最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第679號上 訴 人 張文聰
張孔澤張惠堯張惠鈞巫佑豐巫萬進巫林玉綢巫佑杰巫佑光共 同訴訟代理人 陳怡成 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師
參 加 人 臺中市安和自辦市地重劃區重劃會代 表 人 吳金條訴訟代理人 蔡本勇 律師上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國103年8月27日臺中高等行政法院102年度訴字第59號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人請求撤銷原處分二(即被上訴人101年5月2日府授地劃一字第1010073393號函)及該部分訴願決定，並諭知原處分二之行政處分為違法及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為參加人之會員，參加人之重劃計畫書經被上訴人以民國97年1月28日府地劃字第0970008753號函（以下各機關函文出現第2次以上者，均以各該機關年月日函簡稱之，惟若同一日期有2以上函文時，則仍以全稱表示）同意辦理，參加人之籌備會並於97年4月15日召開第1次會員大會，審議通過追認重劃計畫書及重劃會章程，並互選代表組成理事會、監事會而成立重劃會。至重劃區內之公共設施工程，經參加人依有關規定規劃、設計及監造，委由相關工程技師簽證後，該重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書（以下簡稱設計書、圖及預算書）於97年間提經該會第3次理事會審議通過，參加人並以97年10月23日安和重字第097053號函請改制前臺中市政府地政處（下稱地政處，嗣由99年12月25日改制後之直轄市臺中市政府地政局承受其業務）送請審核，經改制前臺中市政府建設處、交通處（下稱建設處、交通處，嗣亦由改制後之直轄市臺中市政府建設局及交通局分別承受其業務）審核後，認有應補正部分，被上訴人乃以97年11月18日府地劃字第0970277697號函，請參加人依應改善及建議項目改善說明後再檢附修正後預算書、圖供審，嗣參加人修正完成後，經建設處及交通處審查無訛後，被上訴人以97年12月19日府建土字第0970306620號函知地政處並副知參加人：「…修正後之重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意備查…。」交通處98年1月9日中交規字第0970024732號函知參加人：「所送重劃區（整體開發區單元一）交通工程書、圖，備查，請查照…。」復經被上訴人以97年12月23日府地劃字第0970309949號函知參加人：「修正後之本市整體開發第一單元『臺中市安和自辦市地重劃區』重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意備查…。」及98年1月12日府地劃字第0980008280號函知參加人：「所送之本市整體開發區第一單元重劃區工程預算書、圖（不含原已備查之土木工程部分），已經本府交通處准予備查…。」（即備查交通工程部分）。惟被上訴人嗣認該設計書、圖及預算書係經實質審查，應為核定處分，被上訴人乃以101年5月2日府授地劃一字第1010073392號函（下稱原處分一）更正前揭被上訴人97年12月23日函主旨「本府同意備查」為「本府同意核定」；另以101年5月2日府授地劃一字第1010073393號函（下稱原處分二）更正前揭被上訴人98年1月12日函主旨「已經本府交通處准予備查」為「本府同意核定」。又該重劃區內有下埒分線灌溉渠道，參加人為維持重劃區外下游農田灌溉排水功能，辦理規劃設計「下埒分線灌溉水路改善工程」（下稱下埒圳工程），並送經臺灣省臺中農田水利會（下稱農田水利會）以99年10月22日中水管字第0990403286號函原則同意辦理後，規劃設計書、圖及預算書於99年11月3日提經參加人第8次理事會審議通過，參加人以99年11月5日安和重字第099175號函請地政處送請審核，經建設處審核後，以99年11月25日中建土字第0990024887號書函復地政處略以：「…說明：…二、請確實依99年11月18日審查意見對照表之『辦理情形』辦理，另有關單價部分，請依原有設計單價並將增設之數量與日後完工之數量併計。本處原則同意備查，餘請本權責辦理。…」被上訴人乃以99年12月1日府地劃字第0990349120號函知參加人：「主旨：函轉本府建設處為貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算書（下稱下埒圳設計圖及工程預算書）一案審查意見，請查照。說明：依據本府建設處99年11月25日中建土字第0990024887號書函辦理，並檢附該函影本乙份…。」