最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第663號上 訴 人 李文麟訴訟代理人 柳聰賢 律師被 上訴 人 臺南市政府環境保護局代 表 人 李賢衛上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年8月7日高雄高等行政法院102年度訴字第398號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人曾為合健實業有限公司（下稱合健公司，民國91年12月6日解散登記）之代表人，其於88年8月至92年8月年間，因任發營造股份有限公司（下稱任發公司）承攬台61線西濱快速道路WH75標將軍溪至八棟寮段及將軍聯絡道工程之預拌混凝土產運，向地主代表許清瑞、邱文忠、許明枝、陳全等4人承租臺南市○○區○○段160、161、162等地號等多筆魚塭土地（下稱系爭土地）填平作為混凝土拌合廠用地。嗣臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）於99年5月間接獲檢舉，乃會同改制前臺南縣環境保護局至系爭土地採樣，查得系爭土地含有害重金屬及戴奧辛含量超標情事，經偵查結果以上訴人為系爭土地之實際使用人，就系爭土地於回填之初有將有害事業廢棄物作為回填資材，上訴人難諉為不知，惟因所犯之違反廢棄物清理法罪嫌已逾追訴權時效，而對上訴人為不起訴處分。被上訴人則於不起訴處分後，認上訴人為行為時系爭土地之實際使用人，爰依廢棄物清理法第71條規定，命其於102年10月31日前完成清理，上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，經高雄高等行政法院102年度訴字第398號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人之裁處權已逾行政罰法第27條第1項之3年期間：本件合健公司向地主許清瑞、邱文忠、許明枝、陳全等人租地蓋設混凝土拌合廠時間為88年8月至92年8月間，臺南地檢署係於99年5月間接獲檢舉後方進行偵查，距88年之行為完成時已逾10年之追訴期間，自無法再行追訴，顯然本案在移送司法機關當時裁處權時效業已完成，應無行政罰法第27條第3項之適用。從而，被上訴人之行政處分顯然違反行政罰法第27條第1項之規定。（二）本件於88年至92年間，事業廢棄物規範並不明確，爐石並非廢棄物，且被上訴人未確實舉證證明上訴人有舖設爐渣、集塵灰之情形，被上訴人貿然裁罰，顯然違法失當。（三）依西元2004年2月15日Google Earth空照圖，系爭土地含鄰地有大面積建物，並非魚塭，而依2007年12月3日Google Earth空照圖，部分土地已回復為魚塭，但右方（161、162地號）土地則又有新回填物質（如水泥路面），足證有合理懷疑，系爭土地在回復原狀交還地主之後，再介入地主或他人之填土而導致驗出爐石、爐渣、集塵灰。況且被上訴人於100年11月8日當時懷疑名立實業有限公司（下稱名立公司）、任發公司、交通部公路總局西部濱海公路南區臨時工程處、陳進財為污染行為人，分別發函上開公司，要求上開公司提供旨揭土地進行整地時所紀錄之相關文件資料憑辦，雖然上開公司或委任律師或發函或具狀或在被上訴人調查時否認，但不能排除污染係上開各公司所造成，卸責於他人之情事。（四）被上訴人100年12月27日環廢字第1000087013號函交通部公路總局西部濱海公路南區臨時工程處及101年7月10日環廢字第1010107313號函，明確不排除交通部公路總局西部濱海公路南區臨時工程處、許珍垣涉及污染行為之可能，自難以該受文者否認，不經查證，轉嫁處罰上訴人。（五）依合健公司章程、股東同意書，上訴人並非合健公司股東，僅係受僱人，或民法第942條之占有輔助人，且該公司董事長為李劉進英，該公司嗣經解散，並經經濟部91年12月6日經授中字第09133096090號函准解散登記在案，上訴人並非法人代表人，也非股東，更非清算人，被上訴人未區分法人與受僱人，或僅是民法第942條之占有輔助人，逕命上訴人負清除義務，顯然違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）按廢棄物清理法第71條規定意旨，被上訴人係依職權命上訴人為一定作為義務，核屬行政機關依法令得逕行作成公權力行為之「權限」，其性質與「公法上之請求權」有別，並無消滅時效制度之適用。是以，本件並無行政程序法第131條所定公法請求權時效之適用。