查費部分：①依98年1月23日訂定發布之土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第3點規定，推動小組之委員為無給職，故該要點施行後召開之97年計畫業務費第7項及98年計畫業務費第3至25項之會議，其委員出席費用皆應予剔除。②系爭場址之重金屬污染對於土壤及地下水之危害，無法藉由對於法律之解釋適用以減少或避免擴大。又臺南市政府未提示會議紀錄以證明張訓嘉律師是否於會議上提供法律意見，並證明所提供法律意見是否為減少或避免污染擴大所必要，卻於98年計畫第19、25項將張訓嘉律師之差旅費及出席費合計8,700元列入向中石化公司之求償範圍，自應予剔除。③雖臺南市政府提供之出席或審查費明細中皆載有「中石化安順廠整治場址專案小組」或「中石化安順廠土壤污染整治計畫推動小組」，卻未能提供相關會議紀錄供中石化公司核認會議內容，故就其餘會議之出席或審查費，亦不能向中石化公司請求。
(八)依司法院釋字第714號解釋理由書、林錫堯大法官協同意見書及李建良教授論文意旨，污染行為人既屬行為責任，則土污法課與整治義務之污染行為人，自應以實際為污染行為之污染行為人為規範對象，顯不包括「未實施污染行為」之概括繼受人，主管機關自不得依土污法之相關規定，命污染行為人之概括繼受人負擔非其所為污染行為之整治責任。系爭整治場址經本院96年度判字第1943、1954號判決認定造成系爭安順廠土地污染之行為人為臺碱公司，則中石化公司自非實際為污染行為之人，僅因於72年間奉經濟部命令與臺碱公司合併，為臺碱公司之概括繼受人，原處分逕命中石化公司負擔系爭場址之污染行為人責任，命中石化公司負擔相關污染整治費用，於法顯有違誤等情，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、臺南市政府答辯略以：
(一)本件並非據以聲請司法院釋字第714號解釋之案件，且該解釋所涉及之條文雖與本件相關，惟僅向解釋發布後生效，故本件不受該解釋之拘束。又上開解釋理由書明文指出，污染行為人之規範本身並不涉及繼受人是否承受義務，故污染行為人係何人，與繼受人是否承受義務，分屬二事，繼受人之責任範圍如何，自非89年土污法第2條第12款規定所能包含。中石化公司所引用司法院釋字第714號解釋之內容，既未就繼受人之責任範圍有所解釋，故中石化公司據此抗辯其不應負擔相關費用，顯無理由。又中石化公司並非單純的土地所有人或管領人，其應給付費用之義務，係肇因於合併污染行為人(即臺碱公司)後所概括承受，與林錫堯大法官於該解釋協同意見書所論及之情形不同，自不宜加以援引，逕而作出應排除中石化公司責任之結論。
(二)依本院102年8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議，臺南市政府得命中石化公司給付之必要應變措施費用，其判斷標準應係以是否為減輕污染危害或防止污染擴大，並非如中石化公司所述係以整治場址內部為限。又依臺灣基隆地方法院92年度消字第1號民事判決意旨，在系爭場址毗連之區域，縱未能證明污染由場址所生，亦應先推定其上之污染或相關處理費用，係由整治場址內之污染源所致，而由中石化公司負擔，否則與風險分配之法理不符。且原審法院100年度訴更一字第47號判決業已認定，中石化公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段污染之污染行為人，故中石化公司是否負擔相關費用，應依該費用之支出是否係以減輕污染危害或防止污染擴大為目的。縱無法全面證實污染源，然基於風險分配之考量，亦應推定其污染源自系爭場址，於此地區所進行之監測與採證，亦應認定係防止污染擴大之應變必要措施。
(三)97年計畫關於委辦費用之支出部分，中石化公司應負擔2,879,251元，僅得剔除63,204元：
⑴費用項目一、人事費用部分，中石化公司應負擔1,999,778元，僅44,804元得以剔除：①計畫主持人及計畫經理人之人事費用部分，應以整體計畫之角度觀察，難認其可以具體工作內容加以拆解，故只要整體計畫中有部分合於減輕污染危害或避免污染擴大之目的，屬必要應變措施，則計畫主持人及計畫經理人即不可免，其人事費用自得全部向中石化公司請求。據此，臺南市政府向中石化公司請求計畫主持人及計畫經理人之人事費用2,043,582元，即屬有據。縱認人事費用得依具體工作內容細項加以拆分計算，中石化公司所指摘各項工作項目中，僅4.2.4及4.2.6與系爭場址關聯性較低，若以中石化公司之計算方式，認該2項工作項目所佔之人事費用佔整體人事費用之15分之2，其剔除費用至多為44,804元。其餘4.2.2協助監督環保局相關工作計畫範圍雖包含非屬控制及整治場址，然依前開本院之決議意旨，臺南市政府得否請求中石化公司支付關鍵在於是否合於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的。又紅樹林之復育乃污染移除與安置河岸坡穩定之附帶效果，而污染移除與安置河岸坡穩定，避免因河岸坡崩塌而造成污染擴散，自合乎減輕污染危害或避免污染擴大目的之舉措；4.2.3法律諮詢工作內容最核心者為法律求償與訴願答辯，臺南市政府於8月21日以電話詢問法律問題，無非是工作團隊基於合作關係下的附加服務，非屬整體工作計畫中法律諮詢的核心內容，中石化公司以其中附隨性、一時性的工作內容無涉於場址整治計畫，便否定整體關於法律諮詢之工作內容，顯有不當；4.2.4研擬工作計畫及招標文件亦屬後續整治工程之前行行為，而整治工程本身既為減輕污染危害或避免污染擴大，研擬工作計畫及招標文件又係進行整治工程不可或缺之前置作業，自應視為整治工程之一部分，而該當應變必要措施之費用；4.3.1整治技術案例、4.3.4辦理社區及居民協調溝通、4.4本場址專屬網頁之維護，雖兼有為研究目的，惟重點乃在使在地居民深入瞭解系爭污染案件，進而防免在地居民接觸污染物，以避免損害擴大。且辦理社區與居民協調溝通可使臺南市政府迅速獲悉民眾關於系爭場址污染危害狀況之反應，避免其因不知或道聽塗說自以為污染已整治完成而進入系爭場址，此舉實能避免污染擴大，而與89年土污法第13條第1項第8款「其他必要應變措施」相符，相關費用自不得進行剔除；4.3.3出席本場址有關之會議、4.3.5協助本場址資料彙整及影像紀錄、4.6.1場址地貌影像之拍攝，均係基於更深入瞭解系爭整治場址，以利後續整治及相關計畫能順利推行。又影像紀錄及場址地貌影像之拍攝部分可參考工作成果4.6.2中編號4之交辦事項，內容提及竹筏港溪北岸土壤控制場址之污染來源確認與整治責任歸屬之釐清，係利用64至92年之「航照圖」。顯見航照圖係基於釐清責任及確認污染源所拍攝，因此航照圖與本件污染之控制有關；4.5緊急應變措施及陳情案件，其中停養漁塭區部分未列入結算金額，自無從剔除。且風災之緊急應變，係基於防免該風災將邊坡之污染土壤沖刷進入河道，導致污染之擴大，符合「其他必要應變措施」之規定，其目的又與減輕污染危害或避免污染擴大有直接關聯性；又單一植被區係位於公告污染區內；意外事件之應變，確實發生於系爭場址中，中石化公司亦未對此加以爭執，符合必要應變措施之規定。縱認緊急應變措施及陳情案件涉及之區域目前非屬控制及整治場址，惟其實施目的均與減輕污染危害或避免污染擴大有直接或間接關聯性，自屬必要應變措施；4.6.2臨時交辦事項並非完全與中石化公司安順廠土壤及地下水污染業務無關；4.1、4.2.1、4.3.2等3個工作項目中之4.1之管理工作以及4.2.1協助審查污染整治計畫，係屬整體計畫之核心內容，此部分之人事費用係屬支應計畫主持人及計畫經理人所提供「勞務」之對價。而此勞務之提供，主要係以管制區及整治計畫為主，與實際之計畫執行區域面積無關，故中石化公司以面積作為評估人事費用之基準，顯與事實不符。②場址管理人事費(日夜24小時駐衛警)1,193,232元部分，均與應變措施相關，不得剔除。由97年計畫期末報告4-1頁之記載可知，設置圍籬與告示牌並無法完全杜絕民眾闖入系爭場址，為防止民眾闖入而有污染擴大之風險，僱用駐衛警巡守係有效且與目的比例相當之手段，亦屬對中石化公司負擔最小之手段，顯屬應變必要措施。又駐衛警須於巡邏時隨時注意非法情事，並須拍照存證，復因工作環境充斥相關污染物質，因此必須配戴口罩等防護措施避免吸入污染物蒸氣，且禁止觸及該區域之土壤地表水，故其工作內容較諸一般警衛繁重，且其工作環境較諸大樓警衛危險，故以每人每月99,436元計算其薪資，堪稱合理。