最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第669號上 訴 人 寶仁土石開發有限公司兼 代表 人 歐秋月共 同訴訟代理人 許景鐿 律師被 上訴 人 臺中市政府環境保護局代 表 人 洪正中上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年6月4日臺中高等行政法院103年度訴字第504號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人寶仁土石開發有限公司（下稱上訴人公司）領有水污染防治許可證，從事行業類別為土石加工業，於廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，應依廢棄物清理法相關規定，委託合法廢棄物清除處理機構進行清除處理，經行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊中區環境督察大隊於民國102年3月25日、102年5月7日及103年2月12日派員督察結果，認為上訴人公司於102年3月25日前之無機性污泥清理情形，為混合土石方提供公共工程使用，有未依規定委託合法清除處理機構清除處理，同時有未依法委託清除處理污泥而獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得等不法利得之情事，移由被上訴人審認其有違反廢棄物清理法第28條第1項規定，乃依廢棄物清理法第52條規定及行政罰法第18條規定，不受法定罰鍰最高額之限制，以103年6月19日中市環廢字第1030060759號裁處書（字號：00-000-000000）裁處上訴人公司罰鍰新臺幣（下同）218萬9,429元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書命上訴人公司代表人即上訴人歐秋月親自接受8小時之環境教育講習；又上訴人公司對於前開無機性污泥之使用流向亦無保留處置證明文件備查，被上訴人審認其違反廢棄物清理法第36條第1項及事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，而依廢棄物清理法第52條規定，以同號裁處書（字號：00-000-000000）裁處上訴人公司罰鍰6千元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書命上訴人歐秋月親自接受1小時之環境教育講習。上訴人公司及歐秋月均表不服上述原處分，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠「土石方資源堆置處理場」與「土石加工場」兩者為不同主體，就目的事業主管機關、核准申請條件方式、收受處理及公司行業營業項目代碼等均有不同規定。本件上訴人公司依據臺中市營建賸餘土石方管理自治條例規定申請「土石方資源堆置處理場」，於92年取得營運許可證至今，上訴人公司所營業之「土石方資源堆置處理場」為特殊許可項目，非一般「土石加工業」僅須取得工廠登記證即可，且被上訴人於上訴人公司初次申請當時即已知悉所申請項目為土石方資源堆置場，故上訴人公司所從事之行業類別確與土石加工業具有實質上差異性存在。而環保署103年1月29日環署廢字第0000000000E號修正「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」中公告內容第36項，已將「土石方資源堆置處理場」列入其中，並將於104年7月1日起納入事業定義範圍中；且環保署於103年7月3日環署廢字第1030052472號函說明二中載明「土石方資源堆置處理場於104年6月30日前尚非屬前開公告之指定事業，其產生之廢棄物屬家戶以外之一般廢棄物。」；是上訴人公司所屬行業別土石方資源堆置處理場自104年7月1日起適用為廢棄物清理法第2條第4項中所稱之事業範疇。㈡上訴人公司因不明法令詳細規定範圍對象，即應被上訴人要求於102年11月19日第1次提出廢棄物清理計畫書申請，被上訴人於102年12月16日以中市環廢字第1020117740號函核准該事業廢棄物清理計畫書在案，被上訴人以此認定上訴人公司屬於廢棄物清理法所認定之事業定義範圍與對象，顯與環保署98年9月28日環署廢字第0980084950號函所稱「廢棄物清理法所稱之事業係以廢棄物清理法第2條所稱之事業為前提」之意旨相悖離。且本件原處分不法利得計算期間為99年4月1日至102年3月25日止，顯見被上訴人將上訴人公司認定列管之起始時間（102年12月16日）與裁罰不法利得時間，其時間序明顯前後矛盾充滿不合理之處等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人就「土石方資源堆置處理場」與「土石加工業（砂石場）」分析兩者間的差異性，並不能否定上訴人公司領有被上訴人所核發水污染防治許可證（中市府環水許字第00000-00號）登載行業別「土石加工業」之事實，上訴人公司自91年2月25日起即由被上訴人列管在案，後經多次展延換證皆為「土石加工業」；而依環保署98年2月3日環署廢字第0980009960號解釋函之意旨，上訴人公司領有「營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證」，係為收受營建工程賸餘土石方之處理場，且上訴人於所提訴願書中理由第6點亦自述廢水處理中使用化學混凝劑，是以，上訴人公司所產生廢棄物為污泥；又因上訴人公司領有之水污染防治許可文件列管行業別為土石加工業，經環保署103年6月12日環署督字第1030047244號函釋認屬於廢棄物清理法之事業，產出之污泥自應屬事業廢棄物，並受廢棄物清理法相關規定規範。