最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第67號上 訴 人 林崇弘
史尊賢上 一 人法定代理人 史佩芩上 訴 人 吳昆芳
賴王靜枝葉 進吳建地張漢武上七人共同訴訟代理人 邱顯智 律師被 上訴 人 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 李炎壽訴訟代理人 劉惠利 律師上列當事人間申租公有土地事件，上訴人對於中華民國103年7月9日臺中高等行政法院103年度訴字第68號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人前分別向被上訴人承租大甲溪事業區林班地（各承租情形詳如原判決附表；各原承租土地範圍，下共稱系爭林地），因有違反臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書（下稱系爭租約）約定種植果樹、茶樹及高冷蔬菜等作物之情事，經被上訴人終止各該租賃契約，並訴請臺灣南投地方法院及臺灣臺中地方法院民事判決命上訴人各應返還所租賃土地確定在案。嗣上訴人委託代理人先後於民國102年7月15日與16日向被上訴人申請訂立系爭林地租約，經被上訴人分別以102年7月26日勢政字第1023106633號函（上訴人林崇弘部分，下稱原處分一）、102年7月26日勢政字第1023106637號函（上訴人史尊賢部分，下稱原處分二）、102年7月26日勢政字第1023106642號函（上訴人吳昆芳部分，下稱原處分三）、102年7月26日勢政字第1023106646號函（上訴人賴王靜枝部分，下稱原處分四）、102年7月26日勢政字第1023106725號函（上訴人葉進部分，下稱原處分五）、102年7月26日勢政字第1023106730號函（上訴人吳建地部分，下稱原處分六）及102年7月26日勢政字第1023106733號函（上訴人張漢武部分，下稱原處分七）否准所請。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依系爭租約第3條第2項之規定，造林種樹包含果樹，且經臺灣省政府農林廳林務局大甲林區管理處梨山工作站73年5月14日73甲梨業字第0481號函（下稱梨山工作站73年5月14日函）明示果樹視同造林樹。上訴人自59年起即與被上訴人訂立系爭租約，且信賴上開函釋，故自始至終均種植蘋果樹，被上訴人竟片面終止租約，違反信賴保護原則。又被上訴人就與上訴人相同之土地，有依續約處理之情形，例如楊肇基第75林班假13地號、張希禹第75林班假55地號，並依據「國土保安計畫列管有案出租造林地逾期未續約案件處理作業規範」處理，惟卻將受被上訴人提起訴訟者排除，而非視土地是否確有危及水土保持，該作業規範顯歧視上訴人，自屬違反平等原則。另被上訴人片面終止租約，再以民事訴訟程序狀告農民，致公法遁入私法，該拒絕人民承租之決定基於契約自由，普通法院根本無從審查。本件應屬公法遁入私法之典型，被上訴人之決定全然不受法律拘束，明顯違法。且被上訴人提起民事訴訟請求返還承租林地，致使上訴人及其他承租農民流離失所，應有比不續約更輕微之手段，可達水土保持之目的。綜上，爰依據農委會101年11月19日農林務字第1010132667號函（下稱農委會101年11月19日函）及農委會林務局97年1月14日林政字第0971600913號函頒行之「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫（下稱恢復租約實施計畫）相關規定及本於平等原則，請求被上訴人應作成准予上訴人申請續訂租約之行政處分云云。為此，求為判決：1、撤銷原處分一至七與訴願決定。2、被上訴人應作成准許上訴人林崇弘就大甲溪事業區第74林班假24地號土地續租之處分。3、被上訴人應作成准許上訴人史尊賢就大甲溪事業區第74林班假33地號土地續租之處分。4、被上訴人應作成准許上訴人吳昆芳就大甲溪事業區第74林班假25地號土地續租之處分。5、被上訴人應作成准許上訴人賴王靜枝就大甲溪事業區第68林班假38地號、第68林班假45地號土地續租之處分。6、被上訴人應作成准許上訴人葉進就大甲溪事業區第75林班假33地號土地續租之處分。7、被上訴人應作成准許上訴人吳建地就大甲溪事業區第75林班假23地號土地續租之處分。8、被上訴人應作成准許上訴人張漢武就大甲溪事業區第75林班假62地號土地續租之處分。