（二）本件被上訴人命違反義務人（即上訴人）除去違法狀態，此清除廢棄物義務係增加義務人作為義務之不利處分，但因不具裁罰性，故非屬行政罰，而無法直接適用行政罰法第27條所定3年之裁處權時效，惟依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，縱認不利處分應類推適用行政罰裁處之3年時效期間，本案前經臺南地檢署檢察官於100年9月2日作成100年度偵字第10503號之不起訴處分後，被上訴人於3年期間內（自100年9月2日至103年9月1日止）依廢棄物清理法第71條規定對於上訴人所為之不利處分皆屬合法作為，故本案被上訴人於102年6月17日環廢字第1020058144號函所為之行政處分，尚在裁處時效內，無被上訴人所述違法處分之情形。（三）本案經被上訴人細究100年度偵字第10503號不起訴處分書內文，係因已逾10年追訴權時效，始作成不起訴處分，並非查無本案行為人，且依不起訴處分書偵查結果足徵上訴人就系爭土地遭非法棄置廢棄物一事，縱非故意亦有重大過失。被上訴人審酌上開不起訴處分書調查事實及證據之結果，認定上訴人係系爭土地進行填平作業及蓋設拌合廠與工務所等行為時之土地使用人，且爐渣及集塵灰等廢棄物應係前開行為時所埋設，上訴人須負後續廢棄物清理改善之「狀態責任」，是被上訴人依據廢棄物清理法第71條規定，命因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地使用人（即上訴人）限期清除處理，於法有據。（四）上訴人為系爭土地之承租人、管理人、使用人，自應善盡其善良管理人之責任，上訴人於長時間對其承租、管理、使用之土地怠於注意或疏於管理，任其承租、管理、使用之土地遭回填廢棄物，則其縱未直接參與違反行政法上義務之污染行為，依其對所承租、管理、使用之土地，應負善良管理人注意義務或一般人之注意義務之法理前提下，而產生之補充性對土地狀態之保護義務，即應負清理之「狀態責任」，是上訴人縱使非屬直接回填廢棄物行為人，但考量事業即合健公司之實務運作仍由公司相關代表人即上訴人為之，且對於事業即合健公司直接發生效力，因此，被上訴人自得視實際個案情形，一併命事業即合健公司及其代表人即上訴人清除處理廢棄物。（五）依系爭土地航照圖顯示，是可認定系爭土地於88年5月17日前，其地形地貌仍為低窪魚塭，迨至88年8月30日後才開始進行填土行為，以利設置專用拌合廠、供應預拌混凝土等語資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決略以：（一）本件系爭土地係由上訴人於任合健公司代表人時向地主承租，作為預拌混凝土拌合廠用地，因該地原為魚塭，是上訴人僱工將土地填平以利設廠使用，此為上訴人所不爭，核與證人即系爭土地之委任管理人許珍垣及證人陳進財於偵查中證述相符，又系爭土地於租期屆滿返還地主後，並無再出租他人使用，亦據證人許珍垣結證綦詳，並有現場勘驗筆錄、照片可佐，足見系爭土地回填時即含有爐渣（石）、集塵灰等廢棄物，系爭土地固係由合健公司承租，惟回填土地及實際使用該土地及設備廠房者，則為上訴人，是以上訴人既係就系爭土地實際具有管領力之使用人，則被上訴人依廢棄物清理法第71條規定命上訴人清除，並無不合。（二）本件被上訴人命上訴人清除系爭土地上之廢棄物爐渣（石）等行為，係屬管制性質之行政處分，非屬裁罰性不利處分，自無行政罰法第27條規定之適用。縱認管制性不利處分亦均應類推適用行政罰法第27條規定，然查，「狀態責任」屬「結果責任」，只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（本院101年度判字第180號判決意旨參照）。本件系爭土地依被上訴人所提航照圖以觀，87年6月26日地形地貌為低窪魚塭；88年5月17日地形地貌仍為低窪魚塭；89年9月15日低窪魚塭已填平，並興建拌合廠及相關工程；92年12月23日拌合廠及工務所部分拆除；101年10月10日現況仍未回復至興建拌合廠及相關工程前之原貌，並可見零星爐渣（石），足見系爭土地確於上訴人回填時即含有廢棄物之存在，直至99年臺南地檢署檢察官會同被上訴人等勘查時，及原審法院103年6月6日勘驗時，現場均尚有爐渣（石）之情形，揆之前開規定及判決意旨，上訴人未維持物合法使用之情形繼續存在，於被上訴人知悉前開違章前，自無從起算裁處權時效，是被上訴人於會同臺南地檢署檢察官99年勘查其他筆土地後，於同年8月11日稽查開挖後始知悉系爭土地含有有害廢棄物，乃於102年6月17日以環廢字第1020058144號函命上訴人清除，並未逾裁處權時效，上訴人主張，亦不足採。因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。
（二）經查：