㈡環保署102年3月25日執行督察時，上訴人公司代表表示污泥混合土石方以賸餘土石方名義供公共工程填土使用，此有當日督察紀錄可考。另上訴人公司102年6月4日寶仁字第102008號函復環保署函，於說明段述及99年1月至101年12月期間，土石加工製程每月污泥產生量合計為623公噸，因時日久遠，已無法提供正確銷售對象，及該污泥與土方就外觀幾乎一樣，作業人員將該污泥混入砂石成品一併銷售。是上訴人公司業已坦承前述廢水沉澱池污泥混合土石方供公共工程使用之違規行為，上訴人公司未依規定委託合法清除處理機構清除處理污泥及保留處置證明文件備查情事，已違反廢棄物清理法第28條第1項及第36條第1項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條規定，且上訴人公司同時有獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得之不法利益所得；被上訴人依行政罰法第18條規定，於上訴人公司不法利益所得範圍內加重裁處，總額為218萬9,429元，並分別對上訴人歐秋月處環境教育講習8小時及1小時，皆於法有據等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依被上訴人104年2月5日中市環廢字第1040013593號函所提被上訴人所核發予上訴人公司之水污染防治許可證（中市府環水許字第00000-00號），其登載行業別為「土石加工業」，上訴人公司自91年2月25日起即由被上訴人列管在案，後經多次展延換證皆為「土石加工業」亦有上訴人公司之水污染防治許可證（中市環水許字第00000-00號），其登載行業別為「土石加工業」，而上訴人公司所取得臺中市營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證其基地面積：1.1803公頃，堆置容量：最大年轉運量36萬立方公尺、暫存土石方容量44,049立方公尺、最大日處理加工能力1,000立方公尺，其許可項目為收容、暫存、堆置、轉運及加工處理；然上訴人公司所營事業資料則為廢棄物清除業、廢棄物處理業、其他環保服務業（廢棄土處理業）、土石採取業、建材零售業、磚瓦石建材批發業、國際貿易業，上訴人公司亦依據環保署規定申報其廢棄物，並非僅土石方堆置處理場，上訴人公司屬事業之事實足堪認定。又因上訴人公司領有之水污染防治許可文件列管行業別為土石加工業，經環保署99年12月15日環署水字第0990112348號函釋屬於廢棄物清理法之事業，產出之污泥自應屬事業廢棄物，並受廢棄物清理法相關規定規範。該行業類別土石加工業歸類為廢棄物清理法第2條第4項前段規定農工礦廠（場）之事業，有103年6月12日環署督字第1030047244號函說明附卷可稽。而上訴人公司僅分析「土石方資源堆置處理場」與「土石加工業（砂石場）」之差異性，進而據此否定所領有合法效力水污染防治許可證之登載內容，上訴人公司此部分主張並非可採。㈡上訴人公司於92年起亦領有臺中市營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證（92中工建土字第0001號），其廢水處理設施流程為洗砂廢水經快混池、慢混池、沉澱池、貯留池等單元後回收再利用，經查，其廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLO
C S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，經脫水機脫水後，混合土石方以賸餘土石方提供「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收公共工程」填土使用；又其於廠內水污染防治設施所產出之污泥，若經化學混凝土等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以污泥申報之，此有環保署97年11月17日環署廢字第0970084661號函及環保署98年2月3日環署廢字第0980009960號函可稽，而上訴人公司亦於訴願書中述及為加速廢水中所含懸浮微粒儘速沉澱而取得澄清廢水回收使用，於廢水處理中有使用化學混凝劑，以加速其沉降效果，亦於102年6月4日寶仁字第102008號回復環保署之函文中說明其於99年1月至101年12月期間，土石加工製程每月污泥產生量合計為623公噸，因時日久遠，已無法提供正確銷售對象，且該污泥與土方就外觀幾乎一樣，作業人員將該污泥混入砂石一併銷售，從而，上訴人公司業已坦承前述廢水沉澱池污泥混合土石方供公共工程使用等違規行為，是以，上訴人公司有未依規定委託合法清除處理機構清除處理及未保留處置證明文件備查情事，已分別違反廢棄物清理法第28條第1項及同法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，足堪認定。㈢上訴人公司同時有獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得之不法利益所得總額為218萬9,429元，其不法利得高於法定罰鍰最高金額，以不法利得金額裁處，並無違誤；而有關違反廢棄物清理法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條規定部分，被上訴人依同法第52條暨被上訴人處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準，裁處上訴人公司6千元之罰鍰，因上訴人公司屬於廢棄物清理法第2條第4項之農工礦廠（場）之事業，對於其廢棄物清除之相關處置證明應保留3年，以供查核，然上訴人公司並未保留，被上訴人依法裁處6千元，亦無不合。