三、被上訴人則以：被上訴人據以終止雙方間租賃契約關係之原因事實，已經臺灣臺中地方法院、臺灣南投地方法院、臺灣高等法院臺中分院及最高法院民事判決認定屬實在案。行政院農業委員會（下稱農委會）於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱補辦清理作業要點）規定，58年5月27日以前，在國有林地內已存在興設建物占用事實者，須能以第1版航空照片判釋認定，以證明係屬58年5月27日前舊濫建案件，經農委會林務局各林區管理處確認面積，由占用人繳納5年之使用費後，始得予以補辦清理訂約。又被上訴人對於上訴人之申請實無負有法定作為義務，換言之，本件上訴人並無公法上之請求權云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠人民主張係依據行政法令向行政機關申請訂約者，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關亦係本於公法上賦予之權限，依相關行政法規以審查該申請案件具備訂約要件與否，而為准駁之決定，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之請求與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬因私法關係所生之爭議事件，自無從循民事訴訟途徑以救濟；且人民既主張行政機關對於其在公法上享有之請求權，負有同意之義務，則其不服行政機關不同意其請求，自應許其提起行政爭訟以救濟，始符合「主張權利受侵害者須有相對應之救濟途徑」之法理（司法院釋字第540號及第695號解釋意旨參照）。觀諸上訴人起訴主張被上訴人依據農委會101年11月19日函及恢復租約實施計畫相關規定，並本於平等原則，應准予上訴人續訂租約之申請等意旨，核諸上開實施計畫係為執行國土保安，以解決土石流災害，係為達成重大公共利益之目的，且具有行使公權力分配國家資源之性質，故行政機關為執行該行政任務，而與人民簽訂契約，自應屬行政契約，要非私法契約，參照司法院釋字第533號、第540號及第695號解釋意旨，上訴人於原契約關係終止後，依具公法性質之規定，請求被上訴人續行准予簽訂租約，被上訴人拒絕所請，自屬公法上之爭議，上訴人自得循序提起行政訴訟救濟。是被上訴人抗辯上訴人之訴係屬私權糾紛事件，不能採取。㈡人民提起課予義務訴訟，如原告申請案件不符合法定要件者，不論原處分否准所請之理由有無瑕疵或不完足之情形，仍不能認原告所提之課予義務訴訟為有理由。準此，本件上訴人自應就渠等申請續租原承租林地具體主張其公法上之請求權基礎，並須就已具足法定之請求權要件舉證，否則，無論原處分否准之理由為何，仍無從認定其請求於法有據。查本件上訴人因未依約履行造林義務，經被上訴人終止契約後，訴請返還承租林地，已據普通法院民事判決上訴人敗訴確定，兩造間之原租賃關係即失其存續，上訴人既負有返還原承租林地之義務，無從再本於承租人地位請求被上訴人予以續租。而觀諸農委會101年11月19日函所載農民承租國有林地租期屆至，尚未依約完成造林之處理措施，足見該處理原則適用對象為租約屆期未續約之出租造林地之情形。是本件上訴人皆因違約經終止契約並訴請法院判決收回出租林地確定在案，殊難援引上開處理原則資為申請續租之準據。㈢揆諸森林法第6條第2項前段及第8條規定，宜林地或加強保育地的山坡地均限制其從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用，不得出租，否則即屬超限利用。是恢復租約實施計畫處理原則得適用對象當以非超限利用之林地為前提。查上訴人各該出租造林契約書所載，除上訴人賴王靜枝與史尊賢等2人非屬超限利用，得適用上開實施計畫列管外，上訴人林崇弘、吳昆芳、葉進、吳建地及張漢武等5人均屬德基水庫集水區陡坡農地之超限利用地範圍，各該申請續租案件自應以德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫為準據。㈣本件上訴人賴王靜枝與史尊賢均屬經法院判決確定，尚在強制執行中之情形，渠等若欲申請續租自應依恢復租約實施計畫處理原則三之規定，踐行「經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用」，且須於實施期程末日即98年12月31日以前辦理完成。