且僱用駐衛警3人，係屬24小時輪班制下之最低僱用人數，與系爭場址佔劃定區域之面積比例無關，中石化公司以每人每月54,000元及面積比例16.5%(整治場址面積17.032061/巡邏區域總面積103.181718)核算其每人每月人事費用為8,910元，低於勞動市場之薪資水準，顯不合理。③專任工程師(駐局人員)所處理者，主要為系爭污染場址，縱超出此一範圍，亦與減輕污染危害或避免污染擴大之目的直接相關，係屬應變必要措施，故其人事費用514,320元不得剔除。⑵關於費用項目二、直接費用部分，中石化公司應負擔455,381元，僅得剔除12,654元：①網址更新維護係使網頁能持續運作，有助於民眾認識最新的污染防治及控制狀況，進而能採取相應之行為以減少污染擴大。②場址空拍係為有效率地瞭解污染地區的狀況，進而擬定後續污染整治策略，屬污染防制之一大利器。③為減輕污染危害或避免污染擴大，確有以支援車輛巡邏之必要。而支援車輛之費用相當於車輛之租金，且該費用不因巡邏範圍而有差異，故無法以整治場址之面積與全部巡邏範圍之面積比例折算該費用。④車輛巡邏區域除整治場址外，亦包含污染管制區及控制場址，而車輛油料費用係取決於車輛行駛之里程數，因此，本件應比較者，乃係車輛巡邏系爭整治場址及污染管制區等範圍所需之里程與車輛巡邏計畫範圍之里程數之比例。倘巡邏以範圍之周長計算，因周長之比例為面積比例之方根，若如中石化公司所稱，應針對系爭場址部分折算油料費用，則本件系爭場址之周長與計畫範圍之周長比例為0.59，因此折算之後，中石化公司仍應負擔18,210元(30,864×0.59=18,210)，僅能剔除12,654元(30,864-18,210 =12,654)。⑤工務所之設置係為便利駐守，就近瞭解系爭場址，對於污染防治實屬必要，且本件之臨時工務所設施，並不因臺南市政府劃定之區域大於系爭場址，而新設工務所或是購置更多設備等造成額外費用之增加，故工務所設施費用不應剔除。⑶費用項目三、事務費用42,860元，悉與應變計畫有關，不得剔除：①中石化公司稱事務費用已由工務所設施(含水電費、電話費)所涵蓋。惟臨時工務所設施之水電費及電話費，僅及於該臨時工務所內，並不及於與系爭整治場址有關，但非臨時工務所之水電費、電話費。②雜項支出等之項目，與事務費用內容有間，故不得認該雜項支出能全部包含事務費用而予剔除。⑷費用項目四、緊急應變費用132,530元，不得剔除：本件緊急應變費用，係針對系爭整治場址周邊之竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段進行採樣，乃係基於防止損害擴大及消除危害之目的所為之相關檢測。又採樣後確實發現新污染區，該污染區亦於97年6月3日公告為土壤污染控制場址，故中石化公司所稱該區並未受有污染云云，與事實不符。縱檢測範圍非屬整治場址區域內，但只要係為減輕污染危害或防止污染擴大，依本院102年8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議意旨，亦屬得命污染行為人繳納之應變必要費用。⑸關於費用項目
五、管理費用部分，臺南市政府原請求255,448元，惟因有部分費用剔除，經計算後中石化公司仍應負擔249,702元：
管理費用之費率與工作團隊之經營成本、該年度之物價水準、其他經濟因素等密切相關，且於97年發包時即已決定，不應於事後以98年之費率指摘97年費率不合理，故97年之管理費用以10%計算，中石化公司應負擔249,702元【(費用項目
一、人事費用1,998,778元+費用項目二、直接費用455,381元+費用項目三、事務費用42,860元)×10%＝249,702元】。
(四)98年計畫關於委辦費用之支出部分，中石化公司應負擔12,441,517元，中石化公司主張應剔除者，均無理由：
⑴費用項目一、人事費用部分，中石化公司應負擔2,827,200元，不得剔除：人事費用之計算係取決於工作內容與工作量，而計畫劃定之區域本身，與工作人員之工作量並無關聯。況本件計畫之工作內容以系爭場址為核心，系爭場址外之部分僅是附屬而次要之工作，占整體工作量比例極低，中石化公司預設各工作項目占整體工作份量之比例均相同，進而計算人事費用，與經驗法則不符。又中石化公司爭執之5.1.4有助於管控污染擴散之範圍；5.2.2及5.2.3有助於掌控污染狀況同時防免受污染魚體遭居民誤食或者進入食物鏈而影響其他生物，此三者均有助於防止污染之擴大，而屬應變必要措施。另5.2.5之網頁設計，具有資訊公開之功能，有助於防止居民誤入管制區，且使在地居民即時知悉污染管制進度，並隨時透過網路回報；5.3.4陳情案件之受理，有助於使主管機關立即發現並掌控污染現況，可省免機關發現污染之成本，亦具有發現污染進而控制污染之長處，符合減輕污染危害或避免污染擴大之目的，屬應變必要措施，不應剔除。至駐局人員及駐場人員係駐守於場址之工作人員，工作內容與場址密切連結，而與場址外區域無涉，該等工作人員之人事費用自屬應變必要費用。⑵費用項目二、魚塭底泥污染與魚體濃度查證部分，中石化公司應負擔3,476,704元，不得剔除：系爭魚塭與整治場址污染區域毗連，歷來查證報告及中石化公司之整治計畫均不否認此區域所受汞及戴奧辛污染之污染源來自系爭場址，而此項措施有助於釐清魚塭之污染程度，進而作為污染控制行為之依據，更是避免受污染魚體遭地方居民誤食，或是魚體透過食物鏈進入生態系統等污染之前置作業，有助於防止污染擴大，屬應變必要措施。⑶費用項目三、竹筏港溪魚體濃度查證部分，中石化公司應負擔173,500元，不得剔除：竹筏港溪雖未被列入整治或控制場址，但因毗連系爭場址，且其污染物數值有超標之情事，亟需加以觀察、控制，故魚體採樣及分析等查證行為，於減輕污染危害或避免污染擴大關係重大，屬應變必要措施。⑷費用項目四、整治工程相關檢測分析，臺南市政府並無請求，故不列入計算。⑸費用項目五、施工期間場址周遭環境監測部分，中石化公司應負擔3,324,170元，不得剔除：①系爭場址之污染物包含戴奧辛及汞，均具有易吸附於空氣微塵之特性，因此空氣品質之監測，亦屬污染管制重要之一環。為有效控制污染範圍，避免二次污染公害，空氣品質監測合於89年土污法第13條第1項第8款「其他必要應變措施」。②應變必要措施之施作地點不限於整治或控制場址，而河川水質監測措施之目的在於減輕污染危害或避免污染擴大，手段與目的又非顯不相當，自屬應變必要措施。③施工區放流水質之監測係基於防免污染之擴大，自屬應變必要措施。⑹費用項目六、其他直接費用部分，中石化公司應負擔758,980元，不得剔除：①巡守辦公室及必要軟硬體設施係整體發包之一部分，自有其必要性。又此名目既已言明係巡守辦公室，顯見其係供相關駐守於場址之人員辦公之用。此辦公室及相關軟硬體設施，自係駐守於場址之辦公人員所必須，而不得將之剔除。②資料庫與網頁維護有助於臺南市政府與在地居民之資訊交流，進而防免居民誤入污染區。③安全防護設備部分為中石化公司所不爭執。④雜費部分之支出係基於處理場址相關事項而來，與實際計畫面積關聯性甚低，自不得因計畫面積大於系爭場址，而要求依比例核減費用。⑤車輛租金可能浮動，車輛調度亦無法年年相同，況且98年度車輛租用費用包含油料，與97年度僅包含租金者不同，是中石化公司認應依97年度之租金為計算基準，顯不足採。⑺緊急應變費用，中石化公司應負擔310,147元，不得剔除：中石化公司之整治計畫已肯認海水貯水池之底泥已受污染，且污染源來自系爭場址，故於海水貯水池持續監控，符合減輕污染危害或避免污染擴大之目的。又採樣及分析大部分仍係出於系爭場址，且此等措施有助於監控污染是否有擴大之情事，具有防免污染擴大之功能，屬應變必要措施。⑻管理費之計算為前7項總和之9%，計算後為978,363元。⑼營業稅之計算為前8項總和之5%，計算後為592,453元，中石化公司僅以前7項之總和計算營業稅，實有違誤。