惟被上訴人嗣認下埒圳設計書、圖及預算書係經實質審查，應為核定處分，乃以101年5月2日府授地劃一字第101003396號函（下稱原處分三）更正前揭99年12月1日函主旨為：「…貴會所送下埒分線灌溉水路改善細部設計圖及工程預算書，本府同意核定…。」。上訴人對原處分一、二、三不服，提起訴願，分別遭內政部101年11月30日台內訴字第1010328997號訴願決定（下稱訴願決定一）及102年1月23日台內訴字第1010367599號訴願決定（下稱訴願決定二）駁回，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回上訴人之訴並諭知被上訴人101年5月2日府授地劃一字第1010073393號函之行政處分違法。
二、上訴人起訴主張略以：（一）當時有核定系爭文件權限之工程主管機關為斯時之「建設處」及「交通處」，被上訴人非權責機關。而建設處97年12月19日函代為決行，而略謂：修正後之系爭設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），同意備查；且就交通工程部分，交通處98年1月9日函略以：系爭交通工程書、圖，備查；再就「下埒圳工程」部分，交通處99年11月25日函略以：原則同意備查等語，足見有核定權限之工程主管機關即建設處及交通處，均僅出具「備查函」，尚未為「核定」處分，是被上訴人原處分一、二、三所為之更正，因欠缺事務權限，依行政程序法第111條第6款及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱重劃辦法）第32條第1項前段規定，應為無效。（二）地政處以被上訴人名義代為決行所發之被上訴人97年12月23日函、98年1月12日函及99年12月1日函，暨以被上訴人名義代為決行所發之被上訴人原處分一、二、三所為之更正，因地政處欠缺事務權限，依行政程序法第111條第6款規定均為無效。（三）參加人未依重劃書所定工程費用之上限原則，於97年10月22日第3次理事會決議通過之系爭設計書、圖及預算書，擅自增加重劃計畫書所定之費用上限，而為任意變更，違反會員大會之決議及重劃章程第22條規定，且情節重大，被上訴人未依重劃辦法第18條規定對參加人予以警告或撤銷其決議，依行政程序法第111條第5款及第7款規定，因違反公共秩序，且有重大明顯瑕疵，均為無效。（四）被上訴人以原處分一、三分別依序將上開被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函均更正為「核定函」，將使原應於「101年5月2日」發生「核定」處分效力之時間，分別依序溯及自「97年12月23日」及「99年12月1日」發生效力，顯然違反行政程序法第101條規定。（五）依地方制度法第2條第4款及第5款規定，核定係指「上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂」，而備查係指「下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂」，被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函之性質為「函轉函」或「備查函」，均非「核定函」。（六）依內政部83年3月15日（83）台內地字第8303196號函釋要旨：「自辦市地重劃申請計算負擔總計表，其工程費用，如工程主管機關所核定數額與重劃計畫書所載數額不符時，應先提會員大會審議修正通過，依程序修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表。」等語，先位求為判決：確認原處分一、二、三之行政處分均無效。備位求為判決：撤銷原處分一、二、三及訴願決定一、二。
三、被上訴人則以：（一）參加人97年10月23日函檢送重劃計畫書、圖及預算書送請被上訴人各該主管機關核定，經被上訴人各處審查後，被上訴人分別以97年12月23日函及98年1月12日函知參加人就重劃工程規劃設計書、圖及預算書不含交通工程部分、交通工程部分同意備查。下埒圳工程設計圖及工程預算書部分，參加人以99年11月5日函送審後，建設處於99年11月18日提出審查意見，並於99年11月25日以中建土字第0990024887號函檢附審查意見及辦理情形，並表示同意備查，被上訴人乃以99年12月1日函依上開函文通知參加人。（二）按地方制度法第2條第4款及第5款規定，由被上訴人就參加人所提出之重劃計劃書、圖、預算書及下埒圳工程細部設計圖及工程預算書，被上訴人均經審查後做成決定，並非參加人所提出之各項書、圖、預算書單純陳報被上訴人知悉，被上訴人認該重劃工程規劃設計書、圖及預算書，係依重劃辦法第32條規定經實質審查，應為核定處分，前函誤為備查，故依據行政程序法第101條規定，分別以原處分一、二、三將備查更正為核定，並無違法。