㈣有關依據環境教育法處上訴人歐秋月環境教育講習，有關講習對象部分，被上訴人於函請上訴人公司陳述意見時一併請上訴人公司提供所指派接受環境教育講習人員，上訴人公司於陳述意見書中指派代表人歐秋月為環境教育講習對象，被上訴人自以歐秋月為環境教育講習處分對象並無不合。而有關講習時數部分，依據環境教育法第23條第2款及「環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準」規定，本件違反廢棄物清理法第28條第1項規定部分，因裁處金額為218萬9,429元，依據上述基準第5點規定，裁處金額已逾法定罰鍰額上限，以法定罰鍰額上限裁處之，即該基準附表一項次一中A＝100％，故處環境教育講習時數8小時；違反廢棄物清理法第36條第1項規定部分，依據該基準附表一項次一裁處金額新臺幣1萬元以下，處環境教育講習1小時，上述處分亦合於規定而有據，上訴人歐秋月自應依規定接受環境教育講習等語。
五、上訴意旨除重述原審起訴意旨外，略謂：㈠上訴人名稱為「寶仁土石開發有限公司」，乃依據內政部營建署所發布公告之「營建剩餘土石方處理方案」及臺中市政府制定之「臺中市營建剩餘土石方管理自治條例」向主管機關申請設立之土石方資源堆置場；而土石方資源堆置場依目的事業主管機關（即臺中市政府都市發展局）所核准許可內容，僅能處理餘土土質種類為B1～B5項目及所許可之數量，不可收受非因「施工工程：如興建之建築工程、公共工程及其他民間工程」，所產生或河川開採之砂石、餘土進行加工處理。因此，上訴人一再陳明為經營土石方資源堆置場，然原判決卻嚴重誤解上訴人為土石加工業，且原判決就此攸關上訴人是否應受事業廢棄物標準規範之前提要件，疏忽未查明，復未闡明當事人令其提出相關資料讓法院明瞭營建賸餘土石方之作業流程，於法有違。㈡上訴人已具備處理清洗礫石之污水設施，且提出上訴人處理此污水之檢驗證明，亦即上訴人已依「既有具備處理清洗礫石之污水設施」回收循環使用污水，何需再無謂委任其他廢棄物清理業者重複處理汙水？原判決對此攸關上訴人有利之事證未在判決理由中記載何以不採信之理由，有判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決，並發回臺中高等行政法院。
六、本院查：㈠廢棄物清理法第2條：「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列
二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。…（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」、第4條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第5條第1項：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、第28條：「（第1項）事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。(二)經執行機關同意，委託其清除、處理。(三)委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(四)委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(五)委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(六)委託依第二十九條第二項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式。（第2項）經中央主管機關指定公告之事業，應置專業技術人員，其採自行清除、處理事業廢棄物之事業，其清除機具及處理設施或設備應具備之條件、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。（第3項）第一項第二款共同清除處理機構應具備之條件、分級、許可、許可期限、廢止、專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。…」、第36條：「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」、第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項……第36條第1項……，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」；行政罰法第18條：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。…」水污染防治法第2條第7款：「本法專用名詞定義如下：…七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。…」、第13條：「（第1項）事業於設立或變更前，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准。