(五)97年計畫及98年計畫關於委辦費用以外之支出部分：⑴工程維護費部分：97年計畫之第1、3項竹筏港溪第二河段相關工程維護費共101,500元，乃為「竹筏港溪第二河段圍籬設置工程」支出，係因竹筏港溪曾承受舊渠道廢水排放，經研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游，該河段之污染情形較為嚴重，故設置圍籬防免人員進出，有助於減少污染擴大，而收污染防治之效，不因其非位於管制區內而排除其係應變必要措施；97年計畫工程維護費第2項「中石化安順廠周遭告示牌面板更新」係透過相關公告而避免污染擴大，屬緊急應變必要措施。⑵一般事務費部分：電話費、影印、傳真及碳粉匣等費用係臺南市政府針對系爭場址污染調查、整治之相關計畫承辦人員專用，未與其他費用混淆，且係執行計畫所不能或缺，屬應變必要措施之一部分。另一般事務費中其他費用計54,392元，係由臺南市政府專用辦公室及計畫承辦人員所使用，且該辦公室及承辦人員處理業務僅有系爭場址之相關事務，並不涉及其他業務。⑶加班值班費部分：鄭秀雯為系爭場址之專辦人員，並無辦理臺南市政府其他污染場址業務，其工作量、工作時數及加班之工作內容均係處理系爭污染場址及相關計畫之事務，且其單據上蓋有「97年度中石化(臺碱)安順場整治場址監督管理及緊急應變工作計畫」及「98年度中石化(臺碱)安順場整治場址監督管理及查核工作計畫」之章，中石化公司自應負擔其加班費。⑷差旅費58,805元部分：①臺南市政府為了向中央主管機關申請執行應變必要措施所需經費補助會議而支出之差旅費，屬執行應變必要措施所生之費用。②環保局之承辦人員多為具備環境工程專長之人員，對於法律專業知識之嫻熟度不足，故需要律師提供法律方面之協助，故臺南市政府辦理本件污染事件，而參與有關如何為裁罰之諮商、向污染行為人求償之會議，及訴訟出庭所生之出庭費與法院規費暨律師費，均屬應變必要費用。③補助生活照顧與健康照護之相關會議，係臺南市政府為處理系爭場址執行相關應變必要措施、整治措施以及居民健康照護措施之成果及狀況報告，而會議之目的係為理解於系爭場址之整治及相關應變必要措施執行之成效與狀況、在執行的過程當中是否遇到問題，尤其對於系爭場址附近居民之健康影響與照護問題，故本會議係為配合主管機關監督以及研商後續辦理方向及進度報告等所生之差旅費，屬應由污染行為人負擔之費用。④中石化公司指稱臺南市政府未能證明其餘會議所研議內容為89年土污法第13條範圍之差旅費，惟差旅費明細中都載有「中石化安順廠整治場址專案小組」，應足推定與系爭場址整治有關。⑸出席或審查費部分：①系爭整治計畫推動小組委員固然為無給職，但出席會議之出席費，本質上屬交通補貼，與薪資性質不同。②本件專案小組之法律諮詢專家僅有張訓嘉律師一位，98年計畫第19、25項張訓嘉律師出席中石化整治工作相關會議所生之差旅費等，因會議討論內容與系爭場址之整治有關，應屬應變必要措施所生之費用。⑹上開委辦費用以外之其他費用支出，均與系爭場址及相關計畫有密切關聯，且全係為減少系爭場址污染擴大而生。
(六)綜上，臺南市政府命中石化公司負擔前開費用，洵屬有理等語，爰求為判決駁回中石化公司在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治義務，並非一身專屬性之公法義務，中石化公司與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司為存續公司，則繼受臺碱公司法人人格之中石化公司應概括承受臺碱公司所應負土污法規定之公法義務，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案。又依中石化公司所提101年7月6日土壤污染整治場址整治變更計畫定稿本第5.2節「污染範圍及污染程度」記載：「本計畫場址……近期最具規模且最完整之調查為環保署於94年委託工研院所執行之『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫』。……有關場址污染現況說明，將以最新補充調查資料為主，並輔以至100年6月為止，整治工程執行所實際移除之土方數，分別將公告污染區內外彙整說明如下：一、公告污染區內：……二、公告污染區外圍：(一)公告污染管制區外陸域土壤污染現況……(二)公告污染管制區外水域底泥污染現況……4.竹筏港溪：在第一階段調查時，發現竹筏港溪位於鹿耳門橋東側採樣地點之表層及深層戴奧辛濃度均超過土壤污染管制標準……。第二階段調查結果證實竹筏港溪水域可能已受污染，而在鹿耳門橋以東之河段，發現堆積有大量灰白色廢棄污泥，經查閱運作資料及訪談附近之居民表示，此處灰白色污泥可能為早期舊臺碱安順廠排放之廢水及廢污泥所致，且因溪水遭水閘門阻斷，以致污泥向東放流堆積而形成今日狀況。該污泥經檢測發現多數之汞及戴奧辛含量已超過『土壤污染管制標準』，其中戴奧辛檢測值最高為101,000ng-TEQ/kg；而汞之濃度則為50.5mg/kg。臺南市環保局於97年，亦已委辦執行『中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程』計畫，將竹筏港溪受污染的底泥清除至安順廠區內暫存。」、「本場址之污染描述可採用場址概念模式(Conceptual Site Model,CSM)之評估方式來進行，工作流程圖如圖5.2-19所示，當背景資料之收集及歷次採樣分析結果彙整評估後，並搭配前臺碱員工訪談資料，可了解場址內污染概況，並建立場址之CSM。本場址的關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別位於原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，……研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游……。單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置……此區域推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。草叢區早期為魚塭或窪地，3/4以上之地區均埋有廢棄物……。若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋的可信度。」上開101年7月6日土壤污染整治場址整治變更計畫定稿本第15.2節「竹筏港溪第二河段邊坡污染移除」記載：「由於99年間，環保局檢測場址旁竹筏港溪第二河段邊坡土壤時，發現有汞超過管制標準的情形。因此，本公司配合環保局要求，提出『竹筏港溪第二河段邊坡整治緊急應變計畫書』，經環保局審查同意後，據以辦理污染移除工作。」參以該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭(戴奧辛及汞之擴散途徑)及竹筏港溪污染調查結果彙整圖，亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由中石化公司安順廠區擴散污染系爭污染管制區，甚至污染管制區外之竹筏港溪第二河段。是臺碱公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段遭戴奧辛及汞污染之污染行為人，中石化公司應概括承受臺碱公司土污法規定之污染行為人之義務，亦堪認定。至司法院釋字第714號解釋理由書末段僅謂：污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬土污法第2條第12款之規範範疇，自不生該規定未區分污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之問題。
(二)本院102年8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」故中石化公司主張89年土污法第13條(99年土污法第15條)規定之應變必要措施，僅限控制或整治場址「範圍內」云云，不足採信。又主管機關依89年土污法第13條第1項(99年土污法第15條第1項)為減輕污染危害或避免污染擴大所實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，且主管機關享有相當之選擇裁量權，惟其所採應變必要措施，既係因控制場址或整治場址實際狀況之所需，為達管制防止損害之擴大或減輕污染危害之目的而實施，故所採取之應變必要措施，即須有助於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的；且該等措施應以達成該目的所必須者為限，方與行政程序法第7條所揭示之比例原則相符。因此，如何採取該類應變必要性措施的種類、內容和範圍，主管機關在執行上，應受比例原則的限制。