本件更正前所誤載之備查函及更正後之原處分一、二、三，皆以被上訴人名義所核發，並非地政處所為，且經建設處、交通處等該管機關實質審查後，方為核定之決定。（三）參加人所提出之重劃計劃書、圖、預算書之審查，參加人依據重劃辦法第32條委由合格工程技師就工程預算書為製作簽證，而重劃辦法規定技師簽證制度，目的即擔保自辦市地重劃地區之公共設施工程之預算圖說之正確，而依被上訴人97年1月28日函要求內容，足證被上訴人工程主管單位已為實質審核認定。（四）自辦重劃區重劃計畫書預估費用，按市地重劃實施辦法第14條第2項第8款規定，重劃計畫書應記載預估費用負擔。既屬預估金額，自未必與實際核定金額相符。且重劃計畫書所載工程費用備註欄亦註記，以重劃會辦理重劃工程規劃設計書、圖及預算送請主管機關核定金額為準。又重劃工程修正後之規劃設計書、圖及預算書，經建設處及交通處予以審核，其核定金額雖較重劃計畫書所載為高，仍符合重劃計畫書所載之意旨。至於下埒圳工程屬排水整治工程項目之一，且為維持重劃區外下游農田灌溉排水功能之必要公共設施工程，該重劃會規劃設計並提出預算書，經第8次理事會同意通過，送請地政處轉送請該工程主管機關審核，經建設處99年11月25日函復審核結果，可知被上訴人所屬工程主管單位已為實質審核認定。（五）依據內政部89年7月20日台（89）內中地字第8979777號令就獎勵辦法之修正條文對照表，明確指出第13條第2項第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」為理事會或監事會於執行重劃作業過程中認為事關重大之事項，於會議中決議須提會員大會審議者，方屬不得授權範圍，至於本院103年度判字第57號判決所列「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」事宜，則屬第13條第2項第9款「本辦法規定應提會員大會審議事項」，依同條第4項，應屬得經會員大會授權理事會辦理事項，上開本院判決意旨，容有誤解，非本件之爭點等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查被上訴人以97年12月19日府「建」土字第0970306620號函知地政處並副知參加人：「…修正後之重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意備查…。」嗣被上訴人再以97年12月23日府「地」劃字第0970309949號函通知參加人重申上旨。該2函文件名稱均為「臺中市政府函」，且文末均由「市長胡志強」署名。再者，市長署名之後均有記載「本案依分層負責規定授權處（局）主管決行」。本件依重劃辦法第32條規定當時有權核定系爭設計書圖及預算書者為各該工程「主管機關」，亦即改制前之省轄市臺中市政府，斯時之「建設處」及「交通處」僅為省轄市臺中市政府之一級「單位」，而非一級「機關」。是被上訴人上開2函分別由當時之「建設處」及「交通處」之主管決行（由上開函文之字號可知），再以被上訴人名義發文，核屬有據。（二）被上訴人97年12月23日函、98年1月12日函及99年12月1日函所為之同意核定函發文當時，地政處僅為被上訴人（省轄市）改制前之一級「單位」，係被上訴人內部單位，並無單獨法定地位。從而，被上訴人內部單位間就行政事務如何分配、處理，並非「缺乏事務權限」，行政處分僅須具備作成被上訴人之公文書形式而對外發生法規範效力，尚不得認定為重大明顯之瑕疵。再按重劃辦法第2條、市地重劃實施辦法第2條第1項規定，改制前被上訴人（省轄市）為系爭市地重劃之主管機關，地政處當時僅為被上訴人之一級「單位」，而非獨立之「機關」。被上訴人既為本件之主管機關，則以其名義所發上開各函文，均無行政程序法第111條第6款規定因欠缺事務權限，而歸於無效之情事。（三）依參加人重劃計畫書記載重劃作業「預估費用負擔」為新臺幣（下同）1,621,300,450元，係屬「預估」費用之負擔，又按行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第8款規定可知，自辦市地重劃之重劃計畫書，係重劃會未成立前籌備會以概估性質計列「預算」，既屬「預估」金額，自未必與將來實際核定金額相符。次按參加人章程第14條規定與重劃辦法第14條之主要內容一致，可知有關本件自辦市地重劃其工程設計等事項為理事會之權責。參加人理事會依重劃辦法第32條第1項、章程第14條規定，將有關公共設施工程規劃設計委託合格規劃設計顧問公司簽證，依照臺中市相關規定完成工程規劃及編製後，於97年10月22日召開第3次理事會會議，其理事13人，該次出席13人，已達法定開會人數，該理事會並決議通過系爭設計書、圖及預算書之提案，嗣該工程費用並經被上訴人核定在案。又該核定金額1,245,872,588元雖較重劃計畫書所載825,650,000元為高，惟其是否有違反法令而應予撤銷，仍待調查審究相關證據後，始得認定，故被上訴人所為此項工程費用之核定，尚無瑕疵已達重大明顯無效之程度可言。