（第2項）前項事業之種類、範圍及規模，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告之。…」；環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」；環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點及附表一：「主管機關依本法第二十三條規定裁處環境講習，應依附表一計算環境講習之時數。」、「附表一；項次一；違反法條：違反環境保護法律或自治條例；裁罰依據：第23條；違反行為：違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰或停工、停業處分者；裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）；裁處金額新臺幣1萬元以下：環境講習（時數）1；裁處金額逾新臺幣1萬元，70％＜A≦100％：環境講習（時數）8」；環境教育法施行細則第14條：「…（第2項）除前項所定情形外，由處分機關令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織負責環境保護權責人員接受環境講習；其無負責環境保護權責人員者，令有代表權之人接受環境講習。（第3項）處分機關依前2項裁處環境講習時，應於處分書記載接受環境講習之對象；其屬環境保護權責人員應接受環境講習之情形者，法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織應提供所指派接受環境講習之環境保護權責人員姓名及相關資料，經令限期提供仍拒不提供者，處分機關得逕令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織有代表權之人接受環境講習。」、環保署依廢棄物清理法第36條第2項授權訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條：「（第1項）事業自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外，應記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。（第2項）前項資料應保留3年，以供查核。」㈡臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條：「中央法令明定
直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。…」；臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第2條：「（第1項）本自治條例用詞，定義如下：一、餘土：指建築工程、公共工程及其他民間工程施工所產生之賸餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、處理、再生利用、直接利用及填埋者。二、土石方資源堆置處理場（以下簡稱土資場）：指供餘土暫屯、堆置、填埋、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒或回收等收容處理再生利用功能及機具設備之場所。…」；臺中市政府100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告：「…公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：…六、廢棄物清理法及其子法。…。」；臺中市政府100年11月22日府授環秘字第10002208961號公告：
「…公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：一、環境教育法及其子法。…」；臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準：「一、臺中市政府環境保護局（以下簡稱本局）為有效處理違反廢棄物清理法事件，建立執法之公平性，並提升公信力，特訂定本基準。二、本局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準如下表：…項次5；違反條款：違反第28條第1、2項…第36條第1項…（事業廢棄物）；處罰條款及罰鍰範圍：第52條…處6千元以上3萬元以下罰鍰；裁罰基準（新臺幣：元）：本年第1次違反處6千元罰鍰。…」；環保署99年12月15日環署水字第0990112348號公告：「附件：水污染防治法事業分類及定義；業別；…40、土石加工業：以砂、礫石、土、石、石材為原料加工（含瀝青拌合）之事業。41、土石方堆(棄)置場：從事土石方之堆積置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺以上之事業。
…」；環保署97年11月17日環署廢字第0970084661號函釋：
「…土資場為防治水污染所設之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝土等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以污泥申報之。」；環保署98年2月3日環署廢字第0980009960號函釋：「營建工程剩餘土石方收容處理場所為防治水污染所設之廢污水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝等程序產出，則屬廢棄物，並應以『污泥』申報。」㈢原判決以上訴人公司領有水污染防治許可證，從事行業類別