(三)本件戴奧辛及汞之污染雖於土污法施行前已發生，惟臺南市政府係於101年3月26日始作成原處分，依99年土污法第53條、環保署99年5月5日環署土字第0990038764號令訂定發布之「土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點」第2點第1項規定，99年土污法第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，本件自得適用，且應適用最有利於中石化公司之99年或89年土污法規定。
(四)由99年土污法規定可知，依第12條第3項公告整治場址後，主管機關依第14條第3項「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」；及依第15條第1項「為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況，採取應變必要措施」所支出之費用，依99年土污法第28條第3項、第43條第1項第1款規定，固得申請由整治基金代為支應，並命污染行為人負擔。惟主管機關⑴依第7條第1項「所為定期檢測之查證工作」⑵依第12條第1項「對有污染之虞之場址進行查證」⑶依第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」⑷依第14條第1項「核定污染調查及評估計畫」⑸依第22條第1項「核定整治計畫」⑹依第24條第5項「核定整治計畫前邀集舉行公聽會」等規定所支出之費用，並非主管機關依99年土污法第15條第1項第8款採取「其他應變必要措施」所支出之費用，依99年土污法第28條第3項第1款規定，上開費用雖得申請由整治基金代為支應，然依99年土污法第43條第1項規定，該等費用之支出，主管機關不得命污染行為人繳納。又99年土污法第28條第3項第2款至第12款規定之「基金求償及涉訟之相關費用」、「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」、「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」、「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用」、「涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用」、「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」、「關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用」、「關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用」、「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」、「關於補助土壤、地下水污染預防工作事項」、「其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用」等費用，亦非99年土污法第15條第1項規定之「其他應變必要措施」所支出之費用，依99年土污法第28條第3項第2款至第12款規定，主管機關雖得申請由整治基金代為支應，惟依99年土污法第43條第1項規定，亦不得命污染行為人負擔。另關於主管機關為履行其法定義務所支出之行政費用(非99年土污法第28條第3項規定之費用，如99年土污法施行細則第9條第2項規定：「直轄市、縣(市)主管機關應編列預算，執行控制場址初步評估事宜」)，亦非99年土污法第15條第1項第8款規定其他應變必要措施所支出之費用，自不得命污染行為人繳納。再依99年土污法第12條第2項至第7項規定可知，有土壤或地下水污染之虞之場址，經公告為控制場址或整治場址後，主管機關雖得命污染行為人依第5項規定辦理檢測底泥及就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估，然依第7項規定，僅限於管制區範圍內。
(五)依前開標準判斷臺南市政府以原處分命中石化公司繳納其代為支應之費用16,095,318元，是否均屬其依89年土污法第13條第1項(99年土污法第15條第1項)規定，採取應變必要措施所支出之費用，該府依99年土污法第43條第1項(89年土污法第38條)規定命該公司繳納，是否合法？茲說明如下：
(１)關於97年計畫工程維護費119,000元部分：此部分支出係臺南市政府為辦理竹筏港溪第二河段圍籬設置工程、中石化安順廠周圍告示牌面版更新、竹筏港溪第二河道北岸控制場址告示牌設置，而委託茂原營造有限公司(下稱茂原公司)及冠誠環境科技工程股份有限公司(下稱冠誠公司)施作，該豎立告示牌及設置圍籬之措施，屬99年土污法第15條(89年土污法第13條)第1項第4款規定之主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況採取之應變必要措施。故臺南市政府因實施上開應變必要措施所支出之費用119,000元，自得依99年土污法第43條第1項(89年土污法第38條)規定限期命中石化公司全部繳納。
(２)關於97年計畫委辦費2,942,455元部分：此部分支出係臺南市政府委託冠誠公司進行97年計畫，履約期限自97年5月6日至98年5月5日止。觀諸97年計畫期末報告可知，該計畫工作項目及內容為：(1)場址管制區及污染暫存區管理工作：置日夜24小時駐衛警，工作重點包括管制人員進入污染管制區、禁止民眾進入場址垂釣撈捕及任何農業行為、管制污土進出場區、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞、勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動，並針對廠區內所有設置之安置區，定期確認功能是否正常。(2)審查及監督本場址相關工作計畫：包括(A)協助環保局審查及監督中石化公司或環保局委辦所提出與本場址相關之工作計畫；(B)提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議並協助研擬相關工作計畫及招標文件。(3)技術諮詢及行政支援：包括(A)提供計畫共同主持人、經理人、專任工程師，專任工程師常駐環保局協助政策研擬及技術支援；(B)出席與本場址相關會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議與必要之說明會，並協助彙整會議相關技術文件；(C)協助環保局有關本場址相關資料彙整、資料庫的建立、與安順廠相關計畫或發生異常事件之文字與影像或錄影的紀錄等。(4)本場址專屬網頁之維護：協助環保局更新及維護本場址專屬網頁架構與內容等。(5)辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理：包括(A)協助與本場址相關陳情、檢舉或污染案件之處理；(B)對竹筏港溪第二河段污染移除安置工程執行結果採樣5點進行驗證(驗證結果污染濃度削減率達97%以上)。(6)其他工作：包括(A)於計畫執行期程進行各重大工作計畫致使廠區地貌有改變時，應進行空拍；(B)辦理環保局臨時交辦事項等。經核，上開(2)部分屬99年土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」；上開(3)部分屬同法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」，或同法第28條第3項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」；上開(5)部分屬同法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」，或臺南市政府執行其法定義務之一般行政；上開(4)及(6)部分則非臺南市政府依同法第15條第1項規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，所採取之應變必要措施；至於上開(1)場址管制區及污染暫存區管理工作部分，觀其工作重點係管制人員進入污染管制區(同法第15條第1項第6款)、禁止民眾進入場址垂釣撈捕及任何農業行為(同法第18條)、管制污土進出場區(同法第19條)、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞、勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動，並針對廠區內所有設置之安置區，定期確認功能是否正常。