上訴人並未提出證據證明參加人另有重劃辦法第18條規定擅自變更經被上訴人核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務之情形。且參加人章程第22條第4項規定之意旨係指參加人將該重劃區之重劃各項業務及執行開發費用之籌措，均委由該2公司或其指定之人士辦理，且該重劃區全數抵費地參加人授權理事會按本區開發總成本出售予該2公司或其指定之人士辦理，是該2公司受託辦理上開業務而產生盈虧時，由渠等自負，不得向參加人要求其他費用，其文義甚明，核與上開重劃辦法第18條規定參加人如有違反法令、擅自變更經被上訴人核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者均無關連。故上訴人提起確認無效之訴，為無理由，應予駁回。（四）原審法院102年度訴字第185號裁定業已明白指出：被上訴人97年12月23日函係針對參加人依重劃辦法第32條規定，所提出之修正後之設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），對外（即對參加人）表示同意「核定」之意思，惟因被上訴人97年12月23日函將之誤載為「備查」2字，被上訴人遂以原處分一將「備查」2字更正為「核定」在案，故被上訴人原處分一其性質為行政處分，已甚明確。經查，有關參加人系爭設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），經被上訴人當時之內部單位「建設處」就工程費用予以實質審查無訛後，再由被上訴人以97年12月23日函通知參加人同意「備查」（此為「核定」之誤）。次查，參加人下埒圳工程設計書、圖及預算書，業經被上訴人當時之內部單位「建設處」就工程費用金額予以實質審查無訛後，再由被上訴人以99年12月1日函通知參加人同意「備查」（此為「核定」之誤）。揆諸重劃辦法第32條第1項及第2項規定意旨，本件系爭重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分）及下埒圳工程設計書、圖及預算書部分，參加人之送審及被上訴人核定程序，並無違誤。參加人依重劃辦法第32條規定，所檢送之系爭重劃工程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分）及下埒圳工程設計書、圖及預算書，其目的均係請工程主管機關「建設處」就工程費用金額予以實質審查無訛後，被上訴人始以97年12月23日函及99年12月1日函分別通知參加人同意「核定」。從而，被上訴人上開誤用文字之錯誤，在客觀上一望可知，應如何始為正確，參加人可毫無困難地知悉被上訴人原本所欲表示之意旨，即屬顯然錯誤。從而，被上訴人以原處分一、三將其97年12月23日函及99年12月1日函（被上訴人98年1月12日函及99年12月1日函，亦均為行政處分）所載之「同意備查」字眼，均更正為「同意核定」之用語，核屬有據。（五）查參加人依重劃辦法第32條規定，檢送前揭3件設計書、圖及預算書予被上訴人，其目的均係請被上訴人實質審查後准予「核定」，經被上訴人實質審查後，以97年12月23日函及99年12月1日函分別通知參加人同意「核定」，惟被上訴人該函誤用「備查」之字眼，但參加人及利害關係人均可顯而易見地發現被上訴人上開誤用文字之錯誤。從而，被上訴人以原處分一、三依行政程序法第101條予以更正，並無違誤。依行政程序法第110條第1項規定，被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函送達於參加人時，即已分別發生同意「核定」之效力，並非被上訴人於101年5月2日以原處分一、三為更正並送達參加人時，始溯及自97年12月23日及99年12月1日發生效力，已甚明確。（六）查被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函雖誤用「備查」之字眼，惟就該行政程序前後脈絡加以整體觀察，清楚可見參加人送審之目的及被上訴人發文之實際用意，均係依重劃辦法第32條規定所為之申請及所為之「核定」，被上訴人上開文字之誤用，客觀上一望可知、十分明白，且就此文字之錯誤，亦可毫無困難地知悉被上訴人原本所欲表示之意旨。是上訴人拘泥於被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函誤用「備查」之文字，執此認定其非「核定函」，非屬行政處分，被上訴人不能依行政程序法第101條規定予以更正為「核定函」云云，顯有誤解，不足採取。（七）經查，被上訴人原處分一、原處分三已對於所決定之公法上具體事件，及決定之效果，予以載明，僅缺少作成行政處分之理由，及法令依據，依行政程序法第114條規定，此一瑕疵，得於訴願程序終結前為補正。被上訴人於訴願決定前，已分別就系爭3處分之理由及法令依據補充詳為論述，其瑕疵業已合法補正，附此說明。（八）查本件重劃計畫書原來之平均負擔比例為50%（即公共設施用地負擔40.21%＋費用負擔