本件上訴人賴王靜枝與史尊賢2人未於期程前辦理完成上開程序要件，遲至102年7月16日始向被上訴人申請續訂租約，顯不具承租要件。㈤上訴人林崇弘、吳昆芳、葉進、吳建地及張漢武等5人之申請續租案件，應適用德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫，則上訴人依據恢復租約實施計畫向被上訴人申請續租，於法無據。況渠等均未於恢復租約實施計畫期程內辦理上述處理原則三之規定，且上訴人葉進及吳建地更屬處理原則五所稱「判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約」之情形，亦不符合該實施計畫之申請續租要件。再者，德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地
）處理實施計畫載明：國有林班地陡坡農用地，仍應繼續由林務局收回造林，屆期拒不交還者，起訴收回，俟法院判決返還林地確定，聲請強制執行，至全部執行收回完竣等語，核與森林法第6條第2項前段及第8條之規定意旨無違。則上訴人林崇弘、吳昆芳、葉進、吳建地及張漢武等5人原承租之林地既屬超限利用之宜林地，本不允出租，則被上訴人因上訴人違約使用，予以終止租約收回，並不予續租，自屬適法，核無違反比例原則。㈥系爭租約載明應造林之樹種計有香杉、楓香、臺灣櫸、扁柏、柳杉、紅檜、赤楊等種類，並限制現有之蘋果株數不得增植或補植等語，上訴人將承租土地供作種植蔬菜、茶園及果樹用途，未依約履行造林之義務，有民事判決可按，則被上訴人因其違約而終止租約予以收回土地，難認有違反信賴保護原則。上訴人主張梨山工作站73年5月14日函已明示果樹視同造林樹，其應受信賴利益之保護云云，洵不足採。㈦上訴人指稱被上訴人曾有就相同情形之其他申請案件准予續租之案例，本於平等原則，被上訴人應為續租云云。惟平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等，上訴人之申請案件均不符合續租之法定要件，則無論其他案例之具體情形為何，均無從資為請求被上訴人應准予續租之論據。是原處分核無違誤，訴願決定為不受理，其理由雖有不同但結論並無二致，仍應予維持等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠依系爭租約第3條第2項之規定，造林種樹包含蘋果、梨等果樹，梨山工作站73年5月14日函並指明果樹視同造林樹。上訴人信賴上開函釋，自始至終均種植蘋果樹，今被上訴人片面終止租約，已違反信賴保護原則。且依司法院釋字第525號解釋，信賴保護關於行政法規之廢止或變更亦有其適用，上訴人自得主張信賴保護原則，原處分自屬違法。㈡被上訴人就與上訴人相同之土地，均有續約之處理（例如楊肇基第75林班假13地號、張希禹第75林班假55地號），且有「國土保安計畫列管有案出租造鄰地逾期未續約案件處理作業規範」為據，惟處理範圍卻將受被上訴人提起訴訟者排除，而非視土地是否確有危及水土保持，該作業規範顯歧視上訴人，且無差別待遇之理由，自屬違反平等原則。㈢本件應屬公法遁入私法之典型，被上訴人之決定全然不受法律拘束，明顯違法。且被上訴人以民事訴訟狀告農民，致數十萬農民流離失所，被上訴人應有比不續約更輕微之手段，可達水土保持之目的。㈣上訴人前曾請求囑託臺中市水土保持技師公會，就系爭土地有無水土保持之危害進行鑑定。惟原判決未經調查即為本案認定，顯有應調查證據未予調查之違法。㈤被上訴人所為如德基水庫集水區陡坡農用地處理方案、臺灣森林經營管理方案，全未考量憲法上比例原則、平等原則、信賴保護原則，應屬違憲。本件應裁定停止訴訟，聲請司法院大法官解釋。
六、本院查：
（一）按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」業經司法院釋字第695號解釋在案。查本件上訴人前分別依臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫及有關法令，與被上訴人訂立台灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書，租賃系爭林地，而農委會為接續清理前依臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，是上訴人就系爭前依臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫訂立租約之系爭林地，申請續訂租約，自應以前開臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫、國有林地濫墾地補辦清理作業要點等相關規定為準據。依前開解釋意旨，依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，屬公法性質，應提起行政爭訟以為救濟，則被上訴人否准續約之決定，應屬公法上之爭議，本院自有審判權。