經核管制人員進入污染管制區部分，依99年土污法第15條第2項規定，臺南市政府並不得命污染行為人或委託第三人為之，臺南市政府委託第三人冠誠公司執行上開措施所支出之費用，自不得命中石化公司繳納；禁止民眾進入場址垂釣撈捕及任何農業行為、管制污土進出場區部分，則係臺南市政府依同法第18條、第19條規定所執行之管制，屬同法第28條第3項第4款「主管機關執行土壤及地下水污染管制工作」；巡視圍籬及土堤避免遭受破壞、針對廠區內所有設置之安置區，定期確認功能是否正常部分，屬同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」；勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動部分，應屬同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」，況且，衡諸臺南市政府已於上開區域設置告示牌，避免不知情之民眾捕撈上開區域內之水產品食用致危害健康，應認已足以使民眾認知本件污染危害，臺南市政府再以聘僱人員勸導之措施，防止民眾垂釣捕魚，其所採取之方法與欲達成之目的，顯失均衡，核與比例原則有違。從而，97年計畫委辦費2,942,455元部分，均非屬臺南市政府依99年土污法第15條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，臺南市政府依同法第43條第1項規定，以原處分命中石化公司繳納，違反99年土污法規定，應予撤銷。
(３)關於98年計畫委辦費12,422,694元部分：此部分支出係臺南市政府委託冠誠公司進行98年計畫，履約期限自98年9月29日至99年11月28日止。觀諸98年計畫期末報告可知，該計畫工作項目及內容為：(1)整治計畫監督查核工作：包括(A)整治施工之監督及查核工作；(B)辦理現場駐廠監督工作；(C)整治工程相關檢測分樣查核及驗證；(D)整治施工期間之周界環境品質監測。(2)場址管理及查證工作：包括(A)場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理(工作重點包括勸離於停養區垂釣撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等)；(B) 27公頃停養魚塭底泥污染複驗；(C)竹筏港溪魚體檢測；(D)技術諮詢及行政支援(協助環保局針對中石化公司提送之各項工程細部設計文件要項是否符合整治計畫核定版的內容並於執行時會同辦理現場稽核工作、提供本污染案之專業技術諮詢並協助研擬相關工作計畫及招標文件、協助民眾瞭解場址整治工作相關問題、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議及必要時舉行說明會、與民眾之溝通協調等)；(E)本場址專屬網頁之維護；(F)其他工作(包括提供轎車一台以供環保局辦理本計畫相關作業之用、辦理環保局臨時交辦事項等)。(3)辦理緊急應變措施(即土壤或底泥採樣、戴奧辛及汞分析)及陳情案件處理等。經核，上開(1)部分屬99年土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或同法第28條第3項第5款「執行成效之稽核費用」，或同法第28條第3項第7款「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」；上開(2)場址管理及查證工作之27公頃停養魚塭底泥污染複驗、竹筏港溪魚體檢測部分屬同法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助驗證工作事項」；上開(2)場址管理及查證工作之場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理(工作重點包括勸離於停養區垂釣撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等)部分，經核管制污染土進出場區部分係臺南市政府依同法第19條規定所執行之管制，屬同法第28條第3項第4款「主管機關執行土壤及地下水污染管制工作」；巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性部分屬99年土污法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」；勸離於停養區垂釣撈捕之民眾部分屬同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」，況且，臺南市政府已於上開區域設置告示牌，避免不知情之民眾捕撈上開區域內之水產品食用致危害健康，應認已足以使民眾認知本件污染危害，其再以聘僱人員勸導之措施，防止民眾垂釣捕魚，其所採取之方法與欲達成之目的，顯失均衡，核與比例原則有違；上開(2)場址管理及查證工作之技術諮詢及行政支援(協助環保局針對中石化公司提送之各項工程細部設計文件要項是否符合整治計畫核定版的內容並於執行時會同辦理現場稽核工作、提供本污染案之專業技術諮詢並協助研擬相關工作計畫及招標文件、協助民眾瞭解場址整治工作相關問題、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議及必要時舉行說明會、與民眾之溝通協調等)部分屬同法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」，或同法第28條第3項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」，或臺南市政府執行其法定義務之行政措施；上開(2)場址管理及查證工作之本場址專屬網頁之維護及其他工作部分則非臺南市政府依同法第15條第1項規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，所採取之應變必要措施。上開(3)辦理緊急應變措施(即土壤或底泥採樣、戴奧辛及汞分析)部分，觀諸98年計畫期末報告所載，為系爭整治場址及污染管制區整治後之驗證作業，並非依99年土污法第12條第5項、第7項規定辦理管制區範圍內檢測底泥事項，故屬同法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助驗證工作事項，」；上開(3)陳情案件處理部分屬同法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」或臺南市政府執行其法定義務之行政措施，均非屬臺南市政府依同法第15條第1項規定採取之應變必要措施。從而，98年計畫委辦費12,422,694元(原判決植為2,942,455元)部分，均非屬臺南市政府依99年土污法第15條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，臺南市政府依同法第43條第1項規定，以原處分命中石化公司繳納，違反99年土污法規定，應予撤銷。
(４)關於97年及98年計畫之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費部分：經核(1)人事費－加班值班費部分屬99年土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，或臺南市政府執行其法定義務之行政措施所支出之費用。(2)差旅費部分屬臺南市政府執行其法定義務之行政措施所支出之費用，或99年土污法第28條第3項第2款之基金求償及涉訟之相關費用；或同項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用；或同項第10款之土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展費用。(3)出席或審查費部分屬99年土污法第12條第13項之整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項費用；或同法第28條第3項第1款之監督、審查計畫支出之費用。依前開規定及說明，上開費用並非依99年土污法第15條第1項規定為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，依同法第28條第3項、第43條第1項規定，臺南市政府雖得申請由整治基金代為支應，惟並不得命污染行為人負擔。至於(4)一般事務費部分經核不僅與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，且依該項目欄所載用途，臺南市政府該等費用之支出(如電話費、碳粉、影印費等)屬臺南市政府履行其法定義務之行政支出，尚非臺南市政府為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用。則臺南市政府依99年土污法第43條第1項規定，以原處分命中石化公司繳納此部分之費用，並無法律依據，應予撤銷。