9.79%），經被上訴人核定後其公共設施用地負擔及費用負擔雖均變更為38.44%及11.56%，惟兩者之總和仍然為50%，並無變動，其面積或費用負擔較計畫書雖有所增減，但未涉及計畫規劃內容，亦未超過核定之重劃負擔比率，且不影響重劃區土地所有權人權益下，依內政部83年4月8日（83）台內地字第8304302號函釋、85年1月5日（85）台內地字第8575544號函釋、101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函釋意旨，得免修正計畫書。上訴人主張未考慮內政部83年3月15日（83）台內地字第8303196號函釋尚有上述之例外規定，遽指被上訴人原處分一、三違法，尚有誤解，不能採取。（九）有關本件交通工程部分，經原審法院向被上訴人查詢98年12月至99年1月間交通處交通工程科辦理系爭重劃工程預算書圖之承辦人，經被上訴人陳報為陳冠樺。而證人陳冠樺證稱：「…針對預算書部分，我們原則尊重送來的文件，我們審閱過後，會給地政處意見。」「…我們重點是放在交通設施安全方面，至於預算部分，我們有翻閱，但對於單價我們無法表示意見，他們設計的東西只要符合交通法規的規定，我們無法就金額為衡量。」「…主辦單位我們認為還是地政處…對於交通設施的單價我不是非常清楚，我們會會交通工程科審核。」等語，再參酌證人即地政處承辦人郭本源證詞（其要旨為地政處僅審查文件有無經過簽證，至於相關工程之項目及金額，基於內部分工由建設處或交通處來審查）可知，被上訴人就系爭交通工程預算，並未予以實質審查，核與重劃辦法第32條第2項規定意旨有違。又證人陳冠樺另證述：「…我們只是初審意見，主辦單位我們認為還是地政處，我們僅就交通標示設計是否符合交通規定為審查，對於技師陳報單價不實這部分應回歸技師法。」被上訴人亦辯稱：…重劃辦法規定技師簽證制度，目的即擔保自辦市地重劃地區之公共設施工程之預算圖說之正確。然查，依重劃辦法第32條第1項、第2項規定可知，被上訴人就系爭交通工程預算，並不因有相關合格之工程技師簽證，即可免除其實質審查之責任，被上訴人就此部分既未予以實質審查，自有違反重劃辦法第32條第2項規定。（十）查系爭重劃區經地政處100年3月4日中市地劃字第1000005821號函准予備查後，參加人以100年3月7日安和重字第100023號公告土地分配各項圖冊，並以100年10月11日安和重字第100265號函請地政處核轉臺中市中興地政事務所辦理重劃後土地所有權登記，嗣地政處以100年11月17日中市地劃一字第1000037152號函請中興地政事務所辦理土地登記，且現已將重劃區內99％以上土地所有權人應分配之土地，已為所有權登記，另於101年間已為抵費地之所有權登記，系爭重劃區內之土地皆已可申請建築房屋，僅剩上訴人等9人，兩組土地所有權人尚有爭執等情，兩造就此亦不爭執，應堪認定。依重劃辦法第32條、第33條、第34條、第36條規定，及上訴人所提出之本件重劃區計算負擔總計表所載可知，若本件有關交通工程部分修正後設計書、圖及預算書之核定予以撤銷，再進行重新編列核定程序，因該交通工程預算屬於上開費用負擔之科目，依上述法條及計算負擔總計表可知，有關之費用負擔比率、公共設施用地負擔比率及平均負擔比例將隨之發生變動，導致重劃區內99％以上已分配登記完畢土地、抵費地及政府取得公共設施保留地等均將發生連動，如此重劃區內之法律關係絕大多數必將隨之發生變動；再者，重劃後已分配完畢之土地，因可陸續建築房屋，公共設施用地亦逐步建設完成而闢為公用財產成為不融通物，經過上述之調整與變動，重劃區內應拆屋還地者，甚或已完成之公共設施等不融通物，亦將面臨去留之爭議，顯然於公益有重大損害，故本件之情形有情況判決適用，爰依行政訴訟法第198條規定，宣告原處分二為違法。
五、上訴人上訴主張略以：（一）依據本院91年度判字第2346號判決意旨，「備查」僅係觀念通知之性質，是97年12月23日函自非行政處分，而屬觀念通知之性質。原判決固援引本院96年度判字第1832號判決、99年度裁字第772號裁定、102年度判字第62號判決，用以支持其見解。惟查前開見解適用之前提係兩造就更正前已屬行政處分一事並無爭議，而行政機關僅在行政處分內容有顯然錯誤時，始得加以「更正」。至本件之情形，兩造在原審即爭執97年12月23日函是否為行政處分，自無援引前開本院裁判之餘地。99年12月1日函並無被上訴人任何有關「同意備查」之記載，則原審法院認定事實顯與卷存證據內容不符，顯有判決不備理由之違法，且與本院89年度裁字第732號裁定見解相歧異。（二）系爭原處分一、系爭原處分三係全新之行政處分，其主管機關應係被上訴人所屬建設局，而非被上訴人自身；是系爭原處分一、原處分三均有缺乏事務權限之瑕疵而罹於無效。