為土石加工業，於廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，應依廢棄物清理法相關規定，委託合法廢棄物清除處理機構進行清除處理，經環保署環境督察總隊中區環境督察大隊於102年3月25日、102年5月7日及103年2月12日派員督察結果，認為上訴人公司於102年3月25日前之無機性污泥清理情形，為混合土石方提供公共工程使用，有未依規定委託合法清除處理機構清除處理，同時有未依法委託清除處理污泥而獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得等不法利得之情事，移由被上訴人審認其有違反廢棄物清理法第28條第1項規定，乃依廢棄物清理法第52條規定及行政罰法第18條規定，不受法定罰鍰最高額之限制，以103年6月19日中市環廢字第1030060759號裁處書（字號：00-000-000000）裁處上訴人公司罰鍰218萬9,429元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書命上訴人歐秋月親自接受8小時之環境教育講習；又因上訴人公司對於前開無機性污泥之使用流向亦無保留處置證明文件備查，認其違反廢棄物清理法第36條第1項及事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，而依廢棄物清理法第52條規定，以同號裁處書（字號：00-000-000000）裁處上訴人公司罰鍰6千元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書命上訴人歐秋月親自接受1小時之環境教育講習，依前揭規定及環保署函釋意旨，原處分並無違誤等語為由，將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。固非無見。
㈣惟按廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業廢棄物，其
所稱「事業」係指「農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業」，然對於所謂「農工礦廠（場）」並無明文定義。而依90年3月14日制定工廠管理輔導法第2條第1項規定，所謂工廠，係指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者；同法條第2項規定，前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能，由中央主管機關（經濟部）公告之【99年6月2日修正公布全文39條，將原第2條內容移列第3條第1項、第2項，文字微調為：「（第1項）本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。（第2項）前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能之認定標準，由中央主管機關定之。」，並增訂第3項及第4項，其中第3項規定：「不符前項標準而有固定場所從事物品製造、加工之業者，仍得依本法申請許可或登記。經主管機關核准登記後，依本法管理。」】；又經濟部依工廠管理輔導法第3條第2項之授權，於99年11月25日訂定發布「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」，其中第2條規定：「本法第三條第二項所稱從事物品製造、加工之範圍，應符合下列認定標準：一、以行政院主計處編印之中華民國行業標準分類之C大類製造業之中類，自第八類食品製造業至第三十三類其他製造業為認定原則。但不包括下列行業：（一）屠宰業。（二）在同一門牌範圍內從事麵包、麵條、豆腐或糖果之製造零售。（三）從事土石方資源堆置場業務。（四）僅從事物品之分裝、包裝、檢測、測試、滅菌、消毒、冷藏、冷凍、修理或維修安裝。二、非屬於前款C大類製造業之中類，但仍認定屬從事物品製造、加工範圍之行業：（一）從事資源回收製造加工生產新產品者。但不包括僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者。（二）醫用氣體之生產流程，係由其液態產品經由泵浦增壓，再經蒸發器升溫氣化為常溫而灌裝至鋼瓶者。（三）以汽電共生系統生產蒸汽者。」，明文將「從事土石方資源堆置場業務」或「僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者」，排除在工廠管理輔導法第3條第2項所稱「從事物品製造、加工之範圍」之外，即非「工廠」（上開認定標準雖歷經101年12月13日及102年4月3日兩次修正，但此部分均未變動，並參考經濟部中部辦公室96年11月8日經中一字第09600017570號函，原審卷第30頁；臺中市政府經濟發展局104年1月19日中市經工字第1040001717號函，原審卷第171頁，亦採類似見解），尚難認屬廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業「農工礦廠（場）」之範圍。因此，環保署為求周全，乃依同法第2條第4項後段之授權，以103年1月29日環署廢字第0000000000E號公告修正「指定廢棄物清理法第二條第一項第二款之事業」，新增公告事項一（三十六）「土石方資源堆置處理場（土資場）：指經直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。」