(六)綜上，臺南市政府命中石化公司繳納其代為支應之費用16,095,318元，於119,000元範圍內，屬89年土污法第13條第1項(99年土污法第15條第1項)第4款規定之應變必要措施費用，原處分依99年土污法第43條第1項(89年土污法第38條)規定命中石化公司繳納，核無違誤，訴願決定就此部分予以駁回，理由雖有不同，惟結論尚無二致，應予維持。中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。至臺南市政府命中石化公司繳納之金額超過119,000元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分超過119,000元部分予以撤銷。
五、本院查：
(一)按89年土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」(99年土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」)第2條第12款第1目、第13款、第14款、第16款規定：「本法專用名詞定義如下：……十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。……十三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……十六、污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」(99年土污法第2條第15款第1目、第2目、第17款、第18款、第20款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)洩漏或棄置污染物。(二)非法排放或灌注污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」)第7條第1項、第5項規定：「(第1項)各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣。三、會同有關機關採集農漁產品樣本。……(第5項)各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」(99年土污法第7條第1項、第5項規定：「(第1項)各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。……(第5項)各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」)第11條第1項、第2項規定：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址)；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)，並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及地政事務所提供閱覽。」(99年土污法第12條第1項、第2項、第3項、第13項規定：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址)。(第3項)直轄市、縣(市)主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)；直轄市、縣(市)主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉(鎮、市、區)公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。……(第13項)直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」)第12條第1項、第2項、第3項、第5項規定：「(第1項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。(第2項)整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。(第3項)所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。……(第5項)各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」(99年土污法第14條第1項前段、第3項、第4項規定：「(第1項)整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣(市)主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣(市)主管機關核定後據以實施。……(第3項)整治場址之污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人未依前二項規定辦理時，直轄市、縣(市)主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，並將調查及評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。(第4項)第12條第5項至第10項、第13條第2項與第15條第1項第7款及第8款規定，得由土壤及地下水污染整治基金支出費用者，應納入前項規定，報請中央主管機關評定處理等級。」)第13條規定：「(第1項)所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。(第2項)所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。(第3項)所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」(99年土污法第15條規定：「(第1項)直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。(第2項)直轄市、縣(市)主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」)第14條第1項前段規定：「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查……。」(99年土污法第16條前段規定：