原判決認為缺乏事務權限，須限於重大明顯程度，顯然與本院92年度判字第323號判決等向來見解，針對具上下從屬關係之行政機關間，所作成缺乏事務權限之行政處分，認為係無效之行政處分，而毋須考慮是否有重大明顯之情形見解相牴觸。系爭原處分一、原處分三，均罹有缺乏事務管轄權限之瑕疵，依行政程序法第111條第6款之規定，應屬無效，原判決駁回上訴人在原審之先位聲明，自有違法。（三）行政處分漏未記載理由之補正，仍應向處分相對人為之，原判決以被上訴人於訴願程序中，就系爭三處分有所答辯，逕認該瑕疵已合法補正云云，顯有判決不備理由之違法。且被上訴人究竟如何依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查，及上訴人於原審指摘，本件系爭原處分一工程預算書所載「購土填方及鋪壓費」之單價，明顯高三倍於97年度工程委員會公告之參考單價，用以證明被上訴人根本未就工程預算為審查，惟原判決根本均未予判斷，即遽認被上訴人已盡審查義務，原判決就被上訴人是否善盡實質審查義務之事實，顯有未釐清各該地區所定公共設施工程費用規定為何，及認定事實與證據內容不符等判決理由不備之情形。（四）原判決認為被上訴人就系爭原處分一、原處分三已盡審查義務，惟漏未斟酌被上訴人是否恪守行政法上一般原理原則(如信賴保護原則、比例原則)自有判決不備理由之情形。（五）公共設施工程費用與不足之公共設施用地均為平均地權條例第60條所定，屬重劃區內全體土地所有權人之重劃共同負擔，二者間並無關聯性，公共設施工程費用變動，並不影響公共設施用地之面積，原判決認為撤銷系爭原處分二，將影響公共設施用地負擔比率，及公共設施面積，顯然違背平均地權條例第60條之規定。按公共設施工程費用發生增減變化，參加人得依平均地權條例第60條之1，以增配或減配之方式予以調整，不影響已分配完成或已登記完成之土地。上訴人於原審程序即已提出前開主張，遽原判決完全未予斟酌，則原判決顯有消極不適用法規，及判決不備理由之違法。系爭原處分二倘經撤銷，並未對公益產生重大損害，原判決所稱之重大損失，在維持現有秩序之前提下，並非無任何方式予以調整、防止或避免。原審法院102年度訴字第133號判決，撤銷被上訴人101年5月10日府授地劃一字第1010077075號函，關於本件重劃計算負擔總計表之核定，其判決理由亦認為無行政訴訟法第198條有關情況判決之適用，故本件欠缺情況判決之要件，原判決遽為情況判決，顯有適用行政訴訟法第198條錯誤及判決理由不備之違法。（六）在自辦市地重劃之情形，目前司法實務肯認重劃區內原土地所有權人與重劃會得以土地分配協議約定負擔比例、分配面積、分配位置等事項。本件重劃區將近90％之原土地所有權人均與參加人訂有土地分配協議，即便公共設施工程費用金額有所異動，前開原土地所有權人仍不受任何影響。原判決認系爭原處分二所核定之交通工程預算倘有變動，將影響重劃區內99％已分配登記完畢之土地云云，顯出於率斷，而有判決不備理由之違法。
六、本院查：
㈠、先位聲明部分：按平均地權條例第58條第1項、第2項規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按「理事會之權責如下：．．．四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。．．．七、其他重劃業務應辦事項。」「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。」分別為平均地權條例第58條第2項授權訂定之重劃辦法第14條第1項第4款、第7款、第32條第1項及第2項所規定。又依都市計畫法第48條規定，市地重劃為政府取得公共設施保留地之方式。準此，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。又主管機關上開審查所為核定，有確定重劃地區公共設施工程內容之效果，且影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人不服主管機關所為核定，得請求救濟。而此所稱「主管機關」依重劃辦法第2條準用市地重劃實施辦法第2條規定為該管直轄市或縣（市）政府。又查臺中市於34年改制為省轄市，99年12月25日與臺中縣合併改制為直轄市臺中市，而被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函所為之同意備查函(實則屬核定之意涵)，均係地政處基於被上訴人「依分層負責規定授權處（局）主管決行」，由「市長胡志強」署名，並以「臺中市政府函」名義所為之行政處分。又上開2函發文當時，地政處僅為被上訴人（省轄市）改制前之一級「單位」，係被上訴人內部基於分工原則，而劃分出之若干小規模之分支組織（即內部單位），並無單獨法定地位，僅分擔機關一部分之職掌，一切對外行為原則上均應以機關名義為之，始生效力。