，自104年7月1日起施行。足見「土石方資源堆置處理場（土資場）」於104年6月30日前尚非屬「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條之適用（環保署103年7月3日環署廢字第1030052472號函釋同此見解，本院卷附上證五；另參見環保署104年1月5日環署廢字第1030107800號函釋亦同此意旨，原審卷第170頁）。再依前揭環保署99年12月15日環署水字第0990112348號公告之「水污染防治法事業分類及定義」（未區分水污染防治法第2條第7款所稱：工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業），土石加工業既係「以砂、礫石、土、石、石材為原料加工（含瀝青拌合）之事業」，土石方堆(棄)置場則係「從事土石方之堆積置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺以上之事業」，參諸環保署92年7月10日環署水字第0920049816號公告修正「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他中央主管機關指定之事業分類及定義」，其中（二七）土石方堆(棄)置場，係指「從事營建工程土石方之堆(積)置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條、第32條規定之事業。但從事加工處理、分類再利用，且設計及實際最大日廢水產生量二十立方公尺(公噸／日)以上者除外。」，兩者即有所不同，前者重在將土石加工，後者重在土石方之堆積置、回收再利用（縱有加工，亦僅將營建工程剩餘土石方作簡單之拆解、分類、破碎），於認定其是否為「工廠」以及廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業時，自應分別看待，不能混為一談，否則即喪失作事業分類及定義的本旨；且究竟屬於土石加工業或土石方堆(棄)置場，應以該業者實際所從事的工作為準，而非以形式的名稱為據。
㈤依被上訴人以102年8月9日中市環水許字第00000-00號核發
予上訴人公司之水污染防治許可證，及以104年2月3日中市府環水許字第00000-00號所延續核發之水污染防治許可證，其登載行業別雖為「土石加工業」（見原審卷第137頁至第140-1頁），被上訴人並主張上訴人公司自91年2月25日起即由其列管在案，後經多次展延換證皆為「土石加工業」。但上訴人公司於92年起亦領有「臺中市營建賸餘土石方資源堆置處理場營運許可證」（92中工建土字第0001號），其基地面積：1.1803公頃，堆置容量：最大年轉運量36萬立方公尺、暫存土石方容量44,049立方公尺、最大日處理加工能力1,000立方公尺，許可項目：收容、暫存、堆置、轉運及加工處理（見原審卷第26頁）；其廢水處理設施流程為原廢水經污泥調勻槽、快混池、慢混池、污泥沉澱池、污泥濃縮池、污泥脫水機等單元後回收再利用；處理營建剩餘土石方之作業流程係將夾雜土、沙、泥之礫石級配，進行清除黏著之土、沙泥後，再以機器就（洗淨之礫石）予以強壓擊破，區分成3分礫石、6分礫石、沙、泥土（見原審卷第255至280頁）；上訴人公司登記所營事業資料則為廢棄物清除業、廢棄物處理業、其他環保服務業（廢棄土處理業）、土石採取業、建材零售業、磚瓦石建材批發業、國際貿易業（見原審卷第37頁公司資料查詢表）。綜上資料，上訴人公司實際是否有從事「土石加工業」，尚非無疑。上訴人公司主張其係從事「土石方資源堆置處理場（土資場）」，而非「土石加工業」等情，如果屬實，揆諸前開規定及說明，「土石方資源堆置處理場（土資場）」並非「工廠」，尚難認屬廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業「農工礦廠（場）」之範圍，依環保署103年1月29日環署廢字第0000000000E號公告修正「指定廢棄物清理法第二條第一項第二款之事業」，新增公告事項一（三十六）「土石方資源堆置處理場（土資場），自104年7月1日起施行之意旨，於104年6月30日前亦非屬「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條之適用。縱令上訴人公司有從事「土石加工業」，依前開規定及說明，亦應符合工廠管理輔導法第3條第1項及依同條第2項授權訂定「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」所定義之「工廠」要件，或係依同條第3項規定經主管機關核准登記之工廠，始得謂其屬廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業「農工礦廠（場）」之範圍。