「直轄市、縣(市)主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查……。」)第16條第1項前段、第2項、第4項規定：「(第1項)整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施……。(第2項)前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。……(第4項)土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」(99年土污法第22條第1項前段、第2項、第4項規定：「(第1項)整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣(市)主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣(市)主管機關核定後據以實施……。(第2項)前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣(市)主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第14條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。……(第4項)土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣(市)主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」)第17條第3項、第4項、第5項規定：「(第3項)所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標；但應另訂土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條第2項、第4項及第6項規定辦理。(第4項)整治場址之土地因配合土地開發而為利用者，其土壤、地下水污染整治基準或目標，得由中央主管機關會商有關機關專案核定。(第5項)主管機關依第2項、第4項核定土壤、地下水污染整治計畫時，得依環境狀況，命整治計畫實施者，提出土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條規定程序，經主管機關核定後實施。」(99年土污法第24條第3項、第4項後段、第5項規定：「(第3項)直轄市、縣(市)主管機關依第22條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，應提出污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治目標；或視財務及環境狀況，提出環境影響及健康風險評估，並依評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標，並應另訂土壤、地下水污染控制計畫，及準用第22條第2項、第4項規定辦理。(第4項)……整治場址污染物之濃度低於核定之整治目標而解除管制或列管後，如有變更開發利用時，直轄市、縣(市)主管機關應就該場址進行初步評估，並依第12條規定辦理。(第5項)主管機關依第2項及第3項核定不低於管制標準之整治計畫前，應邀集舉行公聽會。」)第22條第2項規定：「前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」(99年土污法第28條第3項規定：「第1項基金之用途如下：一、各級主管機關依第7條第1項與第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第8項至第10項與第13項、第13條第1項與第2項、第14條第1項與第3項、第15條、第22條第1項、第2項與第4項、第24條第3項至第5項及第27條第1項與第2項規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。二、基金求償及涉訟之相關費用。三、基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用。
四、各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。五、土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用。六、涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用。七、土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用。八、關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用。九、關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用。
十、土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用。十一、關於補助土壤、地下水污染預防工作事項。十二、其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用。」)第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」(99年土污法第43條第1項前段、第5項規定：「(第1項)依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……。……(第5項)污染行為人……依第1項、第3項規定應繳納之費用，屆期未繳納者，每逾1日按滯納之金額加徵0.5%滯納金，一併繳納；逾期30日仍未繳納者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期繳入土壤及地下水污染整治基金。」)及第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」(99年土污法第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人……，適用之。」)次按司法院釋字第714號解釋：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定……。其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。
」再按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」準此，89年土污法第7條第5項、第12條、第13條(99年土污法第7條第5項、第14條、第15條)係依序就防治措施(旨在查證作業程序中，各級主管機關應命污染行為人等採取緊急必要措施)、調查評估措施(旨在各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響)、管制措施(旨在所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況所需，採取應變必要措施)等不同程序，分別規定應採取之行政措施，其行政措施之種類、實施地點、實施人、實施內容、實施目的及得否依89年土污法第38條(99年土污法第43條)規定命污染行為人負擔所支出之費用等。由此可見，土污法以不同法條規範不同程序應採取之行政措施，其規範目的自有不同，故於具體個案，自應審酌行政機關究係在何程序採取何行政措施，據以判斷該行政措施是否符合該法條之規範目的。又所在地主管機關依89年土污法第13條第1項(99年土污法第15條第1項)為減輕污染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，惟所在地主管機關依該法條所採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而實施，自應調查評估確認相關污染危害是否由該場址造成，且依該法條所支出之費用必須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符，故所在地主管機關應採取應變必要措施之種類、內容及範圍等，自應受比例原則的限制。復按63年7月26日制定公布之廢棄物清理法第2條第1項第2款規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種：……二、事業廢棄物：由事業單位生產過程所產生之灰渣、污泥、廢油、廢酸、廢鹼、廢塑膠及其他廢化學物質或經主管機關認定之廢棄物。」第12條第1項規定：
「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」及第13條規定：「事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」且按64年5月21日訂定發布之同法臺灣省施行細則(91年2月1日廢止)第18條規定：「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」及第20條第1款、第2款、第9款規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：一、污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。二、含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。……九、其他廢棄物之處理，應備有各該廢棄物處理之設備。」又按環境基本法第28條規定：「環境資源為全體國民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境復育費用，以維護環境之永續利用。」