（二）次按「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」「（第1項）國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。（第2項）違反前項指定用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」為森林法第5條、第6條第2項前段及第8條所規定。基此，經編為林業用地之土地，其使用即受有較高之限制，政府為林業之管理經營，應以國土保安為主要考量，林業主管機關為完成造林地造林計畫，就國有林事業區出租與民眾造林，不得與森林法第5條所揭櫫之主要目標相違背。再者，行政院農業委員會為清理58年5月27日臺灣省政府農祕字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地所訂定之國有林地濫墾地補辦清理作業要點於第3點規定：「補辦清理方式：（一）濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。……」而「造林地租期屆滿，無違反契約或有關法令規定使用者，得准予續租。」為租地管理要點第9點所規定。依此，造林地租期屆滿如有違反契約或有關法令規定使用之情形者，即不准予續租。
（三）查上訴人前依臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫及有關法令，承租系爭林地，並分別訂有台灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書，因上訴人違反租約，為被上訴人終止契約，並經被上訴人提起請求交還土地訴訟，均獲勝訴判決確定等情，為原審所確定之事實，是被上訴人以兩造租賃關係業經終止，且上訴人違反租約經法院判決應返還系爭林地確定，而未准許續租，揆諸前開說明，尚無不合。
（四）上訴人主張依系爭租約第3條第2項之規定，造林種樹包含果樹，且經梨山工作站73年5月14日函明示果樹視同造林樹，上訴人自59年起即與被上訴人訂立系爭租約，且信賴上開函釋，自始至終均種植蘋果樹，被上訴人片面終止租約，違反信賴保護原則云云。經查，上訴人系爭租約所約定之造林樹種，固均包含蘋果樹，但有數量之限制，且其等之租約已明定造林樹種，上訴人等自應依約為系爭林地之使用，而上訴人係因分別種植蔬菜、種植茶園或其他果樹等不得栽植之作物（分別見原判決附表所載），致違反租約，上訴人自難再執上開函文，作為信賴基礎，而主張有信賴保護之適用。而本件上訴人因違約，為被上訴人終止租約後向民事法院請求上訴人交還土地，為被上訴人權利行使之行為，上訴人引「公法遁入私法」理論，主張被上訴人否准續約申請違法，亦難認為有理由。此外，本件被上訴人否准上訴人續租之申請，經核亦不生違反比例原則問題。
（五）再按，依行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴訟，性質上乃是給付之訴的下位類型，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲准之案件提供救濟之管道。因此，提起課予義務訴訟之原告，應表明其所據以申請之法令，及提出足以證明已符合該法令規定要求之要件事實證據，始得認原告所提起之課予義務訴訟為有理由。本件上訴人係據農委會101年11月19日函，恢復租約實施計畫相關規定及平等原則向被上訴人申請續約，為原審經闡明後所確認。又原判決依其經調查證據所確定之事實，認被上訴人否准上訴人等申請續約，並無違誤，經核所為認事用法，於法尚無不合，並於判決理由中，詳述其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，核無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 2 月 5 日
書記官 吳 玫 瑩