至於環保署依廢棄物清理法第31條第1項第1款、第2款，指定公告應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業及應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業，雖包括「依水污染防治法規定應申請排放許可證，且設計或實際已達最大日廢（污）水產生量每日100立方公尺以上之事業」，但此所謂「事業」係以廢棄物清理法第2條第1項第2款所稱之事業為前提（環保署98年9月28日環署廢字第0980084950號函釋同此見解），自不能僅以上訴人公司應被上訴人要求於102年11月19日以寶仁字第001010201119號函，第1次提出事業廢棄物清理計畫書，經被上訴人於102年12月16日以中市環廢字第1020117740號函核准在案，或自102年12月起依據環保署「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報格式、項目、內容及頻率」規定申報其廢棄物（見原審卷第87頁），即倒果為因，謂其係廢棄物清理法第2條第1項第2款所稱之事業（環保署就本件所為裁處建議報告亦認上訴人公司非屬列管應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業，參原審卷第47頁）。又環保署97年11月17日環署廢字第0970084661號函雖謂：「土資場為防治水污染所設之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝土等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以污泥申報之。」、環保署98年2月3日環署廢字第0980009960號函亦謂：「營建工程剩餘土石方收容處理場所為防治水污染所設之廢污水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝等程序產出，則屬廢棄物，並應以『污泥』申報。」等語，但僅謂該污泥屬「廢棄物」，並未認其係「事業廢棄物」，尚不能援引此等函釋作為認定上訴人公司所產出之無機性污泥即係事業廢棄物之論據。環保署未先釐清工廠的定義為何，土石加工業如何符合工廠之定義，即逕以103年6月12日環署督字第1030047244號函謂：「寶仁公司於98年及102年間所取得水污染防治許可證之廢(污)水貯留許可文件，登載業別為土石加工業，屬廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠(場)之事業」，其論述已嫌跳躍及武斷，又以104年2月4日環署督字第1040010703號函謂：「查寶仁公司自述於92年迄今領有臺中市政府核發之營建剩餘土石方堆置場營運許可證，行業類別為土石方資源堆置處理場，惟本署督察該公司時查其有實際從事將建築、營建工程開挖之礫石、土石進行破碎、洗選等加工作業行為，屬本署99年12月15日環署水字第09900112348號函公告修正『水污染防治法事業分類及定義』之土石加工業無誤…依本署92年7月10日環署水字第0920049816號公告修正本署90年2月6日環署水字第0007593號公告『水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他中央主管機關指定之事業分類及定義』（94年12月8日停止適用），土石加工業為水污染防治法第2條第7款所稱之工廠，即符合廢棄物清理法第2條第4項農工礦廠(場)之事業定義。另土石方堆(棄)置場則歸類為水污染防治法第2條第7款之其他中央主管機關指定之事業」云云，混淆水污染防治法事業分類及定義之「土石加工業」與「土石方堆(棄)置場」，且援引已廢止的環保署92年7月10日環署水字第0920049816號公告對於水污染防治法第2條第7款所稱事業的分類，作為土石加工業係廢棄物清理法第2條第4項所稱「農工礦廠(場)」之依據，容有未洽；原審未查證上訴人公司是否實際從事土石加工業或僅係土石方資源堆置處理場（土資場），如有從事「土石加工業」，是否符合「工廠」之法律定義，徒以被上訴人所核發予上訴人公司之水污染防治許可證，其登載行業別為「土石加工業」，自91年2月25日起即由被上訴人列管在案，屬水污染防治法定義範圍內之列管事業，上訴人公司亦依據環保署「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報格式、項目、內容及頻率」規定申報其廢棄物，及援引上開環保署97年11月17日環署廢字第0970084661號函、98年2月3日環署廢字第0980009960號函及103年6月12日環署督字第1030047244號函，遽認上訴人公司非僅從事土石方堆置處理場，又因上訴人公司領有之水污染防治許可文件列管行業別為土石加工業，經環保署前開函釋屬於廢棄物清理法第2條第4項前段規定農工礦廠（場）之事業，產出之污泥自應屬事業廢棄物云云，容嫌速斷，判決理由尚有不備。
㈥次按廢棄物清理法第28條第1項規定事業廢棄物之清理方式
，既包括「再利用」、「自行清除、處理」、「共同清除、處理」、「委託清除、處理」及「其他經中央主管機關許可之方式」，擇一即可。同條第2項、第3項並分別授權中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定「其採自行清除、處理事業廢棄物之事業，其清除機具及處理設施或設備應具備之條件、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法」、「共同清除處理機構應具備之條件、分級、許可、許可期限、廢止、專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法」，且依同法第39條第1項規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。」