從而，被上訴人內部單位間就行政事務如何分配、處理，並非「缺乏事務權限」，再按重劃辦法第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」又市地重劃實施辦法第2條第1項規定：「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」從而，改制前被上訴人（省轄市）為系爭市地重劃之主管機關，地政處當時僅為被上訴人之一級「單位」，而非獨立之「機關」。又查，地政處基於內部授權，以被上訴人名義代為決行之被上訴人97年12月23日函及99年12月1日函，暨被上訴人原處分一、二、三所為之更正，其法律效果均直接歸於被上訴人，是其發文者均為被上訴人，而非地政處。被上訴人既為本件之主管機關，則以其名義所發上開各函文，均無行政程序法第111條第6款規定因欠缺事務權限，而歸於無效之情事。上訴人猶主張系爭原處分一、原處分三均有缺乏事務權限之瑕疵而罹於無效依法無據，且引用本院89年度裁字第732號裁定，主張系爭處分一、二、三，僅係觀念通知，而非行政處分云云，並非可採。至被上訴人於99年12月25日改制為直轄市後，其所轄之建設局等局處，已屬獨立機關而非被上訴人所屬之單位，該建設局等局處固可獨立行使其職權，而無庸再藉由被上訴人名義行文，惟被上訴人乃延續其於改制前所為之前開行政處分而為更正，其法律上效果，仍與前開行政處分相同，故該處分一、二、三自無缺乏事務權限之瑕疵，附此敘明。
㈡、備位聲明部分：⒈本件參加人依重劃辦法第32條規定，所檢送之系爭重劃工
程規劃設計書、圖及預算書（不含交通工程部分）及下埒圳工程設計書、圖及預算書，其目的均係請工程主管機關「建設處」就工程費用金額予以實質審查無訛後，被上訴人始以97年12月23日函及99年12月1日函分別通知參加人同意「核定」，惟被上訴人該函誤用「備查」之字眼，但無論從參加人送審之目的及被上訴人發文之意旨觀之，渠等上開文件之真意均係指重劃辦法第32條規定之「核定」，已甚明確。從而，被上訴人上開誤用文字之錯誤，在客觀上一望可知，應如何始為正確，亦十分明白，此無論從行政行為之外觀上，或從記載事項的前後脈絡均可以明顯看出等情，業據原判決敘明甚詳，因而，上開2函應屬行政處分無疑，至被上訴人99年12月1日函乃係對該屬建設處99年11月25日中建土字第0990024887號書函：「．．．
說明：．．．二、請確實依99年11月18日審查意見對照表之『辦理情形』辦理，另有關單價部分，請依原有設計單價並將增設之數量與日後完工之數量併計。本處原則同意備查，餘請本權責辦理。．．．」予以函轉予參加人，該函固未有「同意備查」用語，惟既為函轉即屬同意該建設處之同意備查，因而事後再以原處分三予以核定，自屬無誤，上訴意旨主張，被上訴人97年12月23日函並非行政處分及99年12月1日函並無同意備查，原判決有認定事實與卷證內容不符，自難採憑。
⒉依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為
之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的，在於使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。
市地重劃主管機關依重劃辦法第32條所為之核定，依前所述，主管機關應為實質審查，且其核定之結果足以影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查之結果及論述依據，方合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨。經查本件原判決業已詳敘系爭處分三，已對於所決定之公法上具體事件，及決定之效果，予以載明，僅缺少作成行政處分之理由，及法令依據，依行政程序法第114條規定，此一瑕疵，得於訴願程序終結前為補正。
查被上訴人於訴願決定前，已於101年11月16日府地劃字第1010198116號函（含所附訴願答辯書），就該處分之理由及法令依據補充詳為論述，有該函、答辯書及相關證據附卷（參訴願卷二第19-60頁）可稽，揆諸前揭規定，其瑕疵業已合法補正等情。上訴意旨猶主張原判決有不備理由之違法，自無可採。
⒊另查被上訴人為原處分一核定前，已先就參加人97年10月
23日函送之計畫書、圖及預算書，以97年10月28日府地劃字第0970258345號函轉請地政處送請各該工程主管機關「審查核定預算金額」，經建設處、交通處分別就上開計畫書、圖及預算書審核認有應補正部分（建設處所屬管線科、景觀工程科、下水道科、養護科、土木工程科均有提出應改善及建議項目；交通處亦分別○○○區○道路、增設號誌、標線、路牌、施工規範等臚列其審查意見），被上訴人乃以97年11月18日函詳列應改善及建議項目請參加人改善說明後，再檢附修正後預算書、圖供審。嗣參加人修正完成後，經被上訴人召開參加人系爭計畫書、圖及預算書聯合審查複審會議，被上訴人再以97年11月28日府建土字第0970285599號函，檢送該會議紀錄，請參加人依該會議「各單位意見」修正辦理。經參加人修正後，以97年12月12日安和重字第097093號函，檢送修正後重劃工程規劃設計書、圖、預算書及依各單位意見修正內容對照表請地政處查核，再由被上訴人以97年12月16日府地劃字第0970305458號函，轉請建設處及交通處辦理審查「核定」「預算金額」，經建設處及交通處審查後，被上訴人乃分別以97年12月19日函、97年12月23日函通知參加人：「．．．