1、上訴人曾任合健公司代表人，其因任發公司工程所需混凝土之產運，向地主承租系爭土地，作為預拌混凝土拌合廠用地，因該地原為魚塭，係上訴人僱工將土地填平以利設廠使用，而系爭土地回填時即含有爐渣（石）、集塵灰等廢棄物，且系爭土地於租期屆滿返還地主後，其後並無再出租他人使用等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。核此認定有稽查工作紀錄、檢測報告、航照圖、現場勘驗筆錄、照片等證據可憑，尚無不合。
2、上訴人雖否認有於系爭土地回填爐渣（石）、集塵灰之行為，惟原判決斟酌證人即系爭土地之委任管理人許珍垣及證人陳進財於刑事案件偵查中之證言，並依相關航照圖論明88年5月17日前系爭土地地形地貌仍為低窪魚塭；89年9月15日低窪魚塭填平，並興建拌合廠及相關工程；92年12月23日拌合廠及工務所部分拆除；101年10月10日仍未回復至興建拌合廠及相關工程前之原貌，並可見零星爐渣（石），及經原審於103年6月6日到場勘驗，現場均尚有爐渣（石）等情，而認定系爭土地回填時即含有爐渣（石），集塵灰等廢棄物，經核尚無違經驗法則，上訴意旨指摘原判決有違反證據法則及判決不備理由之違法，尚不足取。
3、上訴人復稱其雖於88年8月時為合健公司代表人，惟該公司於89年3月即變更負責人為李劉進英，並於91年12月1日解散，被上訴人不應將合健公司責任轉移至其個人云云，惟查，上訴人向地主承租系爭土地時，雖為合健公司代表人，惟原審依證人陳進財於偵查中之證述情節，敘明本件係由上訴人僱工將土地填平以作為預拌混凝土拌合廠用地，且依任發公司之混凝土採購合約書所載，任發公司係向名立公司採購混凝土，有關專用拌合廠土地租用、整地及復原，均由名立公司負責，任發公司依約負擔費用，上訴人為名立公司連帶保證人，合健公司亦書立連帶保證承諾書，此有該採購合約書、承諾書在卷可憑，故原審認定上訴人當時就系爭土地為實際具有管領力之使用人，故就系爭土地遭非法回填爐渣（石）及集塵灰等事業廢棄物，應依廢棄物清理法第71條第1項負清除處理義務，即無不合。上訴意旨雖指摘原審未依職權調查證據，且未對當事人有利及不利事項一律注意云云，惟證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，尚不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人指摘被上訴人舉證不足，原判決未依職權調查，所憑認定之證人未具適格、證物不具關聯云云，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚無可採。
（三）上訴意旨另主張被上訴人未使任發公司及地主同負清除處理責任，恣意僅命上訴人限期清除處理，原處分應有裁量濫用之違法一節，經查：廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，核其義務內容係以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，故非屬行政罰；且主管機關依此廢棄物清理法所賦予之權限，作成命清除處理之處分，性質上亦與公法上請求權之行使有別。又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。本件系爭土地經查獲遭非法回填之爐渣（石），上訴人雖非該等事業廢棄物原依法應負清除處理責任之事業或受託清除處理廢棄物業者，然上訴人於其租用並使用系爭土地期間，為回填魚塭土地供作混凝土拌合廠使用，未盡土地維護管理之責，致系爭土地遭回填前開事業廢棄物，是被上訴人認其係因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地之土地使用人，而依廢棄物清理法第71條第１項規定限期命其清除處理，洵非無據。且查，系爭土地之廢棄物係由何事業所產生迄今不明，而任發公司係上訴人回填系爭土地並設置拌合廠設備產製混凝土後，向上訴人採購混凝土使用之業者；另系爭土地地主雖於租期屆滿後收回土地，惟上訴人僅拆除其上之混凝土拌合廠及設備，並未回復回填前之原狀，亦為原審所確認之事實，是就系爭土地係由上訴人使用時僱工回填等情以觀，上訴人對於系爭土地遭回填未依規定清除處理之廢棄物所應負之管理維護責任，自較任發公司或系爭土地地主為直接，故尚難以原處分僅命上訴人限期清除處理，即認有未符比例原則之裁量濫用情事，故上訴人指摘原判決未依行政訴訟法第201條撤銷原處分，有適用法規不當之違背法令，亦難憑採。
六、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 金 釵法官 汪 漢 卿法官 劉 穎 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
書記官 莊 子 誼