，則只有不採「再利用」，且不具「自行清除、處理」資格，亦未申請許可設立共同清除處理機構，又無其他經中央主管機關許可之方式，才必須「委託清除、處理」；如果已採「再利用」之方式，或具備「自行清除、處理」之資格，並已自行清除、處理者，即不違反廢棄物清理法第28條第1項規定；而再利用屬於處理行為，包括將事業廢棄物販賣做為填土使用（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第3款第3目參照）。上訴人主張其公司為領有水污染防治許可證之合格業者，在從營建工地運送至土石方資源堆置場之餘土石方處理作業流程中，上訴人公司已具備處理清洗礫石之污水設施，並且也提出處理此污水之檢驗證明，而清洗之污水乃進入回收水槽再循環使用，並無所謂須「另行委託廢棄物清理業者單就清洗礫石之污水」來處理水污染廢棄物之需要等語，又稽諸被上訴人於原審提出之上訴人公司基本資料表顯示，上訴人公司領有臺中市政府核發之95中市廢清字第195號「公民營廢棄物處理機構許可證」（原審卷第254頁），如果屬實，且於本件行為時仍屬有效，則上訴人公司不但屬於廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業定義範圍，而且依同法第41條第1項規定，既「得受託處理廢棄物業務」，即得自行處理本身產生之事業廢棄物，除非其不是經主管機關許可處理「該類廢棄物」之公民營廢棄物處理機構。原審未經詳察上訴人公司是否具備自行處理土石方資源堆置處理場產生之無機性污泥之條件或資格，且其出售供填土再利用屬於法定的處理方式，為何會違反廢棄物清理法第28條第1項規定，遽認其廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，經脫水機脫水後，混合土石方以賸餘土石方提供「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」填土使用，未依規定委託合法清除處理機構清除處理，違反廢棄物清理法第28條第1項云云，亦嫌速斷，判決理由尚有不備。
㈦復按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條第1項
規定「事業自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外，應記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。」，其所謂「事業自行清除其產生之事業廢棄物」，應係指事業具備自行清除資格而自行清除其產生之事業廢棄物而言，蓋事業如果未具備自行清除資格而自行清除，既已違反廢棄物清理法第28條第1項規定，即難以期待違規者去記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。原審未先釐清上訴人公司是否具備自行清除資格而自行清除系爭無機性污泥，遽認其自行清除後未保留處置證明文件備查，係違反廢棄物清理法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，已嫌速斷。且原判決既認上訴人公司未委託合法清除處理機構清除處理，而自行將系爭無機性污泥混合土石方供公共工程使用，係屬違反廢棄物清理法第28條第1項規定之行為，似即認其未具備自行清除資格而必須委託清除，卻又課責其於違規自行清除後應保留處置證明文件備查，揆諸前開說明，適用法規容有未洽。㈧末按行政罰法第18條第2項雖規定：「前項所得之利益超過
法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」，但同條第1項已明定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，故行政機關於所得利益之範圍內裁處罰鍰時，仍應審酌違反行政法上義務行為於主觀及客觀上應受責難程度、所生影響，並宜考量受處罰者之資力，尚非一律須加重至所得利益之最上限。如果未考量違規情節之輕重，逕處以所得利益最上限之罰鍰，即構成裁量怠惰之違法；如果違規情節非屬重大卻處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則。本件被上訴人僅以上訴人公司同時有獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得之不法利益所得，其不法利得裁處金額之計算，依據行政罰法第18條規定，應於上訴人公司不法利益所得範圍內加重裁處，參照環保署所提供之「違反廢棄物清理法義務所得利益裁處建議報告」（見原審卷第93頁至第98頁），分別計算「未依法委託清理污泥不法利得」及「販售污泥不法利得」，並加計節省費用及販售所得產生的孳息，予以計算結果，不法利得總額為218萬9,429元，其不法利得高於法定罰鍰最高金額等語為由，即就上訴人公司違反廢棄物清理法第28條第1項規定部分，依廢棄物清理法第52條規定及行政罰法第18條規定，裁處所得利益最上限218萬9,429元之罰鍰，並未說明上訴人公司違反行政法上義務行為於主觀及客觀上應受責難程度、所生影響如何重大，揆諸前開規定及說明，難謂無裁量怠惰之違法，原判決未予糾正，遽予維持，亦有未洽。又被上訴人計算委託清理污泥的費用，係以每噸3,500元為基礎，其根據為何？上訴人公司自行清理之花費多少，是否應從所得利益中扣除？依據何種法令加計孳息？原審未予究明，即照單全收，尚欠妥適。
㈨綜上所述，原判決既有前開不適用法規、適用不當及理由不
備之違法，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為
有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 13 日
書記官 邱 彰 德