(二)原判決就臺碱公司安順廠未妥善儲存所生產之五氯酚鈉，亦未依前揭廢棄物清理法及同法臺灣省施行細則規定，備置適當設備處理其事業廢棄物，致系爭控制場址及整治場址土壤遭受戴奧辛及汞污染，且戴奧辛及汞污染危害已由該場址擴散污染系爭污染管制區及管制區外之竹筏港溪第二河段，是臺碱公司為該場址、系爭污染管制區及管制區外之竹筏港溪第二河段之污染行為人；嗣中石化公司與臺碱公司合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司為存續公司，而土污法施行後，該場址、系爭污染管制區及管制區外之竹筏港溪第二河段戴奧辛及汞污染狀況仍繼續存在，中石化公司應概括承受臺碱公司依前揭土污法等相關規定所應負之整治等義務，以減輕污染危害或避免污染擴大等情，業已論述綦詳，揆諸前揭規定、解釋及決議意旨，尚無不合。是中石化公司上訴意旨主張89年土污法第2條第12款及99年土污法第2條第15款之污染行為人係採行為責任，自不得命未實施污染行為之人負擔污染行為人之整治責任；且公法上義務之繼受，須有公法法規為依據，始符法律保留原則；依公司法第319條準用第75條規定，中石化公司係概括繼受消滅公司(即臺碱公司)之權利義務，「行為」並非概括繼受之標的，原判決據以認定中石化公司為系爭控制場址、系爭整治場址、系爭污染管制區及管制區外之竹筏港溪第二河段之污染行為人，有判決適用法規不當、違反法律保留原則之違法。縱依繼受法理，中石化公司應概括繼受臺碱公司之派生責任，仍應綜合考量中石化公司繼受後經營之可能性、承擔整治責任之能力及可能性等，不應全盤繼受，以中石化公司原有總財產作為擔保，而應有所限制，詎原處分未限縮考量中石化公司所應負擔責任範圍，有違比例原則。況中石化公司係奉經濟部命令而與臺碱公司合併，卻須承擔臺碱公司污染行為人之整治責任，且年代久遠，系爭場址污染責任確認不易，中石化公司在訴訟上難以取得優勢，終將負擔龐大整治經費，過度侵害中石化公司之財產權，益加彰顯本件整治義務與責任不當轉移，違反公平原則云云，尚難採信。至本院102年度判字第406號判決及102年度判字第551號判決均屬個案判決，尚難拘束本案。是中石化公司上訴意旨主張原判決僅以中石化公司整治計畫暨場址概念模式示意圖所載之臆測詞句，逕認中石化公司安順廠區之污染已擴散至系爭場址區域外而為系爭污染管制區及管制區外之竹筏港溪第二河段之污染行為人，有判決不備理由及未依職權調查證據之違法云云，尚難採據。
(三)又按99年5月5日訂定發布之「土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點」第2點規定：「(第1項)對於本法修正施行前之違法行為尚未處分者，適用主管機關裁處時之法律或相關規定。但裁處前之規定有利於行為人者，適用最有利之規定。(第2項)本法修正施行後，各級主管機關依前項但書，須適用本法修正施行前規定作成處分者，應適用中華民國98年2月24日發布之違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準。」由該點規定之立法理由：「參照行政罰法第5條之從新從輕規定，要求所在地主管機關作為後續處分之判準。」及該點第2項規定應適用98年2月24日發布之違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準(該基準第1點規定：「為使主管機關對違反土壤及地下水污染整治法……之案件，裁處罰鍰符合比例原則，特訂定本基準。」)等情以觀，足見該點第1項乃係規定對於土污法99年修正施行前之違法行為尚未處分(裁罰)者，原則上係「從新」，適用主管機關裁處(裁罰)時之法律或相關規定，僅於裁處(裁罰)前之法律或相關規定有利於行為人者，始例外「從輕」，適用最有利於行為人之規定。至89年土污法第38條前段及99年土污法第43條第1項前段則係規定所在地主管機關或直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人繳納費用，並非裁處行政罰，而原處分說明欄第5點記載89年土污法第38條後段及99年土污法第43條第5項規定，僅係向中石化公司預告，倘中石化公司屆期未繳納費用者，臺南市政府將依各該條項規定辦理而已，實際上，臺南市政府尚未裁處(裁罰)，是本件尚無上揭「土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點」第2點第1項規定之適用，詎原判決因認本件有該規定之適用，而謂本件應適用最有利於中石化公司之99年土污法或89年土污法規定，容有判決適用法規不當之違法。
(四)觀諸臺南市政府上訴意旨，臺南市政府亦不認同本件有上揭「土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點」第2點第1項規定之適用，且原處分係謂「本府就系爭場址依修正前土污法(即89年土污法)第13條暨現行土污法(即99年土污法)第15條規定自行或委由第三人所辦理之應變必要措施，自得依同法修正前第38條暨現行第43條之規定向貴公司求償」等語，則臺南市政府以原處分限期命中石化公司繳納各項費用之法律依據，或係89年土污法相關規定，或係99年土污法相關規定，是否係以97年計畫及98年計畫執行工作內容之時點為判準？原判決認定臺南市政府得依99年土污法第43條第1項(89年土污法第38條)規定限期命中石化公司繳納97年計畫工程維護費119,000元(參見原審卷二第211、299至300頁)，但臺南市政府委託茂原公司及冠誠公司施作竹筏港溪第二河段圍籬設置、中石化安順廠周圍告示牌面版更新、竹筏港溪第二河道北岸控制場址告示牌設置等工程之時點究竟為何，何以臺南市政府就此部分費用得依99年土污法第43條第1項規定限期命中石化公司繳納，原判決並未敘明其理由，容有判決不備理由之違法。又97年計畫委辦費2,942,455元(參見原審卷二第211、301至303頁)、98年計畫委辦費12,422,694元(參見原審卷二第218頁)暨97年計畫及98年計畫之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費(參見原審卷二第208至210、212至218頁)部分，原判決憑何認定臺南市政府係依99年土污法第43條第1項規定(而非依89年土污法第38條規定)，以原處分限期命中石化公司繳納各該部分費用？原判決均未敘明其理由，亦有判決不備理由之違法。另原處分載有「爰依……環境基本法第28條規定(污染者付費原則)，該費用自應由貴公司承擔」等語，惟原判決未論及臺南市政府究竟得否依該規定命中石化公司繳納各項費用，亦有判決不備理由之違法。
(五)97年計畫工程維護費119,000元部分，其各個工程細項為何，是否均屬有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」規範目的之應變必要措施？又97年計畫委辦費2,942,455元、98年計畫委辦費12,422,694元暨97年計畫及98年計畫之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費部分，是否各個項均非有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」規範目的之應變必要措施？有無應由兩造各自負擔二分之一費用之情況存在？容有由原審再予細究論明之必要。
(六)綜上所述，原判決既有上開可議之處，且其情事足以影響判決結果，兩造上訴意旨各自指摘原判決對其不利部分違誤，求予廢棄，均為有理由；又本件事證尚有未明之處，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 許 金 釵法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
書記官 彭 秀 玲