修正後之．．．．設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），本府同意『備查』，餘請本權責辦理，請查照。」。另被上訴人本件承辦人即建設處人員劉坤鏘、地政處承辦人郭本源亦分別於原審證稱有關參加人系爭設計書、圖及預算書（不含交通工程部分），經被上訴人當時之內部單位「建設處」就工程費用予以實質審查無訛後，再由被上訴人以97年12月23日函通知參加人同意「備查」。至上訴意旨主張系爭原處分一工程預算書所載「購土填方及鋪壓費」之單價，明顯高三倍於97年度工程委員會公告之參考單價，用以證明被上訴人根本未就工程預算為審查。且本件原處分一、三所核定之公共設施工程費用高於本重劃區重劃計畫書所載數額，導致本重劃區計算負擔總計表關於費用負擔比率，自重劃計畫書所載之9.79%擔高至11.56%，顯違反信賴保護原則及比例原則云云，惟查自辦重劃區重劃計畫書預估費用，係重劃會未成立前籌備會以概估性質計列，按市地重劃實施辦法第14條第2項第8款規定，重劃計畫書應記載預估費用負擔。既屬預估金額，自未必與實際核定金額相符。且重劃計畫書所載工程費用備註欄亦註記，以重劃會辦理重劃工程規劃設計書、圖及預算書送請主管機關核定金額為準。又重劃工程修正後之規劃設計書、圖及預算書，經建設處及交通處予以審核，其核定金額雖較重劃計畫書所載為高，仍符合重劃計畫書所載之意旨，從而上訴人此部分亦不可採。
⒋至原判決另以被上訴人對原處分二，因未為實質審查，而
認有違反重劃辦法第32條第2項規定，惟原判決以若本件有關交通工程部分修正後設計書、圖及預算書之核定予以撤銷，再進行重新編列核定程序，因該交通工程預算屬於上開費用負擔之科目，依上述法條及計算負擔總計表可知，有關之費用負擔比率、公共設施用地負擔比率及平均負擔比例將隨之發生變動，導致重劃區內99％以上已分配登記完畢土地、抵費地及政府取得公共設施保留地等均將發生連動，如此重劃區內之法律關係絕大多數必將隨之發生變動；再者，重劃後已分配完畢之土地，因可陸續建築房屋，公共設施用地亦逐步建設完成而闢為公用財產成為不融通物，經過上述之調整與變動，重劃區內應拆屋還地者，甚或已完成之公共設施等不融通物，亦將面臨去留之爭議，顯然於公益有重大損害，故本件之情形有情況判決適用，爰依行政訴訟法第198條規定，宣告原處分二為違法，固非無見。惟查本件參加人於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總計表」函送被上訴人審查，被上訴人另依重劃辦法第33條規定，以101年5月10日府授地劃一字第1010077075號函復略以：「同意核定，並自000年0月00日生效。」，上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，案經原審法院以102年度訴字第133號判決撤銷該處分及該部分訴願決定，被上訴人並未上訴而告確定。從而本件重劃區計算負擔總計表尚未確定，自無原判決所考量倘本件有關交通工程部分修正後設計書、圖及預算書之核定予以撤銷，影響及本件重劃區計算負擔總計表之變動；另公共設施工程費用與不足之公共設施用地均為平均地權條例第60條所定，二者間並無關聯性，公共設施工程費用變動，並不影響公共設施用地之面積，且公共設施工程費用發生增減變化，參加人得依平均地權條例第60條之1，以增配或減配之方式以差額地價予以調整，似不影響已分配完成或已登記完成之土地。上訴意旨主張原判決認系爭原處分二倘經撤銷，對公益有產生重大損害，而認有行政訴訟法第198條有關情況判決之適用，顯有不當適用法律之違法，即非無理，自應將原判決中關於適用情況判決，而駁回上訴人請求撤銷原處分二及訴願決定，並諭知原處分二為違法部分廢棄。惟原處分二倘予撤銷，究否於公益有重大損害，原審尚未命被上訴人為意見之表示，原審於本件更審時，自宜予以詳為審酌，以為適當之判決。
㈢、綜上所述，本件關於情況判決部分，上訴人請求廢棄原判決駁回撤銷原處分二及該部分訴願決定，並諭知原處分二為違法部分，為有理由，應予准許。至上訴人其餘之訴，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴一部為有理由、一部為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 江 幸 垠法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 11 月 20 日
書記官 黃 淑 櫻